高聰穎

(武漢大學(xué),湖北武漢 430072)

地方政府的治道變革:國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)借鑒
——以英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”為例

高聰穎

(武漢大學(xué),湖北武漢 430072)

近來(lái)西方興起了以新公共管理和新公共服務(wù)為核心理念的政府治道變革,并在理論和實(shí)踐中取得了積極成效,而在經(jīng)濟(jì)全球化背景下的中國(guó)正面臨著推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)和加強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重任和難題。本文以較具代表性的英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”為例,從緣起、運(yùn)作和績(jī)效等方面分析了其在地方政府公共服務(wù)改革中的實(shí)施過(guò)程。在此基礎(chǔ)上,提出了可供我國(guó)借鑒的轉(zhuǎn)變政府職能、完善公共服務(wù)供給和提高公共服務(wù)質(zhì)量的主要經(jīng)驗(yàn)和政策措施。

地方政府;新公共管理;新公共服務(wù);燈塔地方政府計(jì)劃

一、問(wèn)題提出與理論闡述

近年來(lái),西方興起了以新公共管理和新公共服務(wù)為核心理念的政府治道變革,并在理論和實(shí)踐中取得了積極成效。在中國(guó),黨中央從“推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)”和“加強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”的高度,指明了政府建設(shè)的總體方向。在這一思想的指導(dǎo)下,各級(jí)政府尤其是地方政府都很明確轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念和創(chuàng)新執(zhí)政方式的重要性,但缺乏從“全能性”政府和“管理型”政府淡出的實(shí)踐范例。當(dāng)前,我國(guó)政府公共管理和公共服務(wù)中部門(mén)壟斷制和小部門(mén)制傾向仍然較為嚴(yán)重,其弊病集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是職能交叉、權(quán)責(zé)不清;二是部門(mén)爭(zhēng)利、相互推諉;三是重復(fù)投資、資源浪費(fèi);四是政社爭(zhēng)利、參與乏力[1]。在這種體制下,政府公共管理和公共服務(wù)中的錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生,其大包大攬不僅造成了管理服務(wù)效率低下,也壓制了公民社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)政府公共管理和公共服務(wù)方式亟待變革。然而,在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的經(jīng)濟(jì)全球化背景下,推進(jìn)地方政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,一方面需要根據(jù)本土實(shí)際不斷摸索,另一方面也要借鑒國(guó)外成熟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),以實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政與和諧發(fā)展。

新公共管理和新公共服務(wù)理論是指導(dǎo)西方治道變革的主要理論。新公共管理是指采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量的新式管理方式。一般認(rèn)為,新公共管理的核心思想是政府再造,“再造”一詞是美國(guó)管理學(xué)大師哈默和錢(qián)皮最早提出的,他們認(rèn)為,“再造”就是對(duì)組織流程的基本問(wèn)題進(jìn)行反思,并對(duì)其進(jìn)行徹底地重新設(shè)計(jì),以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等衡量組織績(jī)效的重要尺度上取得根本的改善,流程再造、重新設(shè)計(jì)、劇烈性和徹底性是其主要特征。正如德國(guó)行政學(xué)家賽頓托福指出的,政府再造應(yīng)該包括現(xiàn)代行政國(guó)家的概念,也就是通過(guò)再造工程以重塑政府,引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。新公共管理運(yùn)動(dòng)或政府再造運(yùn)動(dòng)起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭,并逐步擴(kuò)展到其他西方國(guó)家乃至全球。緣起于西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了許多理論思想。例如,哈默和錢(qián)皮提出了“流程再造”思想,并讓管理者們考慮“3C”原則:即顧客、競(jìng)爭(zhēng)和變革[2](p.28);費(fèi)斯勒和凱特爾認(rèn)為,新公共管理改革具有三個(gè)典型特征:重建——來(lái)自私人部門(mén)對(duì)重建組織過(guò)程和組織結(jié)構(gòu)的努力;不斷改進(jìn)——來(lái)自質(zhì)量的運(yùn)動(dòng);精簡(jiǎn)——來(lái)自世界范圍內(nèi)縮小政府規(guī)模的舉措。瓊斯和湯普森提出了新公共管理改革的“5R”戰(zhàn)略,即公共部門(mén)改革的五個(gè)階段:重構(gòu)、重建、重塑、重組和重思。奧斯本和蓋布勒提出了重塑政府或改革政府的思想[3](pp.16-17),奧斯本和普拉斯特里克則進(jìn)一步指出了再造政府的“5C”戰(zhàn)略,即核心戰(zhàn)略、結(jié)果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略和文化戰(zhàn)略[4](pp.41-46),等等。在這些思想的指導(dǎo)下,西方各國(guó)紛紛根據(jù)本國(guó)的實(shí)際,采用了各種各樣的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù),分別制定了各自的政府再造方案。例如,英國(guó)的改變政府管理行動(dòng)、美國(guó)的企業(yè)化政府改革運(yùn)動(dòng)、澳大利亞的財(cái)政管理改進(jìn)計(jì)劃、法國(guó)的革新公共行政計(jì)劃、葡萄牙的公共選擇計(jì)劃、奧地利的行政計(jì)劃、丹麥的公營(yíng)部門(mén)現(xiàn)代化計(jì)劃等[5](p.3)。在新公共管理理論興起之時(shí),西方也逐漸形成了另一股批判思潮,即新公共服務(wù)理論。新公共管理理論的突出貢獻(xiàn)在于打破了傳統(tǒng)公共行政研究中政治家、政府本位主義的狹隘立場(chǎng),強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)市場(chǎng)化和民營(yíng)化,以及政府“掌舵而不劃槳”的角色,偏向公共服務(wù)人員對(duì)顧客負(fù)責(zé)而不是對(duì)公民負(fù)責(zé),關(guān)注如何降低政府的管理成本,以解決現(xiàn)代社會(huì)政府管理的財(cái)政危機(jī)問(wèn)題。新公共管理的這些思想雖然對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的全能政府、統(tǒng)管政府的劣勢(shì)進(jìn)行了革新,但它并不能解決政府公共管理和公共服務(wù)的所有問(wèn)題,還會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面影響,如,公民的利益可能在公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中受損等。

新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論弊端的反思中產(chǎn)生的,一般認(rèn)為,新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論的超越、更新和批判[6]。按照登哈特夫婦的觀點(diǎn),新公共服務(wù)是指公共行政將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論[7](p.22)。他們認(rèn)為的新公共服務(wù)理論具有如下主要內(nèi)容:第一,服務(wù)于公民,而不是服務(wù)于顧客。公共利益不是個(gè)人私利的集合,而是來(lái)源于對(duì)共享價(jià)值的討論。所以,行政人員所要做的不僅僅是回應(yīng)顧客的需求,他們的職責(zé)體現(xiàn)于在公民之間以及自身和公民之間建立合作和信任關(guān)系。第二,追求公共利益,認(rèn)為公共利益是終極目標(biāo),而不是公共管理的副產(chǎn)品。公共行政人員必須努力形成公共利益的共享概念。第三,重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神,公共利益最好由公共行政人員與志愿為社會(huì)做出貢獻(xiàn)的公民共同加以實(shí)現(xiàn)。第四,思考要具有戰(zhàn)略性,行動(dòng)要具有民主性。通過(guò)共同的努力和協(xié)商式的管理過(guò)程,體現(xiàn)公共需求的政策和管理項(xiàng)目可以被高效地執(zhí)行。第五,承認(rèn)責(zé)任不簡(jiǎn)單,責(zé)任本身很復(fù)雜。行政人員的關(guān)懷精神應(yīng)當(dāng)超越市場(chǎng)空間。在立法活動(dòng),政治規(guī)范、社區(qū)價(jià)值建設(shè)活動(dòng),公民利益發(fā)展活動(dòng)當(dāng)中,同樣應(yīng)該有他們的身影。第六,服務(wù),而不是掌舵。公共行政人員所承擔(dān)的越來(lái)越重要的職責(zé)就是幫助公民表達(dá)自身的利益訴求并努力滿足公眾的公共利益要求。行政人員不應(yīng)該試圖控制繼而主導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展方向。第七,重視人的價(jià)值,而不只是重視生產(chǎn)率。對(duì)公共組織來(lái)說(shuō),如果他們基于對(duì)人民的尊重,采用協(xié)商治理方式,那么,成功管理的概率將會(huì)更高[8](pp.549-559)。對(duì)公務(wù)人員而言,他們的行為動(dòng)機(jī)和榮譽(yù)遠(yuǎn)不是薪水和保障所能解釋的,他們都想為別人的幸福生活作出一些貢獻(xiàn)[9](pp.367-373)。從另一個(gè)角度理解就是,通過(guò)新公共服務(wù)的改革才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。只有善治,才能達(dá)到公共利益的最大化,而善治的過(guò)程要求國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的合作,從全社會(huì)的范圍看,善治離不開(kāi)政府,但更離不開(kāi)公民[10](pp.8-10)。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家也在新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下進(jìn)行著新一輪的政府改革運(yùn)動(dòng)。雖然理論界仍然存在著新公共管理理論與新公共服務(wù)理論之間的論戰(zhàn),但是,從總體上看,主要發(fā)達(dá)國(guó)家都吸納了兩種新理論的精華,指導(dǎo)著中央和地方政府治道變革并取得了巨大成效,下文就以英國(guó)的“燈塔地方政府計(jì)劃”為例,分析它在理論指導(dǎo)下的實(shí)踐過(guò)程,并歸納其可供中國(guó)借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

二、案例分析:英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”

在新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下,英國(guó)政府先后實(shí)行了兩次大型的公共管理和公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng),1997年布萊爾上臺(tái)后推行新的改革措施中的“燈塔地方政府計(jì)劃”取得了一定成效,在全球產(chǎn)生了較大影響。

(一)緣起:服務(wù)型政府訴求與政府現(xiàn)代化目標(biāo)

在英國(guó),以撒切爾夫人和梅杰為首的保守黨政府對(duì)公共服務(wù)的改革是以市場(chǎng)化為主題的,當(dāng)時(shí)的改革使英國(guó)的公共服務(wù)呈現(xiàn)了與1979年之前不同的發(fā)展道路。但是保守黨政府的公共服務(wù)改革遭遇了困境,以市場(chǎng)化為主題,過(guò)度追求效率,缺乏社會(huì)公平追求,以至于改革無(wú)法順利進(jìn)行。以一種全新面貌出現(xiàn)的英國(guó)工黨在1997年大選勝利之后,布萊爾政府提出了“更好地制定政策、更好地回應(yīng)公民的需求、更好地提供公共服務(wù)”的執(zhí)政理念,英國(guó)公共服務(wù)改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。布萊爾政府在1999年發(fā)表了政府現(xiàn)代化的白皮書(shū),目標(biāo)在于打造一個(gè)更加側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、合作與有效的信息時(shí)代政府。具體目標(biāo)是:(1)為滿足公眾的需求提供公共服務(wù),而非為方便供應(yīng)者;(2)確保高質(zhì)量的公共服務(wù),決不容忍平庸;(3)運(yùn)用新的技術(shù)去滿足公眾的需求,而非落后于技術(shù)發(fā)展;(4)重建公共服務(wù)的價(jià)值和地位。布萊爾政府以加大政府對(duì)公共服務(wù)的投入為推動(dòng)力量,積極回應(yīng)民眾的要求,重新構(gòu)建了公共服務(wù)改革的推進(jìn)模式(見(jiàn)圖1),形成了內(nèi)具活力的改革自我推進(jìn)體系,其主要包括四大因素:政府對(duì)公共服務(wù)自上而下的管理、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、使用者自下而上的反饋?zhàn)饔?、落?shí)改革措施的能力建設(shè)。

在深化改革的過(guò)程中,英國(guó)政府主要通過(guò)在地方政府實(shí)施一些計(jì)劃來(lái)體現(xiàn)其改革的取向,包括“燈塔地方政府計(jì)劃”、“最佳價(jià)值計(jì)劃”①等,以促進(jìn)公共部門(mén)提供更好的服務(wù),使地方政府重新煥發(fā)活力。這些計(jì)劃中,尤以“燈塔地方政府計(jì)劃”最為耀眼?！盁羲胤秸?jì)劃”是“Beacon Council Scheme”的中文譯文②。所謂“燈塔地方政府計(jì)劃”中的“燈塔”是一種榮譽(yù)稱(chēng)號(hào),它是由英國(guó)環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部頒發(fā),以表彰那些通過(guò)評(píng)審產(chǎn)生的在某一方面為公眾提供了最優(yōu)質(zhì)服務(wù)的地方政府。它實(shí)際上就是一種評(píng)優(yōu)活動(dòng),評(píng)選出具有良好績(jī)效的地方政府,某個(gè)地方政府在其申請(qǐng)的領(lǐng)域做得最好,會(huì)獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào),并且將他們的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣,以促使其他地方政府學(xué)習(xí),實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)共享。通過(guò)相互借鑒,形成一種彼此推進(jìn)的氛圍,從而促進(jìn)政府整體績(jī)效的提高。這一創(chuàng)意首先來(lái)自于1998年布萊爾政府發(fā)布的政府白皮書(shū)即《現(xiàn)代化地方政府:與民眾站在一起》。1999年1月,英國(guó)環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部下發(fā)了關(guān)于實(shí)施燈塔計(jì)劃的征求意見(jiàn)書(shū),結(jié)果大多數(shù)地方政府對(duì)此持歡迎態(tài)度。1999年5月,該計(jì)劃正式出臺(tái),由地方政府改進(jìn)發(fā)展署具體組織實(shí)施。“燈塔”稱(chēng)號(hào)對(duì)于地方政府而言,不僅僅是一種榮譽(yù),更重要的是由于該地方政府提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),其既可以得到民眾的擁護(hù),也可以成為其他地方政府學(xué)習(xí)的榜樣。燈塔計(jì)劃的主要目的是使所有地方政府向某方面做得最好的典型學(xué)習(xí),以實(shí)現(xiàn)互動(dòng)互促,提高各地方政府供給公共服務(wù)的質(zhì)量[11]。英國(guó)從1999年開(kāi)始實(shí)施“燈塔地方政府計(jì)劃”,獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)的地方政府只能保留此稱(chēng)號(hào)一年,因此,即使獲得榮譽(yù)的地方政府也不敢懈怠,也為其他地方政府努力獲得該稱(chēng)號(hào)提供了激勵(lì)。

(二)運(yùn)作:項(xiàng)目主題、授予標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施過(guò)程

1.“燈塔地方政府計(jì)劃”的主題和授予標(biāo)準(zhǔn)

英國(guó)的“燈塔地方政府計(jì)劃”自1999年實(shí)施以來(lái),中央政府每年確定評(píng)比的主題都是不同的,涉及公共服務(wù)的諸多方面(見(jiàn)表1):

表1 英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”主題一覽

盡管每年的主題不同,但是評(píng)選和授予“燈塔”稱(chēng)號(hào)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn):第一,政府整體績(jī)效情況;第二,卓越的具體或跨領(lǐng)域服務(wù);第三,明確的遠(yuǎn)景與策略;第四,有效的伙伴工作關(guān)系;第五,學(xué)習(xí)的文化氛圍和創(chuàng)新精神。這些是中央政府和地方政府為了每個(gè)人共同追求高質(zhì)量的地方服務(wù)的核心,“燈塔地方政府計(jì)劃”提供了一個(gè)成功積極的實(shí)踐方式[12]?！盁羲胤秸?jì)劃”對(duì)地方政府整體績(jī)效的評(píng)估是采用綜合績(jī)效評(píng)估體系(Comp rehensive Perfo rmance A ssessment,簡(jiǎn)稱(chēng)CPA),其分為0星、1星、2星、3星、4星五個(gè)星級(jí),獲得0星者沒(méi)有資格申請(qǐng)“燈塔”稱(chēng)號(hào)。

2.“燈塔地方政府計(jì)劃”的實(shí)施過(guò)程

英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”的咨詢顧問(wèn)小組作為特別設(shè)立的工作組于1999年8月成立,2002年9月成為一個(gè)咨詢性的非政府部門(mén),咨詢顧問(wèn)小組獨(dú)立于社區(qū)和地方政府(Communities and Local Government,簡(jiǎn)稱(chēng)CLG),有著自己的作用和責(zé)任。咨詢顧問(wèn)小組由地方政府改進(jìn)發(fā)展署(IdeA)、來(lái)自CLG的官員以及與每一個(gè)主題有著重大利益關(guān)聯(lián)的部門(mén)構(gòu)成。咨詢顧問(wèn)小組的成員就小組的組織和功能對(duì)主管大臣們負(fù)責(zé),他們主要是向主管大臣們提出建議:第一,主題的選擇或者獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)的跨領(lǐng)域服務(wù);第二,評(píng)選“燈塔”的適用標(biāo)準(zhǔn);第三,哪些地方政府應(yīng)該被授予“燈塔”稱(chēng)號(hào)。咨詢顧問(wèn)小組由一個(gè)主席和九個(gè)常任成員組成,他們由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)提名并為咨詢顧問(wèn)小組服務(wù)三年,除了小組的核心成員外,小組中就每一個(gè)主題有著專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)家成員的任期是一年,主管大臣們根據(jù)可能有用的任何資料和小組建議作做出最后決定。

各地方政府在申請(qǐng)“燈塔”稱(chēng)號(hào)之前應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):第一,閱讀申請(qǐng)小冊(cè)子,小冊(cè)子包含申請(qǐng)者需要知道的所有信息;第二,檢查要申請(qǐng)的主題的表現(xiàn),它是如何滿足社區(qū)需要的;第三,和那些申請(qǐng)過(guò)“燈塔”稱(chēng)號(hào)的地方政府交流,包括那些沒(méi)有申請(qǐng)成功的,如果需要的話,IdeA可以幫助你聯(lián)絡(luò);第四,集思廣益,征詢自己地方政府關(guān)鍵人物的意見(jiàn),包括那些工作在一線的人們,然后計(jì)劃你將如何交出效果較好的申請(qǐng);第五,在DTLR③的網(wǎng)站上找到并仔細(xì)研讀DTLR和IdeA聯(lián)合委托的主題研究;第六,與DTLR和IdeA聯(lián)系。每年3月中央政府確定評(píng)選的主題,5-7月接收申請(qǐng),8-12月進(jìn)行評(píng)審,次年3、4月由主管大臣授予成功申請(qǐng)的地方政府以“燈塔”稱(chēng)號(hào)。評(píng)選的具體過(guò)程分為五個(gè)階段:列入決選名單,拜訪,展示、介紹,小組建議,主管大臣們的決定。獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)的地方政府將會(huì)被邀請(qǐng)出席酒會(huì),領(lǐng)取它們的證書(shū)并與其他獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)的地方政府會(huì)面。以第三次評(píng)選的時(shí)間安排為例:申請(qǐng)表格截止日期是2001年9月4日;入圍者的名單在2001年11月宣布;評(píng)估訪問(wèn)入圍的地方政府將在2001年12月至2002年1月之間進(jìn)行;入圍的地方政府將在2002年1月或者2月就他們申請(qǐng)的主題做一番介紹和展示;成功的申請(qǐng)者將在2002年4月宣布;在2002年4月至2003年6月成功的申請(qǐng)者將保持著他們的“燈塔”稱(chēng)號(hào)[13]。

(三)績(jī)效:多元治理的形成與服務(wù)質(zhì)量的提高

英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃,有助于在整個(gè)地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域提高標(biāo)準(zhǔn)和增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性,自其實(shí)施以來(lái),改善了英國(guó)地方政府公共服務(wù)的整體狀況和服務(wù)表現(xiàn)。另外,它還在不同程度上促進(jìn)了另外兩項(xiàng)國(guó)家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn):促進(jìn)政府能力建設(shè);提高現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府與社會(huì)的協(xié)同效率。從總體來(lái)看,“燈塔地方政府計(jì)劃”的成效大致包括以下方面:第一,“燈塔地方政府計(jì)劃”形成了多元治理的格局,提高了地方政府公共服務(wù)的質(zhì)量。大多數(shù)地方政府認(rèn)為獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)有助于改善自己政府的形象,為了申請(qǐng)“燈塔”稱(chēng)號(hào)成功,地方政府在改善公共服務(wù)方面不斷創(chuàng)新,使用新技術(shù)或者新的工作做法,以提高本地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量。在這一過(guò)程中,地方政府突破了傳統(tǒng)式的大包大攬供給公共服務(wù)的方式,逐漸形成了與其他公共部門(mén)以及私人部門(mén)、志愿者團(tuán)體合作供給公共服務(wù)的方式,從而形成了多元治理模式,改善了公共服務(wù)。獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)的地方政府因?yàn)椤盁羲狈Q(chēng)號(hào)而激發(fā)了它們改善公共服務(wù)的積極性,為了保住這個(gè)稱(chēng)號(hào)而不遺余力地致力于改革,一年一度的評(píng)選也使沒(méi)有獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào)的地方政府有激情去努力爭(zhēng)取下一年度的勝出。據(jù)統(tǒng)計(jì),從第一次到第七次的評(píng)選中,平均每年有87%的地方政府參與申請(qǐng),地方政府的參與率極高。第二,“燈塔地方政府計(jì)劃”促使了地方政府去尋求完善公共服務(wù)的多種因素,推動(dòng)了地方政府在供給公共服務(wù)方面的創(chuàng)新精神。要獲得“燈塔”稱(chēng)號(hào),地方政府就必須證明自己“做了特別的事情”,這就促使地方政府以創(chuàng)新的精神去盤(pán)活各種有效的因素,這種評(píng)選活動(dòng)作為一種杠桿,增強(qiáng)了地方政府的信心,讓地方政府覺(jué)得自己正在做著正確的事情,并被鼓勵(lì)著繼續(xù)去做。在2006年的一次調(diào)查中,受訪者被問(wèn)到他們感到“燈塔地方政府計(jì)劃”以何種方式對(duì)他們的地方政府有貢獻(xiàn),有超過(guò)2/3的被訪者認(rèn)為該計(jì)劃增強(qiáng)了地方政府創(chuàng)新的信心并鼓勵(lì)創(chuàng)新思想和實(shí)踐的介紹。第三,“燈塔地方政府計(jì)劃”促進(jìn)了地方政府間相互學(xué)習(xí)與交流,促成了政府間及政府與社會(huì)間協(xié)商處事、廣泛參與、共同進(jìn)步的氛圍?！盁羲胤秸?jì)劃”顯著的特征就是促進(jìn)學(xué)習(xí),共享好的做法和經(jīng)驗(yàn)。他們之間形成了以下主要交流方式:直接的大型團(tuán)體互訪、直接的小型團(tuán)體互訪、持續(xù)的聯(lián)系、間接雙向聯(lián)系、間接單向聯(lián)系等。在這些相互間的學(xué)習(xí)交流中,快速更新了政府的公共服務(wù)手段,極大增強(qiáng)了不同單位間的合作治理理念,一定程度上也激發(fā)了公民的參與熱情,有利于整個(gè)國(guó)家的政府公共服務(wù)績(jī)效的提高。

三、治道變革:地方公共服務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”的設(shè)立,創(chuàng)新了政府公共服務(wù)理念,改進(jìn)了政府公共服務(wù)方式,為地方政府間互相學(xué)習(xí)、改進(jìn)工作提供了一個(gè)載體和機(jī)會(huì),使地方政府能為當(dāng)?shù)毓娞峁└玫墓卜?wù)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政府公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高,但是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的情形下,其已經(jīng)不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求,加上長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元分割體制,廣大農(nóng)民的需求更得不到滿足,地區(qū)差距也日益明顯,如何解決這些問(wèn)題,改善我國(guó)公共服務(wù)供給狀況,是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)急需解決的問(wèn)題。而英國(guó)地方政府公共服務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了借鑒,大致包括以下方面:

第一,重新定位政府角色,實(shí)現(xiàn)地方政府治理理念的創(chuàng)新。我國(guó)社會(huì)正在發(fā)生著深刻的變革,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及公民民主意識(shí)的提升,使地方政府的管理職能面臨著一場(chǎng)深刻的變革,不僅僅是實(shí)現(xiàn)政府的政治統(tǒng)治職能,還要提供同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的先進(jìn)的、高效的公共服務(wù),“管什么”和“怎么管”是擺在地方政府面前的具體問(wèn)題。為了適應(yīng)環(huán)境的變化和要求,必須用服務(wù)型政府理念配置政府職能。引入顧客觀念,以客戶為導(dǎo)向,尊重民意;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。鼓勵(lì)部門(mén)之間的合作,強(qiáng)調(diào)政策制定的廣泛參與,加強(qiáng)民眾互動(dòng)。地方政府應(yīng)重視社會(huì)、公民的主體地位,以提供良好的公共服務(wù)為目標(biāo),能夠?yàn)樽约旱男袨槌袚?dān)應(yīng)有的責(zé)任。

第二,完善公共服務(wù)提供主體,積極引導(dǎo)社會(huì)力量的參與。在傳統(tǒng)的地方公共服務(wù)上,地方政府承擔(dān)了全能角色,隨著社會(huì)的發(fā)展,公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷加寬,地方政府在應(yīng)對(duì)公共服務(wù)方面顯得力不從心,對(duì)地方公共事務(wù)的治理不那么令人滿意。在英國(guó),布萊爾上臺(tái)執(zhí)政后,主張公共部門(mén)與私人和民辦部門(mén)結(jié)成合作伙伴關(guān)系,用“政府、市場(chǎng)與社區(qū)、志愿組織等第三部門(mén)”的合作主義,解決社會(huì)公共產(chǎn)品的供給,這一經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,傳統(tǒng)的以地方政府為主的公共服務(wù)供給已不能滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的需要,如果地方政府包攬公共服務(wù),勢(shì)必造成政府規(guī)模擴(kuò)大,行政開(kāi)支增加,因此要不斷開(kāi)拓公共服務(wù)供給方式,推行部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化,積極引導(dǎo)社會(huì)的力量,注重和民間組織團(tuán)體的合作。根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況,仿效英國(guó)地方政府的一些做法,通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等方式引入社會(huì)的力量,提高公共服務(wù)的質(zhì)量。另外,在地方政府內(nèi)部之間,更要注重合作,不能各自為政,共同為本地區(qū)公眾提供更好的公共服務(wù)。

第三,提供地方政府相互學(xué)習(xí)和交流的平臺(tái)。英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”有個(gè)顯著的特征就是促進(jìn)學(xué)習(xí),共享好的做法和經(jīng)驗(yàn)。它關(guān)注的是政府如何更好地提供公共服務(wù),這是每個(gè)地方政府面臨的問(wèn)題。學(xué)習(xí)別人的經(jīng)驗(yàn),找出自己的問(wèn)題所在,結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況,探索出解決本地區(qū)問(wèn)題的方案,這是每個(gè)地方政府學(xué)習(xí)別人的愿望所在。該計(jì)劃正好提供了一個(gè)這樣的平臺(tái),凡是參加該計(jì)劃的地方政府,“燈塔”政府和它的參觀者是相互學(xué)習(xí)的。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)地方政府公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高,不乏在公共服務(wù)某方面做得很好的地方政府,隨著公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度不斷增大,推動(dòng)政府間相互學(xué)習(xí)和交流勢(shì)在必行,通過(guò)相互學(xué)習(xí)和交流,取長(zhǎng)補(bǔ)短,在各自原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)創(chuàng)新,還可以開(kāi)展多種形式的合作,有效地利用有限的資源,降低成本,最大效率地提供公共服務(wù)。盡管設(shè)置了中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng),目的也是推廣地方政府創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),但是中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)只是一項(xiàng)民間獎(jiǎng),它的影響力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,如果在政府的主導(dǎo)下推行,效果勢(shì)必更為明顯。

第四,采取穩(wěn)步推進(jìn)戰(zhàn)略建設(shè)公共服務(wù)型政府?！盁羲胤秸?jì)劃”是英國(guó)地方政府煥發(fā)活力的一個(gè)重要計(jì)劃,縱觀英國(guó)整個(gè)改革,英國(guó)政府不斷根據(jù)時(shí)勢(shì)發(fā)展的需要,調(diào)整自己的策略,把改革不斷的推行下去,使改革深入人心。在制定、執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí),先仔細(xì)研究存在的問(wèn)題,然后制定相應(yīng)的計(jì)劃,接著就這項(xiàng)政策實(shí)施后的結(jié)果展開(kāi)評(píng)估,步步為營(yíng)。從撒切爾政府改革到梅杰政府改革再到布萊爾政府改革,英國(guó)政府誓將改革進(jìn)行到底,在以前改革的基礎(chǔ)上反思和改進(jìn),三屆政府雖然改革重點(diǎn)不同,但是思路是一樣的,都是促使政府提供更好的公共服務(wù)。由此,我國(guó)地方政府公共服務(wù)改革,在面臨諸多問(wèn)題時(shí),應(yīng)該學(xué)習(xí)英國(guó)這樣目標(biāo)明確、循序漸進(jìn)。

注釋:

①最佳價(jià)值指的是現(xiàn)代化的地方政府為公眾提供更經(jīng)濟(jì)、更有效率和效益的公共服務(wù),它和燈塔地方政府計(jì)劃價(jià)值取向是一致的,最佳價(jià)值提供的是一個(gè)根本性的指導(dǎo)原則,是立法部門(mén)制定的強(qiáng)制性計(jì)劃,而燈塔地方政府計(jì)劃則是政府部門(mén)組織實(shí)施的具體措施。在時(shí)間上,最佳價(jià)值在燈塔地方政府計(jì)劃的后面。

②最初的譯法來(lái)自羅之芹:《英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”及其啟示》,載《中國(guó)行政管理》2001年第4期。

③DTLR于2002年5月29日被解散,接著由ODPM(Office of the Deputy Prime M inister)接管地方政府事務(wù),2006年5月建立了CLG(Communities and Local Government)主管地方政府事務(wù)。

[1]陳偉東,張大維.社區(qū)事務(wù)分類(lèi)治理:體制環(huán)境與流程再造[J].社會(huì)主義研究,2009,(1).

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[11]羅之芹.英國(guó)“燈塔地方政府計(jì)劃”及其啟示[J].中國(guó)行政管理,2001,(4).

[12]http://www.salfo rd.gov.uk/council/corpo rate/beacon.htm,2008-05-26.

[13]http://www.barnsley.gov.uk/bguk/Council_Democracy/About%20Barnsley/Beacon%20Council.htm,2008-02-18.

[責(zé)任編輯:劉瓊蓮]

D912.1

A

1008-7168(2011)02-0092-06

2010-10-20

高聰穎(1985-),女,河南安陽(yáng)人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.016