周婷婷

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

淺議司法改革之法院去行政化

周婷婷

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

目前法院行政化越來越嚴重，影響了法治化進程，本文擬從行政化的表現(xiàn)、原因方面對如何去行政化進行討論。

法院行政化；司法獨立；法官獨立審判；司法公正

一、法院行政化

所謂法院的行政化，是指法院的體制及其運作機制是按照與行政機關基本相同的模式予以構建和運作的。

（一）法院與其他機關及其領導人之間關系的行政化

在司法實踐中，某些地方的黨組織或其領導人卻將法院看作是其下屬部門，向法院發(fā)出具有行政性質的指令或通知，或者私下打“招呼”，要求法院按照其意旨對案件作出裁判。由于黨組織在事實上掌握著法院及其法官的組織和人事管理權，因此對于這種行政化指令，法院及其法官是很難拒絕的，這樣也就使法院與黨組織之間的關系行政化了。

法院與政府之間的關系也經(jīng)常呈現(xiàn)出行政化傾向，即某些地方政府或其領導人往往視法院為自己的一個職能部門，要求法院按自己的意志進行司法，而很多法院也自愿“屈駕”成為“隸屬”于政府的一個職能部門，其法官出于各種利害關系亦“甘當”政府的一個公務員，從而使法院在相當程度上成為政府或其領導人推行其行政管理措施的一個工具，法院與政府之間的關系在很多方面也被行政化了。

（二）上下級法院之間關系的行政化

1.下級法院審判案件時向上級法院請示、匯報的現(xiàn)象較為普遍，此即人們常說的“案件請示制度”，它是指下級法院在審判案件的過程中，就案件的有關實體或程序問題向上級法院請示，上級法院研究后予以答復，下級法院據(jù)此答復對案件作出處理的“制度”。無論是哪種形式的請示，其發(fā)生機理都是行政化的，是下級法院“自覺”服從上級法院的“指示”、“領導”的具體表現(xiàn)。

2.上級法院“提前介入”，主動就案件的審判問題向下級法院發(fā)出某種“指示”或“指導”。實踐中，某些上級法院以“監(jiān)督”下級法院的審判工作為由，主動介入下級法院的審判工作，這種行為與上述案件請示現(xiàn)象相比，其行政化傾向更為明顯。

（三）法院內(nèi)部審判管理行政化

審判管理行政化表現(xiàn)為，法院的行政管理與審判管理相混淆，甚至行政管理吸收審判管理，導致案件決定權由合議庭或獨任法官向庭長、院長運作，案件決定權的歸屬按照行政職務高低來確定，形成行政權運作體系和方式在司法機關的翻版——等級裁判體系。這對于長期形成的法院內(nèi)部等級裁判體系以及建立在這一基礎之上的觀念與利益造成相當大的沖擊。

（四）法官職務的行政化

長期以來，在我國的法院系統(tǒng)，法官同其他人員一起被稱為法院“干部”或法院“干警”，由于對所有的法院干警的管理，均是采取行政模式來進行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。

二、法院行政化的主要原因及嚴重后果

（一）主要原因

1.思想原因

法院行政化趨勢愈演愈烈，這與封建特權思想有著極為密切的關系。我國是一個有著兩千多年封建歷史傳統(tǒng)并直接從封建社會進入社會主義社會的國家，“官本位”、“權本位”思想、等級觀念、尊卑觀念等在人們心中根深蒂固，即使在社會主義社會，這些思想的影響仍然存在。司法活動中的“權力情結”就更難以割舍。司法實踐中，某些地方的黨政領導之所以喜歡向法院發(fā)號施令、將權力的觸角伸入到訴訟案件的審判中來，一個重要的原因就在于，這些領導普遍將干預司法審判看作其行政權力的重要表現(xiàn)；一些法院的院長、副院長、庭長、副庭長也將審批案件當作其“領導權力”的合理延伸。

2.體制原因

改革開放以來，我國經(jīng)濟體制改革不斷深入，相比之下，我國的政治體制改革明顯滯后，例如權力過分集中，監(jiān)督機制不完善，權力制約不到位，權力運行的透明度較差，人民的知情權有限，司法機構未真正獨立等。當前，我國人民法院辦案實行領導審核、審批制度，重大復雜案件須經(jīng)過審判委員會討論決定，因此辦案人員既無太大的權力，又無太多的責任，而司法機關中各“長”的權力很大，因而我國對司法機關及其領導和工作人員的監(jiān)督雖然有黨內(nèi)、人大、政協(xié)、檢察、群眾、當事人、上級等七八種之多，但這些監(jiān)督政出多門，各自為政，未能形成合力，亦未能產(chǎn)生實際效果。另一方面，我國當前司法領域中的根本問題是司法不獨立，司法機關在人事和財政經(jīng)費上均受制于地方黨委和政府，因而司法機關辦案很容易受到地方黨政機關領導的干涉和影響。法官個人缺乏職業(yè)上的保障及人格上的獨立，必定使其難以抵御各種領導人的行政性指令和“監(jiān)督”。

3.法律解釋上的誤區(qū)

《憲法》第126、127條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！薄白罡呷嗣穹ㄔ罕O(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。”《人民法院組織法》第4條和第17條也作了與此類似的規(guī)定。雖然這里所規(guī)定的司法獨立還有不完善的地方，但它已經(jīng)涵蓋了司法獨立內(nèi)容的主要方面，體現(xiàn)了司法活動的必然要求。獨立審判原則（或稱司法獨立原則）的完整內(nèi)涵既包括司法權的獨立和法院作為一個整體時獨立于其他機關，也包括法官在審判案件時獨立于任何機關、組織和個人，而只服從法律，這是司法活動的內(nèi)在要求。我國憲法和其他法律尚沒有就法官獨立審判問題作出明確規(guī)定，在理論解釋上，主流觀點目前仍是否認法官獨立審判的，實踐中對法官獨立審判也是加以否定的。而否認法官獨立審判原則，就必然會導致司法的行政化，二者之間的邏輯關系是顯而易見的。因此，承認并在立法上明確規(guī)定法官獨立審判原則，是克服法院行政化傾向的一個必要的前提條件。

（二）嚴重后果

法院行政化有悖于司法制度的本質，違反了司法權的運行規(guī)律，進而妨礙了司法公正的完全實現(xiàn)。

1.案件審簽使法官和合議庭不能實現(xiàn)審判者個體獨立。庭長、院長對案件的控制和指揮，是一種司法行政權對司法審判權的干預。案件審簽、庭務會顯然只會損害法官的獨立地位，從而影響法院整體的司法審判質量和司法公正水平的提高。

2.案件審簽、審判委員會形成了法官之上的法官、審判組織之上的審判組織，造成了法官之間的不平等地位。法官等級制度尤其加劇了這一悖反現(xiàn)象。法官之間失去了審判地位的平等性，也就不存在審判的獨立性。

3.由于法官并無案件的最終決定權，審、判分離，導致法官的審判責任制難以落實。審者對事實、證據(jù)負責，判者對適用法律負責，這樣的審判責任制明擺著責任分擔不公。

4.案件請示、督導制度和提前介入，扭曲了上下級法院的審級監(jiān)督關系，在審判職能方面，上、下級法院是相互獨立的，它們只是分權關系。上級法院通過二審、再審、提審、指令再審等法定程序來監(jiān)督下級法院的案件，以此指導下級法院。案件請示、督導、提前介入的做法，是以行政手段干預下級法院的審判權，使訴訟程序失去了應有的價值，在一定程度上也很難保證案件實體的真正、公正。

三、如何去行政化對策

我國法院行政化的成因是多方面的，因此，要想根治其行政化，必須多角度、多方位地加以矯正，其矯治對策從總體上來說至少包括以下幾個方面：

（一）變革觀念

1.根除封建特權思想和集權觀念

封建社會雖早已成為歷史，但是幾千年來所形成的封建特權思想和集權觀念至今仍影響著一些執(zhí)掌權力者、特別是某些領導者。這些封建特權思想和集權觀念在司法實踐中也是存在的，只要司法活動中存在著封建特權思想和集權觀念，法院之行政化傾向就很難避免。因此，要消除法院行政化，則必須徹底根除司法活動中的封建特權思想和集權觀念。

2.樹立正當程序觀念

司法權的應然性質和價值準則要求訴訟程序應當凸顯其公正性，因而應當將正當程序觀念作為核心觀念來設置司法制度，在具體的司法活動中也應當遵循這一觀念之要求。

3.杜絕私利觀念

實踐中，法院行政化之所以會大量發(fā)生，其中有相當一部分是由于法院及其工作人員或有關領導的“私權”觀念所引起的。所以，杜絕私利觀念是消除法院行政化的觀念變革。

（二）健全制度

1.明確規(guī)定法官獨立審判的原則

獨立審判原則（或稱司法獨立原則）的完整內(nèi)涵既包括司法權的獨立和法院作為一個整體時獨立于其他機關，也包括法官在審判案件時獨立于任何機關、組織和個人，而只服從法律，這是司法活動的內(nèi)在要求。承認并在立法上明確規(guī)定法官獨立審判原則，是克服法院行政化傾向的一個必要的前提條件。

司法獨立的法官應當獨立于什么呢？又怎樣獨立呢？筆者從憲法行政法的角度研究英國的司法獨立問題，認為可以從以下方面入手：第一，法官職能的獨立—混業(yè)禁止；第二，法官獨立于行政。我們要嚴格區(qū)分審判制度和行政管理制度，不能把二者混同了；第三，法官獨立于其法院。這是司法獨立的核心所在。在英國，雖然法院是國王的，但司法判決不是由法院作出的，而是由法官們作出的。國王即便從形式上掌握著法院，但卻確實對法官們沒有什么控制力。法官個人是獨立于各種國家權力機構的，法院也無非是他們的辦公或聚會的場所而已；第四，法官獨立于上級法院。在英國，法官在判決作出過程中的獨立性表現(xiàn)在，法官僅對上訴審法院的法官負責。法官在履行審判職能，進行司法裁判活動時，應獨立于其同事以及上級法院定的法官；第五，法官獨立于當事人；第六，法官獨立于物質利益。

2.完善獨立審判的保障制度

如欲消除法院行政化現(xiàn)象，確立法官依法獨立公正地行使審判權的現(xiàn)代司法制度，就必須具有一系列的保障措施和制度。其中主要包括：（1）法官的專業(yè)化和精英化。這就要求，法官的選任資格應當非常嚴格，特別是在專業(yè)知識方面，應當規(guī)定較高的條件。因此，必須提高法官的任職資格方面的限制條件；（2）法官應當具有較高的薪金待遇，并且具有充分可靠的保障；同時，法院的業(yè)務經(jīng)費也應當具有充分可靠的財政支撐；（3）法官之選任程序和選任機構與法官之罷免（或免職）程序和罷免機構應當有所分離，以避免由同一機構對法官的人身與進退施以控制；（4）對法官的懲戒應當避免隨意性，懲戒程序應當是嚴格的、透明的、公正的。這就要求，對法官的懲戒不應采取行政程序 ，而應采取類似于司法的程序；（5）應當以嚴格的程序標準來把握錯案問題，走出依實體問題來判斷錯案構成與否的“錯案追究制”之誤區(qū)。

（三）完善與強化監(jiān)督

1.權威性的監(jiān)督機構

法院現(xiàn)有的監(jiān)察機構和審判監(jiān)督機構在監(jiān)督制約審判權方面帶有相當大的被動性和偶然性，監(jiān)察機構游離于審判程序之外，只對人不對案件；審判監(jiān)督機構身處審判程序之中，只對案件不對人。這樣，就使審判權的監(jiān)督制約出現(xiàn)結構性失位，因此，有必要建立一個權威性的（直接對院長負責，代行院長在審判監(jiān)督程序中發(fā)現(xiàn)問題的權力）、主動性的（通過院長監(jiān)督程序的主動進行而不僅僅是通過當事人申訴來發(fā)現(xiàn)問題）監(jiān)督機構對審判權運行的各個環(huán)節(jié)進行全面監(jiān)督，以保證審判責任的落實。

2.權責相當?shù)呢熑纬袚鷻C制

任何無責任對應的法定權力，在規(guī)則上即具有剩余性和非理性，它所帶來的只能是權力的放任。因此，責任的制約程度必須與審判權的大小相當。責任與審判權配置比例關系的確定應遵循兩個原則：一是科學性，即尊重審判權的運行特性。審判責任必須以此為邏輯起點，才能使其自身符合審判權運行的內(nèi)在規(guī)律。二是客觀性，亦即歸責原則客觀化，以行為的客觀違法性而不是以主觀上的故意或過失作為歸責原則，避免因責任認定的主觀性而導致責任大于權力，束縛法官的自主判斷。

3.完善的責任追求程序

要完善法官責任的追求程序，以保證法官獲得充分的陳述和申請復議機會，從而使對法官的監(jiān)督能在一種客觀、公正的機制保障基礎上進行。

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