韓巍,孫柏瑛

(中國人民大學(xué),北京 100872)

公共服務(wù)職能配置視角下的縣鄉(xiāng)政府關(guān)系探討
——基于河南省L縣的調(diào)研

韓巍,孫柏瑛

(中國人民大學(xué),北京 100872)

縣鄉(xiāng)政府在中國政府層級間分權(quán)中主要承擔(dān)了政策執(zhí)行的職能,同時縣鄉(xiāng)之間因?yàn)橹贫劝才派系脑蚓哂心撤N程度上“一體化”的特征。在這樣的體制背景下,當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)業(yè)稅改革以及鄉(xiāng)財縣管制度的實(shí)施,使當(dāng)前的縣鄉(xiāng)關(guān)系在公共服務(wù)職能的履行上體現(xiàn)了局部分權(quán),局部共擔(dān)的特征,這種“分權(quán)-共擔(dān)”的背后體現(xiàn)了縣鄉(xiāng)關(guān)系中權(quán)力上收和權(quán)力下放共存的特征,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)就是在這種權(quán)力上收和下放的空間中通過與縣級政府的博弈獲得的。

縣鄉(xiāng)關(guān)系;分權(quán)與共擔(dān);權(quán)力上收;權(quán)力下放

一、問題的提出

縣鄉(xiāng)關(guān)系是學(xué)界關(guān)注的一個傳統(tǒng)問題,壓力型體制[1](p.27)、職責(zé)同構(gòu)[2]、共謀[3]等“術(shù)語”是學(xué)者們描述我國縣鄉(xiāng)關(guān)系時使用頻率較高的詞匯,反映了當(dāng)前學(xué)界對縣鄉(xiāng)關(guān)系的不同認(rèn)識[4]。從法理意義上看,縣、鄉(xiāng)政府作為憲法中規(guī)定的一級政府應(yīng)該擁有各自的公共權(quán)力、政治責(zé)任和治理能力[5],在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也應(yīng)當(dāng)獨(dú)立完整,二者之間的互動在府際關(guān)系的一般性框架下得以運(yùn)行,從而保障公共事務(wù)得到適當(dāng)?shù)墓茌犚约肮补芾淼恼＿\(yùn)行。但是長期以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置中缺乏獨(dú)立的決策和司法機(jī)構(gòu),而與縣級政府部門對口設(shè)置的“七站八所”的存在使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府中條塊矛盾叢生,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政上也缺乏足夠的保障,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于責(zé)大權(quán)小的尷尬境地。2005年以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)上被削弱,農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅改革以及鄉(xiāng)財縣管制度的實(shí)施又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力更加緊張。這些問題和改革措施深刻影響著縣鄉(xiāng)關(guān)系的特征和走勢。

黨的十七屆五中全會強(qiáng)調(diào),必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,提高政府保障能力,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在這樣的新形勢下,作為最重要的公共服務(wù)供給主體,縣鄉(xiāng)兩級政府的關(guān)系上有這樣兩個問題值得關(guān)注:

第一,在當(dāng)前公共服務(wù)職能面向居民需求導(dǎo)向從而謀求地方化供給的背景下,縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在事權(quán)分配上呈現(xiàn)了怎樣的關(guān)系?從我國各級政府間功能劃分的角度來看,中央政府和省政府承擔(dān)了政策制定和地方化的職責(zé),而縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了執(zhí)行和落實(shí)政策的職能。特別是近兩年來伴隨著行政管理體制改革的不斷深入,縣鄉(xiāng)政府被逐漸定位為履行公共服務(wù)職能的主要主體。從這個意義上來說,縣鄉(xiāng)之間的事權(quán)關(guān)系,即縣鄉(xiāng)各自承擔(dān)了哪些事權(quán)應(yīng)該是縣鄉(xiāng)關(guān)系中最應(yīng)該注意的一個方面。

第二,進(jìn)入新世紀(jì)以來,伴隨著中央對“三農(nóng)”問題的關(guān)注,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了幾輪改革,在這些改革措施之下,縣鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了什么樣的變化?就縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的特征來講,在我國行政組織序列中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不構(gòu)成為一級完整的政府。與其他各級地方政府相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在組織上和職能上的建設(shè),以及在資源獲取與行動輸出能力上都有缺陷,這導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色、作用、地位難以明確界定,對縣級政府存在著較為廣泛的依賴。而縣政府由于其管轄的幅度過寬,在執(zhí)行上級政策以及提供公共服務(wù)方面又無法獨(dú)自完成,必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“腿腳”的協(xié)助,所以在很多時候,縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是作為一個整體出現(xiàn)的。另一方面,我國政府近年在農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┝硕囗?xiàng)改革,包括取消農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以及部分地區(qū)的鄉(xiāng)財縣管等。農(nóng)業(yè)稅的取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動能力大大減弱,機(jī)構(gòu)改革使得其作用在組織上也被削弱,鄉(xiāng)財縣管又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力大大受制于其上級政府的管理。這些改革勢必會對縣鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生影響,引發(fā)縣鄉(xiāng)之間新一輪的互動。

為了回答這些問題,本文作者在河南省L縣開展了調(diào)研活動,了解當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財政狀況以及縣鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的基本狀況,試圖借此發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)關(guān)系的一些新特征,并判斷縣鄉(xiāng)關(guān)系在未來一段時間內(nèi)的走勢。

二、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間基本公共服務(wù)職能的配置①

為了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之后縣鄉(xiāng)在公共服務(wù)方面的職能劃分,本文從機(jī)構(gòu)和財政兩個方面對縣鄉(xiāng)的十項(xiàng)公共服務(wù)(分別是公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸,為了便于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計,這里的公共服務(wù)分類使用了財政部門一般預(yù)算收支決算表中對公共服務(wù)的分類)進(jìn)行考察。在這里有必要大致介紹L縣的基本情況。L縣位于河南省南部,截止2008年底,總?cè)丝诩s73.6萬人,其中農(nóng)業(yè)人口約62.2萬。2008年全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值73億元,其中一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別為19億元,29億元,25億元。財政一般預(yù)算收入完成1.27億元,財政一般預(yù)算支出完成9.89億元,農(nóng)民人均純收入4179元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入10784元。從L縣經(jīng)濟(jì)社會基本數(shù)據(jù)中可以看出,該縣是一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的中部縣。因此,本文所做的分析以及得出的結(jié)論僅能反映這類縣鄉(xiāng)政府的特征,而不具有絕對的普遍性。

(一)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其關(guān)系變化

L縣政府下設(shè)的機(jī)構(gòu)有:政府辦、縣發(fā)展改革委、縣教育局、縣科技局、縣公安局、縣監(jiān)察局、縣民政局、縣司法局、縣財政局、縣人事局、縣勞動保障局、縣國土資源局、縣建設(shè)局、縣交通局、縣農(nóng)業(yè)局、縣水利局、縣林業(yè)局、縣商務(wù)局、縣衛(wèi)生局、縣人口計生委、縣審計局、縣環(huán)保局、縣統(tǒng)計局、縣安監(jiān)局、縣農(nóng)機(jī)局、縣旅游局,直接涉及前述十項(xiàng)公共服務(wù)的部門共有16個。

L縣從2005年開始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之后,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是:一個政府、兩個所(財稅所、民政與社會保障所)、四個中心(農(nóng)業(yè)中心、計生中心、文化中心、村建與土地服務(wù)中心)。以L縣的N鎮(zhèn)為例,2008年末該鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與財政支出情況(見表1):

表1 L縣N鎮(zhèn)2008年末的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與財政支出情況

從縣鄉(xiāng)兩級的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”撤銷之后與縣級政府部門對口的機(jī)構(gòu)減少了很多。雖然農(nóng)業(yè)稅改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力收縮,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革使工作人員減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)隨之減輕,并且由于支出的減少和轉(zhuǎn)移支付的增加,比照其財政收支數(shù)額的變化②,可以說2008年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力已經(jīng)不如2006年剛剛?cè)∠r(nóng)業(yè)稅時那么大了。

從職能重理和機(jī)構(gòu)改革形成的結(jié)果看,這些因素的共同作用使得縣鄉(xiāng)間的條塊關(guān)系中呈現(xiàn)出“條條”關(guān)系減弱而“塊塊”關(guān)系增強(qiáng)的趨勢。在機(jī)構(gòu)改革之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中普遍設(shè)置了所謂的“七站八所”,這些站所都是縣級政府部門在農(nóng)村的延伸,這些部門的設(shè)置強(qiáng)化了縣級政府部門對農(nóng)村事務(wù)的管理,“條條”關(guān)系也就成為了縣鄉(xiāng)關(guān)系中更突出的特征。在條塊分割的狀態(tài)下,條條單位的人、財、物都掌握在縣級對口部門的手中,業(yè)務(wù)上也受到對口部門的指導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)過問。這種狀況肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)應(yīng)具有的整體功能,使得條條部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間矛盾重重[6](p.98)。而當(dāng)這些機(jī)構(gòu)被撤銷之后,各個部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制能力也就減弱了。原因在于,一方面縣政府的各個部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了“腿”,縣政府各部門無法直接通過相應(yīng)機(jī)構(gòu)干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù);另一方面,新設(shè)置的各部門其人事管理權(quán)和財權(quán)被劃歸到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府手中,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更有能力管理本地事務(wù)。因而在機(jī)構(gòu)意義上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的獨(dú)立性在機(jī)構(gòu)改革之后凸顯了出來,條塊矛盾也得到了一個化解的機(jī)會。與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力的減小又使得其自主性③在增加,“條條”關(guān)系伴隨著機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化而逐漸淡化,“塊塊”關(guān)系則伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的增加而更加突出。所以,雖然機(jī)構(gòu)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員和機(jī)構(gòu)數(shù)量減少,但是在客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的行動空間。當(dāng)然,這種條塊關(guān)系的變化不是絕對的,例如,作者在訪談中得知民政與社保所要受到縣民政局、勞動保障局、衛(wèi)生局、發(fā)改委的多頭指導(dǎo),也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革可能使得原本“一對一”的條條關(guān)系變?yōu)椤岸鄬σ弧?從而鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄機(jī)構(gòu)的壓力非但沒有減輕反而可能更重。

(二)縣鄉(xiāng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出結(jié)構(gòu)

河南省L縣是一個財政困難縣,2008年該縣一般預(yù)算支出為98928萬元,而當(dāng)年的一般預(yù)算收入僅為12700萬元,超支部分主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。為了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革前后縣鄉(xiāng)公共服務(wù)職能的履行情況,本文對2001年至2008年(2007年數(shù)據(jù)缺失)縣鄉(xiāng)在各項(xiàng)公共服務(wù)上的支出情況進(jìn)行研究,得出的基本結(jié)論如下:

第一,在一些公共服務(wù)領(lǐng)域縣級承擔(dān)了完全的支出責(zé)任。從財政決算數(shù)據(jù)來看,縣一級幾乎承擔(dān)了教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸以及文化方面的全部支出責(zé)任,在這些領(lǐng)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有支出或者支出很少。這里選取教育(見圖1)和醫(yī)療衛(wèi)生(見圖2)這兩個比較典型的領(lǐng)域加以說明。

圖1 教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)情況

從2003開始,作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的一部分,教育領(lǐng)域支出(主要包括教育行政費(fèi)用、普通教育和職業(yè)教育)就完全由縣一級承擔(dān)了。

圖2 醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)情況

從圖中可以看到,從2001年起縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的總額是增長的,但是鄉(xiāng)一級支出的金額是遞減的,到2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不再承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi),2007年開始實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,所以縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)激增,而且個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)了一些小額支出。

科學(xué)技術(shù)和交通運(yùn)輸這兩個領(lǐng)域在傳統(tǒng)上就由縣一級承擔(dān)支出責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不參與。環(huán)境保護(hù)支出是2006年之后才新加入一般預(yù)算收支決算表中的科目,在縣鄉(xiāng)兩級,它的主要支出項(xiàng)目是污染防治和退耕還林,這兩項(xiàng)支出在2007年之前是由縣一級承擔(dān)的,2008年的數(shù)據(jù)顯示依然是由縣政府承擔(dān)。

值得注意的是文化方面的支出,2006年之前的一般預(yù)算收支決算表中,計劃生育支出被放在文化廣播事業(yè)費(fèi)科目下,而2006年之后則將其移至一般公共服務(wù)科目下,所以如果將2006年之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化廣播事業(yè)費(fèi)中的計劃生育事業(yè)費(fèi)刨除,可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正用于文化事業(yè)上的支出屈指可數(shù)(如表2),從文化廣播事業(yè)費(fèi)中計劃生育事業(yè)費(fèi)所占的比重這一角度,也解釋了為什么N鎮(zhèn)文化中心只有2名在職人員。因此本文認(rèn)為在文化領(lǐng)域也是由縣級政府承擔(dān)了主要的支出責(zé)任(事實(shí)上,即便是在縣一級,文化事業(yè)支出也是很少的,以2008年為例,L縣預(yù)算決算總支出為98928萬,其中文化體育與傳媒支出僅924萬,不到總支出的1%,而這其中行政運(yùn)行費(fèi)用又占了將近700萬)。

表2 2001年至2006年N鎮(zhèn)的文化廣播事業(yè)費(fèi)與計劃生育事業(yè)費(fèi)(單位:萬元)

第二,縣鄉(xiāng)政府共同承擔(dān)了一部分公共服務(wù)職能。在公共安全、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和農(nóng)林水事務(wù)這些領(lǐng)域,縣鄉(xiāng)共同承擔(dān)了出資責(zé)任。以社會保障與就業(yè)(見圖3)、農(nóng)林水事務(wù)(見圖4)為例對此進(jìn)行說明。

圖3 社會保障與就業(yè)經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)情況

圖4 農(nóng)林水事務(wù)支出的分擔(dān)情況

從圖3可以看出,社會保障和就業(yè)領(lǐng)域中,縣鄉(xiāng)都要承擔(dān)支出責(zé)任,其中縣政府承擔(dān)的責(zé)任更多。從圖中的趨勢來看,從2006年起,縣鄉(xiāng)社保就業(yè)支出總和大幅度增加,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級支出則逐漸減少,這表明有減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出而責(zé)任上移到縣級政府的趨勢。

在農(nóng)林水事務(wù)方面,縣政府仍然承擔(dān)著主要責(zé)任,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分擔(dān)了部分責(zé)任。由于近年來國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的力度不斷加大,所以L縣的農(nóng)林水支出也呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢。從圖中可以看出,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的支出數(shù)額在增加,但是在縣鄉(xiāng)支出總和中所占的比重在下降,這說明農(nóng)林水領(lǐng)域也存在著支出責(zé)任上移的趨勢。

綜合來看,從財政支出的角度出發(fā),縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間呈現(xiàn)出了局部分權(quán)的特征:縣級政府履行了教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸以及文化方面的職能;縣鄉(xiāng)共同履行公共安全、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和農(nóng)林水事務(wù)方面的職能;并且在雙方共同承擔(dān)出資責(zé)任的領(lǐng)域,存在責(zé)任上移至縣級政府的趨勢。從條塊關(guān)系的角度來看,這種財政關(guān)系存在著增強(qiáng)“條條”領(lǐng)導(dǎo)而削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的趨勢,也就是說支出責(zé)任的上移意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的逐漸削弱,縣級政府要扮演更積極、更重要的角色,而這與前文所述的機(jī)構(gòu)設(shè)置中增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的趨勢是相反的。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主供給的公共服務(wù)

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力上顯得拮據(jù),但是作為一級政府,即使沒有上級政府的壓力,它也有義務(wù)向公眾提供必要的公共服務(wù),同時,出于政績的考量,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有動力去提供一些非強(qiáng)制性的公共服務(wù)。L縣是全國的民政工作先進(jìn)縣,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在民政工作上投入了很大的精力。例如N鎮(zhèn)2008年投入在社會保障與就業(yè)上的經(jīng)費(fèi)是97萬元,而其當(dāng)年預(yù)算決算總支出為522萬元。為了將民政工作搞好,各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都努力籌措資金,例如Y鎮(zhèn)動員群眾捐款,設(shè)立了助殘救孤重大災(zāi)害應(yīng)急基金,以此作為應(yīng)對災(zāi)害的保障金。在Y鎮(zhèn),鎮(zhèn)政府還開設(shè)了一個面向農(nóng)民的短信平臺,將各種用工信息通過這個平臺發(fā)布出去,幫助農(nóng)民尋找就業(yè)機(jī)會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的這種服務(wù)不是偶然的、零星的,而是具有一定的普遍性,這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確實(shí)具備自主提供一些公共服務(wù)的能力和動機(jī)。

在機(jī)構(gòu)改革增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性和財政體制削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的矛盾中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些自主提供的公共服務(wù)說明他們在與縣級政府的博弈中仍然存在著一定的自主性,在不與縣政府的要求沖突的情況下,他們可以選擇工作的重心和財政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域。而這種自主性的存在說明,一方面縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制并不是完全的,另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然認(rèn)為自己財力吃緊,但是仍然有自己籌措資金的方式以滿足這些自主提供的公共服務(wù)。

三、結(jié)論

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之后,L縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共有6個下設(shè)單位:財稅所、民政和社會保障所、農(nóng)業(yè)中心、計生中心、村建中心和文化中心。根據(jù)上文中關(guān)于縣鄉(xiāng)職能配置的描述可以發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)的都是與縣級政府共擔(dān)的那些職能,而那些完全由縣級政府承擔(dān)出資責(zé)任的公共事務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)沒有專門的機(jī)構(gòu)與之對接了,這意味著伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施,縣鄉(xiāng)政府之間已經(jīng)出現(xiàn)了一些制度化的職能分權(quán)。

傳統(tǒng)的職責(zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中,不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。如果縣鄉(xiāng)關(guān)系能夠用職責(zé)同構(gòu)來描述的話,那么縣鄉(xiāng)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上應(yīng)該是同構(gòu)的,即職責(zé)上下類似、機(jī)構(gòu)上下對口。但是根據(jù)本文調(diào)研的數(shù)據(jù)可以看出,縣級政府完全承擔(dān)了教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸以及文化方面公共服務(wù)的支出責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中也已經(jīng)不存在專門承辦這些事務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置了。在這樣的情況下,“職責(zé)同構(gòu)”的描述已經(jīng)不能準(zhǔn)確概括縣鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀了。

基于對縣鄉(xiāng)間職能配置的重新考察,本文認(rèn)為當(dāng)前縣鄉(xiāng)關(guān)系的特征之一是部分分權(quán)、部分共擔(dān)。所謂部分分權(quán)就是縣鄉(xiāng)之間存在一些職能上的分權(quán),根據(jù)本文的調(diào)研,縣政府獨(dú)自承擔(dān)了一些職能,這些職能可以看作是縣鄉(xiāng)之間的某種分權(quán)。無論這些職能完全由縣級承擔(dān)的理論依據(jù)和政策依據(jù)是什么,就現(xiàn)實(shí)描述的角度來看,這種分權(quán)確實(shí)是存在的。而與此同時,出于執(zhí)行成本等因素的考慮,還有一些職能又無法完全由縣級政府來承擔(dān),需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面。因而,在縣鄉(xiāng)之間還存在一些需要二者共同承擔(dān)、共同提供的公共服務(wù),就這些公共服務(wù)來說,縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系是合作的。

縣鄉(xiāng)之間部分分權(quán)、部分共擔(dān)的關(guān)系是近年來改革的成果。從1994年的分稅制,到2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革都有一個明顯的特征就是要在各級政府之間劃分事權(quán),使各級政府之間有一個分權(quán)的關(guān)系。雖然到現(xiàn)在為止各級政府間仍然談不上合理劃分了事權(quán)財權(quán),但縱觀國外經(jīng)驗(yàn)和我國的現(xiàn)實(shí),各級政府的合理分權(quán)是一個總體趨勢。前文已述,縣鄉(xiāng)關(guān)系的重點(diǎn)在于事權(quán),特別是公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)的劃分,經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以及財政體制改革,縣鄉(xiāng)之間已經(jīng)逐漸呈現(xiàn)出某種分權(quán)的關(guān)系。2005年之前,縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間由于職能和機(jī)構(gòu)上高度同構(gòu),無法進(jìn)行分權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的增強(qiáng)為二者兼得分權(quán)提供了可能性。但是,由于壓力型體制所依附的行政命令關(guān)系依然存在,而且縣鄉(xiāng)在財力上較為拮據(jù),所以分權(quán)并不徹底,許多職能上,縣鄉(xiāng)仍然是共擔(dān)的。

縣鄉(xiāng)關(guān)系的另一個特征是事權(quán)財權(quán)有上移的趨勢。一方面,通過考察縣鄉(xiāng)之間的職能分權(quán)可以發(fā)現(xiàn),縣政府獨(dú)自管轄的公共服務(wù)項(xiàng)目要多于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同提供的公共服務(wù)項(xiàng)目。上文已經(jīng)考察過,縣一級幾乎承擔(dān)了教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸以及文化方面的全部支出責(zé)任,縣鄉(xiāng)共擔(dān)的公共服務(wù)只有公共安全、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和農(nóng)林水事務(wù)這些領(lǐng)域。更重要的是,縣政府獨(dú)自承擔(dān)的那些職能占據(jù)了全縣財政支出的絕大部分。以L縣為例,2008年縣政府的財政支出占到全縣財政支出的67%。也就是說,縣政府占據(jù)了全縣大部分的可用財力。另一方面,從農(nóng)村稅費(fèi)改革到取消農(nóng)業(yè)稅再到鄉(xiāng)財縣管制度實(shí)施,都有一種弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的趨勢,這使得鄉(xiāng)政府需要更密切地依附于縣政府,采取各種方法從縣政府獲取資源。

綜上所述,當(dāng)前的縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出權(quán)力上收與權(quán)力下放共存的特征。權(quán)力上收體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)之間的事權(quán)劃分以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主提供的公共服務(wù)上,而權(quán)力下放則體現(xiàn)在縣政府支配了全縣大多數(shù)的可用財力,管轄著主要的公共服務(wù)項(xiàng)目以及將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力上收的鄉(xiāng)財縣管制度上。

最后仍須注意的一點(diǎn)是,本文的分析和結(jié)論都是基于L縣的調(diào)研,而正如前文所述L縣作為一個財政困難,經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的中部縣具有其特殊性,本文的結(jié)論只能適合于這類縣中的縣鄉(xiāng)關(guān)系。在東部地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,當(dāng)前正在進(jìn)行的擴(kuò)鎮(zhèn)強(qiáng)權(quán)改革反映了這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的趨勢。總之,縣鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展不存在一個統(tǒng)一的模式,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同的地區(qū),縣鄉(xiāng)關(guān)系有著不同的特征,就未來的走勢來說,縣鄉(xiāng)關(guān)系會呈現(xiàn)出多樣化的特征。

注釋:

①本文所用數(shù)據(jù)均來自于本次調(diào)研,下文同。

②2001年至2008年N鎮(zhèn)的財政收入分別為524萬元,946萬元,519萬元,433萬元,338萬元,431萬元,398萬元,437萬元,財政支出分別為523萬元,941萬元,515萬元,423萬元,294萬元,431萬元,398萬元,430萬元?？梢?鄉(xiāng)鎮(zhèn)在取消農(nóng)業(yè)稅之后雖然失去了重要的收入來源,但是由于一些項(xiàng)目支出責(zé)任上移至縣政府,以及轉(zhuǎn)移支付力度加大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力在逐漸減小。

③關(guān)于地方政府的自主性這一概念,學(xué)界迄今還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識,相關(guān)的研究成果也很少(沈德理,2003;何顯明,2008;熊萬勝,2010)。作者認(rèn)為,單純就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性這個概念來說,它更多涉及的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級政策中的自由裁量權(quán)。一方面因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的行為能力有限,在很大程度上受到上級政府的制約,所以其行為只能在上級規(guī)定的范圍內(nèi)才被接受。但另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非完全缺乏獨(dú)立性的執(zhí)行者,它也存在其自身的利益和判斷。在這兩種因素的作用下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自由裁量行為是其自主性最重要的體現(xiàn)。在組織理論中,對于決策與執(zhí)行之間的松散連接、分離偏差乃至對立有著豐碩的研究成果(Pressman和Wildavsky的Implementation;Wilson的Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why They Do It等),這也從一個側(cè)面解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)存在的組織基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能凸顯的背景下,其自主性更多地指向公共服務(wù)供給中選擇其偏好的領(lǐng)域以及自發(fā)提供一些非強(qiáng)制性的公共服務(wù)。

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[責(zé)任編輯:劉瓊蓮]

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1008-7168(2011)02-0075-05

2010-12-10

國家教育部“211工程”三期中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院“中國特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺建設(shè)”。

韓 巍(1987-),男,青海樂都人,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生;

孫柏瑛(1963-),女,北京人,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院系主任,教授,博士生導(dǎo)師。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.013