唐 璨

（北京師范大學(xué),北京 100875）

依法行政理念指導(dǎo)下的行政服務(wù)中心

唐 璨

（北京師范大學(xué),北京 100875）

依法行政理念及實踐在我國已進入全面展開的重要時期,包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留、依程序行政、承擔法律責任等內(nèi)涵。依法行政是行政服務(wù)中心必須依托的一項重要法治理念。依法行政理念與行政服務(wù)中心的時代契合點在于政府行政文明的提升、法治政府的建設(shè)、服務(wù)型政府的推進。依法行政理念指導(dǎo)下的行政服務(wù)中心應(yīng)當依法設(shè)立、運行、全面監(jiān)督以及承擔法律責任。

依法行政;法治政府;行政審批;行政服務(wù)中心

行政服務(wù)中心是近十年來我國各級各地政府及其部門在服務(wù)型政府建設(shè)和行政審批制度改革中出現(xiàn)的一種名稱不同、職能類似的綜合性行政組織,通常采取集中、聯(lián)合、統(tǒng)一的審批和辦公模式,極大地改變了行政審批格局,提升了政務(wù)效能。盡管不少行政服務(wù)中心取名為“政務(wù)超市”,但是,我們必須清楚地認識到這種超市與商業(yè)超市的區(qū)別。政務(wù)超市提供的是一種特殊服務(wù),不具有隨意性,不能像一般商品那樣按照商業(yè)慣例進行交易。事實上,“政務(wù)超市”必須按照法律規(guī)定的職權(quán)、條件、程序、期限等依法設(shè)立、運行和監(jiān)管。依法行政通常是作為行政法的一項基本原則而使用的,也是我們建設(shè)法治政府的基本要求和根本手段。因而它是行政服務(wù)中心必須依托的一項重要法治理念。

一、依法行政理念的發(fā)展歷程及其基本內(nèi)涵

（一）依法行政理念的發(fā)展歷程

“依法行政”在各國有不同稱謂,但是它們有著共同的要義——行政必須受法律的約束。公元前594年,具有立憲意義的梭倫改革就開始萌生了法治的觀念。而近現(xiàn)代意義上的法治是建立在民主基礎(chǔ)上的,是資產(chǎn)階級啟蒙思想家傳達出的理念和資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物。資本主義初期,為了適應(yīng)自由競爭的需要,提倡管得最少的政府是最好的政府,奉行“無法律即無行政”,其所依之法乃狹義的國會立法。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展,國家干預(yù)的領(lǐng)域擴大、程度加深,委任立法、行政立法逐漸擴大了行政法治的內(nèi)涵。二戰(zhàn)之前的依法行政內(nèi)涵還主要指行政機構(gòu)依法律規(guī)定行政,依法律規(guī)定辦事;二戰(zhàn)后,順應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要,行政裁量權(quán)在西方國家獲得廣泛的運用,各國的行政法治普遍重視對行政裁量權(quán)的規(guī)范,來自法律原則和程序的控制就是主要方面。總的看來,依法行政理念在西方國家逐步確立、發(fā)展,表現(xiàn)為一種不斷發(fā)展的歷史過程和一種不斷豐富的實踐,從狹義層面擴展到了廣義層面,從機械主義階段發(fā)展到了能動階段。

依法行政理念在我國的正式確立是以20世紀80年代末通過和實施《行政訴訟法》為標志的?！缎姓V訟法》第一條規(guī)定,行政訴訟的基本目的之一即在于維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。1993年,第八屆全國人大第一次會議通過的政府工作報告明確指出,“各級政府都要依法行政,嚴格依法辦事”,這是最早的以政府文件的形式對依法行政重要地位的確立。1996年第八屆全國人大第四次會議通過的《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要及關(guān)于（綱要）報告的決議》指出,“要堅持和實行依法治國,積極推進社會主義法制建設(shè)的進程,……努力建設(shè)社會主義法制國家”。1996年出臺的《行政處罰法》又將我國依法行政實踐提高到一個新的水平。1999年的修憲工作,將“實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”寫入根本大法。2003年8月,《行政許可法》的出臺及其若干制度創(chuàng)新,再一次為依法行政理念及實踐提供巨大的支持。2004年4月,國務(wù)院公布指導(dǎo)我國依法行政的行動綱領(lǐng)——《全面推進依法行政實施綱要》,并且將當前我國推進依法行政的任務(wù)確定為“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力,基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”。至此,我國依法行政理念及實踐進入全面展開的重要時期。鑒于依法行政的重點和難點都在基層,2008年5月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》,以扎實推進基層政府依法行政,提升政府依法行政的整體水平,加快法治政府建設(shè)的整體進程,全面落實依法治國基本方略。

（二）依法行政理念的基本內(nèi)涵

依法行政的理論和實踐是一個動態(tài)的發(fā)展過程,不同時代、不同國別對依法行政的理解都會有不同。本文對此概念的運用及其基本內(nèi)涵的界定是從廣義角度理解的,而不是單純的“依照法律規(guī)定行政”的狹義解釋。筆者將依法行政的內(nèi)涵主要分解為以下方面：

1.職權(quán)法定。職權(quán)法定是依法行政理念最基本的內(nèi)涵和要求,它是指行政機關(guān)的所有權(quán)力都來源于法律,都應(yīng)由法律明確規(guī)定,如果法律沒有賦予行政機關(guān)某種權(quán)力,行政機關(guān)就不得行使。行政職權(quán)是所有行政行為的基礎(chǔ),職權(quán)合法與否決定了整個行政過程的合法性。行政主體獲得合法的行政職權(quán)不外乎以下方式：一是通過行政組織法設(shè)定。在法律創(chuàng)設(shè)某一行政機關(guān)時,組織法往往會對該行政機關(guān)的職能、職權(quán)、活動方式等做出規(guī)定,這些構(gòu)成行政機關(guān)的固有職權(quán)。二是通過單行法律規(guī)定。在行政機關(guān)成立后,某一單行法律可能規(guī)定該行政機關(guān)與其職能相關(guān)的權(quán)力。三是有權(quán)機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定授予行政機關(guān)一定的權(quán)力。無論何種情況,都要求行政職權(quán)的擁有應(yīng)當合法,否則就動搖了依法行政的基礎(chǔ)。

2.法律優(yōu)先。法律優(yōu)先的概念源自大陸法系的德國,指“行政應(yīng)當受現(xiàn)行法律的約束,不得采取任何違反法律的措施”[1]（p.103）。從廣義上來講,自從確立了法治原則,行政就成了從屬于法律的活動,任何行政活動都應(yīng)當受制于法律,不得與法律原則和制度相違背和沖突,即便是行政規(guī)范也應(yīng)從屬于議會立法,可以說,法律優(yōu)先于行政。這很接近概括性的法治觀念?！霸谡卫碚摵头衫碚撝?應(yīng)從較為狹義的角度理解法治,也就是指政府應(yīng)當受法律的治理,遵守法律?！ㄖ我馕吨娜啃袨楸仨氂蟹梢罁?jù),必須有法律的授權(quán)?！盵2]（p.214）當然,從法律規(guī)范的效力層次看,法律優(yōu)先還有其更加具體的內(nèi)涵。即在國家根本大法的統(tǒng)領(lǐng)下,法律高于其他任何規(guī)范,其他任何規(guī)范都不得與法律相抵觸。所以,行政機關(guān)在立法和制定規(guī)則的時候,必須注意與上位法之間的關(guān)系。如《行政許可法》規(guī)定,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章如果要對實施行政許可做出具體規(guī)定,應(yīng)當在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)。

3.法律保留。法律保留原則也是德國行政法學(xué)的傳統(tǒng)之一,“行政機關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實施相應(yīng)的行為”,尤其是一些特定的行政權(quán)力只能由法律設(shè)定。其基本內(nèi)涵可以概括為,憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項,必須由立法機構(gòu)通過法律規(guī)定,行政機關(guān)不得染指,行政機關(guān)實施任何行政行為皆須有法律授權(quán),否則其合法性將受到質(zhì)疑。與前述法律優(yōu)先原則相比,法律保留是對行政更為嚴格的要求。當法律出現(xiàn)缺位時,優(yōu)先原則并不禁止行政活動,而保留原則排除任何行政活動[3]（p.104）。從對行政的限制來說,法律保留要求行政機關(guān)在涉及公民、法人或其他組織重大權(quán)益的事項方面,必須有全國人大或者其常委會制定的法律明確授權(quán)時才能從事此項行政活動,尤其是對于人身權(quán)和重大財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪。因而,從一定意義上來說,法律保留也是職權(quán)法定的內(nèi)涵延伸和擴展,是對行政機關(guān)權(quán)力來源的進一步限制。

4.依程序行政?，F(xiàn)代行政法治對政府行為的規(guī)范,從注重實體發(fā)展到強調(diào)程序控制。若想僅憑行政實體性規(guī)范實現(xiàn)對行政的直接、全面控制,就必須對行政的所有方面進行詳盡規(guī)定,但行政活動往往涉及面廣,情況復(fù)雜多變,實體性規(guī)范根本無法做到這一點,始終會存在一定的空白區(qū)域。因此,以程序控制作為彌補實體控制的有效手段,借助程序規(guī)則對行政行為予以約束和控制。行政程序是有關(guān)行使權(quán)力的方式、方法、步驟、順序、時限等一系列要素的組合,它改變了單純從后果判斷行為合法性的做法,為監(jiān)督行政提供了過程性的制約手段。由于程序是預(yù)先設(shè)定的,所以程序的基本功能就是限制甚至取消當事人選擇實現(xiàn)目的之手段的自由,有利于排除人為因素對行政的干擾,實現(xiàn)手段的規(guī)范化和標準化,確保實體公正。一套正當?shù)某绦蛟O(shè)計,須立足于促進行政相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟權(quán)等的實現(xiàn)。這就需要建立相關(guān)的程序制度,例如,告知、說明理由、聽證、回避等。

5.承擔法律責任。責任是法治的生命。責任行政的理念是伴隨近代民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生的,與封建社會的政府無責任和資本主義早期的政府責任豁免理論相對立。在一個民主力量孱弱、民主制度衰微的國家絕無可能建立法治政府,原因在于它的政府首先就不是責任的政府。只有當政府真正履行其責任時,它才是合法的。因此,承擔法律責任構(gòu)成了依法行政的組成部分。依法行政理念為行政行為確定了合法性的要求,但是這種合法性的最終保障還是要設(shè)定并落實行政機關(guān)及其工作人員的法律責任。也就是說,行政機關(guān)違法或者不當行使行政職權(quán),或者違反法定程序,應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的法律責任;如果給行政相對人造成了損害,還應(yīng)依法承擔賠償責任?！坝袡?quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”,實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一是依法行政的基本要求。

當然,要使政府責任落實,就必須同時賦予公民、組織提出異議、申訴和補救的途徑,并且建立完善的監(jiān)督機制,使得政府承擔法律責任現(xiàn)實化、常態(tài)化。

二、依法行政理念與行政服務(wù)中心的時代契合

（一）契合于政府行政文明的提升

依法行政是政府行政文明進步的重要標志,有利于社會主義民主政治的建設(shè)。行政機關(guān)工作千頭萬緒、錯綜復(fù)雜,公共事務(wù)的管理行為也是廣泛而靈活的,但這并不代表“隨意”和“不可知”。依法行政就是對政府行為從整體上的原則要求,代表了行政文明的走向。一方面,割斷“人治”、“專斷”政府傳統(tǒng)的臍帶,使得行政機關(guān)徹底擺脫遺舊的束縛,準確定位自己的角色;另一方面,保證行政機關(guān)的行為具有連續(xù)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性,從而減少社會摩擦,增強政府的信用程度和良好形象,也使得政府的施政正當而有效。零四修憲將政治文明建設(shè)寫入了憲法,標志著我國民主政治建設(shè)進入了一個嶄新的時期。當前,公民享有更為廣泛的權(quán)利和自由,無論在公民通過各種途徑參政、議政時,還是在建設(shè)基層民主的過程中,民主制度與民主形式都在日益健全和豐富。這都需要以法治保證法定的民主形式得到落實,以法治的形式將新的、有益的形式進行法律化、制度化。

民主政治的實現(xiàn)和發(fā)展離不開法律的保駕護航,行政服務(wù)中心在法治建設(shè)方面的積極成果也將有利于加速民主政治的進程。當前,行政服務(wù)中心承擔的重大任務(wù)就是最大程度地簡化行政審批流程,提高行政效率;公開行政審批環(huán)節(jié),明示行政審批的項目、主體、條件、程序、辦理進度等重要信息;推行電子政務(wù),方便申請人,提升行政審批這一傳統(tǒng)規(guī)制管理方式的行政文明程度。截至2007年10月,國務(wù)院分四批取消、調(diào)整1992項行政審批,各省級政府共取消、調(diào)整22000多項行政審批,均占原有審批項目總數(shù)的一半以上?；鶎拥胤秸苍谄渎殭?quán)范圍內(nèi),對長期積累的行政審批“問題項目”依法進行取消、調(diào)整,整肅力度之大前所未有。只有依法清理后被保留的審批項目才能進入行政服務(wù)中心,使得政府審批行為最大程度地貼合市場機制與公民社會的要求,極大地減少審批中的“官民沖突”。

（二）契合于法治政府的建設(shè)

依法行政是建設(shè)法治政府、落實依法治國方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法治是關(guān)于治官、治權(quán)的理論,因此,“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”,首先就是在法治下的政府。我國依法行政的目標就是建設(shè)法治政府,這一點在《全面推進依法行政實施綱要》中已經(jīng)做出了明確的規(guī)劃。依法行政就是要將行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供服務(wù)的行為都納入法治的軌道,使其權(quán)力與職能由法律設(shè)定并依據(jù)法律規(guī)定行使。正如柏拉圖在《法律篇》中所言,“如果一個國家的法律處于從屬地位,沒有權(quán)威,我敢說,這個國家一定要覆滅;然而,我們認為一個國家的法律如果在官吏之上,而這些官吏服從法律,這個國家就會獲得諸神的保佑和賜?！?。行政機關(guān)能否依法行政,直接決定我們遠離“人治”、邁向“法治”的進程。依法行政不僅是法治政府的要求,而且是“依法治國的重要組成部分,在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義”,為我們實現(xiàn)法治國家的理想插上翅膀。

行政服務(wù)中心當下主要涉及行政許可、行政給付、行政確認、行政收費等業(yè)務(wù)行為,盡管業(yè)務(wù)直接面對公眾之個體,但其權(quán)能涉及國家政治、經(jīng)濟、科技、文化、教育和其他社會生活的各個領(lǐng)域,密切聯(lián)系著社會公共利益和公民個人利益,事關(guān)中國特色社會主義事業(yè)的興衰成敗。同時,作為各級政府尤其是基層政府依法行政的主要窗口,行政服務(wù)中心依法行政能力與水平的高低直接關(guān)系法治建設(shè)進程。為了規(guī)范基層政府的行政執(zhí)法,國務(wù)院有關(guān)文件指出,要抓緊組織行政執(zhí)法機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政許可條款進行梳理,根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際,對行政裁量權(quán)予以細化,能夠量化的予以量化,并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。要建立監(jiān)督檢查記錄制度,完善行政許可、行政收費等行政執(zhí)法案卷的評查制度④。這對行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)工作以及監(jiān)督提出了新的要求,也是行政服務(wù)中心進一步發(fā)展并持續(xù)發(fā)揮效用的完善之舉。

（三）契合于服務(wù)型政府的推進

計劃經(jīng)濟時代的管制型政府基本上對應(yīng)著權(quán)力行政、人治行政的模式,而在市場經(jīng)濟條件下建設(shè)服務(wù)型政府就必須采取服務(wù)行政、法治行政的模式。服務(wù)型政府應(yīng)當是在民主和法治的框架下建立起的便民、高效、負責任政府。一切國家機關(guān)及其工作人員都是人民的公仆,在為人民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、實施公共事務(wù)管理職能的同時,其職權(quán)、行為都要受到人民的監(jiān)督、法律的約束,這樣才能保證其管理、服務(wù)符合人民意志和利益,才能保證政府在遵循公開、公平、公正的原則下追求增長、高效。我們現(xiàn)在是在初步確立依法行政模式的基礎(chǔ)上建設(shè)服務(wù)型政府,“服務(wù)理念對行政行為的實施所發(fā)生的變化只是依法行政的內(nèi)容”[4]（p.147）,而政府作為法治的對象并沒改變,依法行政對政府的引導(dǎo)意義、規(guī)范效力并沒有削弱。依法行政仍然是政府的行為準則,政府必須由法律產(chǎn)生、受法律控制、依法律辦事、據(jù)法律擔責。服務(wù)型政府建設(shè)必須繼續(xù)在依法行政的原則和制度規(guī)范下推進。它要求政府服務(wù)程序化、規(guī)范化,不僅追求行政行為的效率,而且遵循公開、公平、公正的原則。要通過建立重大行政決策事項的專家咨詢論證制度、重大行政決策事項的公示聽證制度,提高行政決策的科學(xué)化、民主化;通過制定政府信息公開辦法,保障公眾的知情權(quán);通過職位分析、職位說明書明確工作職責;通過制度明確工作目標;通過控制自由裁量權(quán)防止行政行為的顯失公正,以保障公民享受平等的政府服務(wù),形成公平的市場競爭環(huán)境⑤。

行政服務(wù)中心的創(chuàng)設(shè)和持續(xù)發(fā)展本身就是建設(shè)服務(wù)型政府的重要平臺。服務(wù)行政要求政府按照合法、合理、效能、責任的原則,切實減少并規(guī)范對經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)的審批事項,對保留的行政審批事項也要減少審批環(huán)節(jié)、公開審批程序、明確審批責任、加強審批監(jiān)督、強化審批服務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能、改造國家行政、重塑官民關(guān)系是行政服務(wù)中心秉持的核心義理。各地方、各部門遵循行政許可法確立的高效便民原則,不斷創(chuàng)新行政管理方式。全國已建立了2100多個綜合性行政服務(wù)中心,采取“一個窗口對外”,“一站式辦公”,“一門受理、簡化表格、并聯(lián)審核、一口收費”等方式,簡化辦事程序,方便人民群眾②。其整體運轉(zhuǎn)自始便將以行政相對人為中心作為發(fā)展軸心,立足于增強行政服務(wù)中心與公眾之間的交流、互動,不斷升級電子政務(wù)平臺,優(yōu)化行政許可流程。根據(jù)目前行政服務(wù)中心取得的成效來看,其的確成了服務(wù)行政的“試驗田”和“豐產(chǎn)田”。

三、依法行政理念對行政服務(wù)中心的要求

行政法治的真諦,不在于政府通過憲政和法律對社會及民眾進行管理,而在于社會及民眾用經(jīng)由其同意的憲政和法律來約束、控制政府,支持、激勵政府進而更好地為社會及民眾提供公共服務(wù),保障公民權(quán)利[5]。就我國而言,依法行政覆蓋了行政領(lǐng)域中立法、決策、執(zhí)法、司法、守法、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的總體性要求。行政服務(wù)中心要切實發(fā)揮其推動行政審批改革和政府服務(wù)意識塑造的功能,同樣要奉行于這一真諦。具體表現(xiàn)是行政服務(wù)中心的設(shè)立、運行、監(jiān)督等方面,無一不受依法行政理念的統(tǒng)率。

（一）行政服務(wù)中心應(yīng)當依法設(shè)立

依法行政理念要求職權(quán)法定,行政機關(guān)管理特定行政事務(wù)以其法定的行政職權(quán)為前提。然而,目前,我國的行政服務(wù)中心基本是政府行政命令的產(chǎn)物,既非法定行政機構(gòu),亦非法律授權(quán)設(shè)立的機構(gòu),其設(shè)立缺少合法性基礎(chǔ)。盡管鼓勵行政創(chuàng)新可以為我們大張旗鼓地建設(shè)行政服務(wù)中心提供有說服力的注腳,但實踐中遇到的問題是,“一個缺乏法律依據(jù)的新生機構(gòu),要想從依法設(shè)立、存在了幾十年的條狀局委手中分權(quán),談何容易?”由于有關(guān)行政服務(wù)中心的職權(quán)配置、機構(gòu)設(shè)置等問題,尚無法律、法規(guī)的規(guī)定,更談不上關(guān)于其設(shè)立程序的規(guī)定了,既影響了行政服務(wù)中心的行為效力,也使得相關(guān)的事項、人員多少帶有某種不確定性。一些推行力度較大、實施效果不錯的地方,亦大多依靠政府班子的決心。這暴露了行政的現(xiàn)實需要和立法滯后之間的矛盾,具體來說,就是我國行政組織法的缺位問題。不是行政服務(wù)中心不依法行政,而是無法可依,解決之道只能是適時填補立法空白,為已經(jīng)設(shè)立的“正名”,為將要設(shè)立的提供依據(jù)。

（二）行政服務(wù)中心應(yīng)當依法運行

行政服務(wù)中心的運行既要依據(jù)相關(guān)實體法規(guī)范,也要遵守程序法規(guī)范。由于行政服務(wù)中心的運作模式和流程設(shè)計以方便相對人、提高行政效率為宗旨,往往存在對某些法律法規(guī)既定的許可程序有所突破的現(xiàn)象。因而,各行政服務(wù)中心在實際運行環(huán)節(jié)和程序上的法治化程度差異較大,一些中心在制度制訂和執(zhí)行時也不知如何把握法律限度。從依法行政的角度而言,行政服務(wù)中心運行的程序性規(guī)范以外部程序為主,同時也包括內(nèi)部程序。作為依法行政重點要求的外部程序而言,筆者認為,公務(wù)人員在執(zhí)法過程中對于有利于保護當事人權(quán)益的重要程序制度必須依法執(zhí)行。例如,公開、告知、送達、說明理由、聽證等程序。尤其是對于重大項目應(yīng)該引入聽證制度,建立公眾參與機制,讓利害關(guān)系人和社會公眾有發(fā)表意見的機會。而行政服務(wù)中心在協(xié)調(diào)實施重大行政許可事項時,內(nèi)部程序的科學(xué)和規(guī)范化就非常重要。因而,確立基本的外部程序以及內(nèi)部程序的制度規(guī)范,對提升行政服務(wù)中心整體的依法行政水平有重大意義。

（三）行政服務(wù)中心應(yīng)當依法全面監(jiān)督

監(jiān)督的形式分為行政內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督方式。無論是監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督還是社會監(jiān)督形式,都應(yīng)依照法律規(guī)定的方式進行。行政服務(wù)中心的設(shè)立其實是為加強行政法制監(jiān)督提供了一個重要窗口。不過,“我國目前行政服務(wù)中心的監(jiān)督僅限于內(nèi)部監(jiān)督,而且重點和力度也有失偏頗?！壳罢?wù)公開的力度仍然不夠,外部監(jiān)督或社會監(jiān)督的前提條件不夠充分,社會公眾只能對窗口工作人員的工作態(tài)度和效率等這些表面現(xiàn)象進行監(jiān)督或提出意見,內(nèi)部的操作規(guī)程仍處于封閉狀態(tài)”[6]。不可因采取了行政服務(wù)中心這種新的集中許可模式,而任意監(jiān)督或回避法定的監(jiān)督方式。此外,目前,在行政服務(wù)中心受到監(jiān)督的一般是窗口工作人員,人們通常會忽略的一點是,其實行政服務(wù)中心管理人員同樣應(yīng)當受到監(jiān)督。既要對直接行使行政許可實施權(quán)的工作人員以監(jiān)督,也要對協(xié)調(diào)實施行政許可事項的工作人員施以監(jiān)督。

（四）行政服務(wù)中心應(yīng)當依法承擔法律責任

“統(tǒng)治者所必須承受的（責任）限制確定了其具有合法性特征的活動框架,對這些限制的遵守既構(gòu)成了責任的表達也成為了責任的工具。因而如果脫離了這些限制,那么就不僅僅是責任的內(nèi)涵,即便是政治行動的合法性也都將受到質(zhì)疑”[7]。因此,依法行政理念要求握有權(quán)力的人同時必須受到責任的制約。一方面,行政服務(wù)中心的工作人員在實施行政許可和履行相關(guān)職權(quán)的過程中,有違法、不當行為或者違反法定程序情形的,應(yīng)當依法承擔相應(yīng)法律責任;給當事人造成損害的,應(yīng)當依法予以賠償。另一方面,各類監(jiān)督主體在對行政服務(wù)中心及其工作人員進行監(jiān)督而做出相應(yīng)的懲處決定時,應(yīng)當依法監(jiān)督,依法懲治。不可違反《行政許可法》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)的規(guī)定,采取不合法的處罰和責任承擔形式,行政服務(wù)中心的內(nèi)部管理規(guī)范也不得與相關(guān)法律規(guī)范相抵觸,以免損害相關(guān)工作人員的權(quán)益。更長遠地來看,鑒于相對集中行政許可權(quán)制度的逐步探索,實體型行政服務(wù)中心將是重要的發(fā)展趨勢,由此便更易于確認并落實有關(guān)許可行為法律責任的歸屬。例如,2008年12月24日,成都市武侯區(qū)成立全國首個具有實質(zhì)審批權(quán)的行政審批局,由其承擔相關(guān)職能部門劃轉(zhuǎn)的行政審批事項的辦理,并對審批行為的后果承擔法律責任。

注釋：

①在實踐中,各地行政服務(wù)中心稱謂各異,例如,政務(wù)服務(wù)中心、政務(wù)大廳、行政審批中心、政務(wù)超市、投資服務(wù)和辦證辦照中心、便民服務(wù)中心、投資便民服務(wù)中心,辦事大廳、集中辦事大廳,等等。盡管名稱不同,但它們代表的大致是相同或相似的一種機構(gòu)。為了論述方便,本文統(tǒng)一稱其為“行政服務(wù)中心”。

②參見《朝著法治政府目標闊步前進——本屆國務(wù)院依法行政工作取得突破性進展》,法制日報,2008-02-26。

③參見《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》,國發(fā)[1999]23號。

④參見國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定.國發(fā)[2008]17號。

⑤參見中國行政管理學(xué)會課題組（執(zhí)筆：高小平、鮑靜、姜曉萍）《服務(wù)型政府：我國行政改革的目標選擇（調(diào)查與思考）》,人民日報,2005-10-28。

⑥參見馬克：《政務(wù)超市：突破與困擾并存》,南方周末,2002-05-23。

[1][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].北京：法律出版社,2000.

[2]J.Raz.The Authority of Law-Essays on Law and Morality[M].Oxford：Clarendon Press,1979.

[3][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].北京：法律出版社,2000.

[4]葉必豐.行政法的人文精神[M].北京：北京大學(xué)出版社,2005.

[5]張曉泉,林學(xué)飛.論行政法治條件下政府責任的實現(xiàn)途徑[J].中共浙江省委黨校學(xué)報,2003,（2）.

[6]吳愛明,孫垂江.我國公共行政服務(wù)中心的困境與發(fā)展[J].中國行政管理,2004,（9）.

[7][法]讓馬克·夸克.合法性與政治[M].北京：中央編譯出版社,2002.

D912.1 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008-7168（2011）02-0054-05

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.009

2010-11-16

唐璨（1979-）,女,安徽銅陵人,北京師范大學(xué)法學(xué)院教師,博士。

劉瓊蓮]