劉家明

（嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東梅州514015）

國外公共危機教育簡述及啟示

劉家明

（嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東梅州514015）

新公共管理為公共危機教育提供了實踐和理論支持，公共危機教育是危機治理的根本。美國、日本、德國和新加坡等國較為完善或較具特色的公共危機教育體系給我們留下了許多有益的啟示，我國公共危機教育實踐及理論研究值得反省。在當(dāng)前我國政府危機救援能力顯著提高的條件下，在先進教育理念與制度的指導(dǎo)和框架下，在全社會范圍內(nèi)對不同層次的教育對象實施全面的、多種方法整合的危機教育，是今后危機治理工作的重點。

公共危機；危機教育；危機治理

風(fēng)靡全球的新公共管理運動提出了“有預(yù)見性的政府——預(yù)防而不是治療”的治理范式，認為政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”；政府應(yīng)該掌舵，而不是劃槳者［1］（P202-204）。政府應(yīng)該賦予社區(qū)解決自身問題的能力，建立社區(qū)治理機構(gòu)，確立利益相關(guān)方的合作式治理［2］（P483-489），從而為公共危機治理尤其是為公共危機教育提供實踐和理論支持。從SARS到汶川大地震，再到玉樹大地震，充分見證了我國危機救援能力的顯著提高。但政府主導(dǎo)的單一救援不是危機管理的全部，也不能最大限度地挽回危機損失，更不能從根本上治理危機。全民族的危機預(yù)防意識與危機管理素質(zhì)才是治理的根本；政府的救援反應(yīng)總是滯后于一線社區(qū)的反應(yīng)，一線社區(qū)的他救往往滯后于受困者的自救，自救才是最快的救援。因此，提高民間和公民個人的危機救援技能才是最大限度挽回危機損失的關(guān)鍵。

一、國外公共危機教育簡述

國外危機教育系統(tǒng)化、規(guī)范化的教育理論與實踐研究無疑屬于確定的、制度性的、規(guī)范的治理層面，通過危機教育已培養(yǎng)一種預(yù)防文化，使人們形成時刻準(zhǔn)備應(yīng)對危機的一種文化素養(yǎng)，并重視心理干預(yù)［3］。當(dāng)前，我國學(xué)者對國外公共危機教育的經(jīng)驗介紹，主要集中在美國、日本、德國和新加坡等公共危機教育較完善或較具特色的國家。

（一）美國的公共危機教育。

美國從小學(xué)到大學(xué)都著重培養(yǎng)學(xué)生的危機教育知識。從幼兒園就開始教孩子摔倒或扭傷該怎么辦，并培養(yǎng)學(xué)生的食品安全意識；進了小學(xué)，就開始接受正規(guī)急救訓(xùn)練；中學(xué)生每周至少要上一節(jié)急救課程，如不能通過急救課考試，就拿不到畢業(yè)文憑；高中也常增設(shè)安全教育等一些應(yīng)急課程?！?．11”以后，美國大學(xué)很快引入國土安全、反恐和災(zāi)難處理等新專業(yè)。美國還特別重視專業(yè)機構(gòu)和人士的教育，尤其是對警察，無論是新募還是在崗警察都要接受系統(tǒng)性危機處置培訓(xùn)。美國在構(gòu)建“防災(zāi)型”社區(qū)過程中，由普通民眾組成“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊”，對其提供不同級別的急救課程培訓(xùn)，具體內(nèi)容包括：災(zāi)難預(yù)備；滅火；災(zāi)難醫(yī)療救護；輕度搜索和營救行動；心理和搜救隊的組織；災(zāi)難模擬等。美國政府不僅注重招募危機志愿救援人員，而且由政府負責(zé)對其進行歸檔管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。如新出臺的《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》重視公民組織和團體在危機預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對、善后中的作用，規(guī)定由美國國民衛(wèi)隊負責(zé)集合這些團體和開展公民培訓(xùn)項目。美國公共危機教育充分利用信息網(wǎng)絡(luò)對公民進行教育，將緊急事件處置的有關(guān)知識登錄上網(wǎng)，例如，《美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局2003—2008年戰(zhàn)略計劃》提出建設(shè)國家應(yīng)急管理的信息港和專家知識庫的主要目標(biāo)，到2008年，90%的應(yīng)急管理信息的訪問者能找到有用信息。完善的危機教育體系是需要政府大量投入的，最近幾年美國每年投資30多億美元用于建立食品安全網(wǎng)絡(luò)、反生物恐怖及動植物防疫等預(yù)警和快速反應(yīng)體系和公眾教育體系。有學(xué)者將其特點總結(jié)為：建立公眾危機文化教育體系；重視宣傳教育工作和信息庫建設(shè)；重視有針對性的培訓(xùn)。

（二）日本的公共危機教育。

日本已形成一套相對完善的危機應(yīng)對法律法規(guī)體系，包括《災(zāi)難救助法》、《自然災(zāi)害對策基本法》等。在政府出版物中，涉及防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容的有《建筑白皮書》、《環(huán)境白皮書》、《消防白皮書》、《防災(zāi)白皮書》、《防災(zāi)廣報》等10余種刊物［4］。在日本每年一度的9月1日“防災(zāi)日”，全國各地方政府、居民區(qū)、學(xué)校和企業(yè)都要舉行各種防災(zāi)演習(xí)（日本首相以及各有關(guān)內(nèi)閣大臣幾乎每年都要參加），特別是各地震多發(fā)區(qū)的居民組織，都要進行一次綜合性防震訓(xùn)練和地域防災(zāi)訓(xùn)練。日本建有防災(zāi)教育及培訓(xùn)中心，面向公眾開設(shè)各種減災(zāi)培訓(xùn)、急救培訓(xùn)等課程，各地還設(shè)有許多免費向市民開放的防災(zāi)體驗中心，模擬災(zāi)害現(xiàn)場，讓市民體驗地震、泥石流、火災(zāi)等災(zāi)害的破壞力，供人們親身體驗發(fā)生災(zāi)害時的實況，了解避難方法。日本各地隨處可見避難所的指示牌，使居民在災(zāi)害突發(fā)時能夠在最短時間內(nèi)到達安全地帶避難［5］。總之，日本注重培養(yǎng)全民危機意識、自救互救技能和心理應(yīng)對能力，使國民形成了強烈的預(yù)防危機意識與深厚持久的危機教育氛圍。

（三）德國的公共危機教育。

德國把增強國民的危機意識作為危機管理的一項重要內(nèi)容，通過宣傳手冊、互聯(lián)網(wǎng)、展覽以及聽眾熱線，重點介紹如何應(yīng)對新型急性瘟疫、化學(xué)品泄漏和恐怖危機等；居民保護與災(zāi)害求助局出版《居民保護》季刊，普及防災(zāi)救災(zāi)知識。德國危機管理指揮中樞機構(gòu)——聯(lián)邦民眾保護與災(zāi)害救助局開發(fā)的“德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)”，提供了一個開放的互聯(lián)網(wǎng)平臺，該系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺有2000多個，人們可以從中很方便地找到有關(guān)民眾保護和災(zāi)難救助的背景信息和危險情況下如何采取預(yù)防措施等信息。德國在應(yīng)急管理方面制訂了一系列的專門法律法規(guī)，保障應(yīng)急管理工作的制度化、法律化。德國聯(lián)邦在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中對災(zāi)難事故的處置作了明確規(guī)定，各州也都制訂了專門的應(yīng)急管理法律，如巴伐利亞州的《巴伐利亞州災(zāi)難保護法》。德國還充分利用民間救援組織力量，建立全民防災(zāi)體系。災(zāi)難救助有五大非政府組織，即德國紅十字會、馬爾他救援組織、水上救援協(xié)會、約翰尼特救援組織和德國工人救助聯(lián)合會。這五大組織各有自己的專業(yè)化優(yōu)勢，都有自己的培訓(xùn)基地，平時他們培養(yǎng)和教育專業(yè)志愿者，引導(dǎo)會員和志愿者向群眾做宣傳工作，發(fā)現(xiàn)危機苗頭或隱患及時報告。救援組織不但經(jīng)常舉行演習(xí)，還通過電臺、電視、喇叭、手機等工具，向市民發(fā)布預(yù)警信息。近年來，專家考察發(fā)現(xiàn)，志愿者是德國救援力量的生力軍，是德國應(yīng)急管理工作的最有特色和成功之處。德國聯(lián)邦技術(shù)救援署通過聯(lián)邦預(yù)算撥款對志愿者進行免費救援技術(shù)方面的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化培訓(xùn)，形成了全世界最龐大最有效的專業(yè)救援隊伍。同時，志愿者隊伍及其活動經(jīng)費都有相關(guān)的法律與財政上的保障。［6］

（四）新加坡的公共危機教育。

新加坡公共危機教育的一個重大特色是充分發(fā)揮志愿者的作用。新加坡的民防志愿者有5萬（新加坡全國的永久居民不足400萬），一旦國家發(fā)生災(zāi)難或戰(zhàn)爭，民防志愿者就可轉(zhuǎn)為一個全職民防職員和國家公務(wù)員。在接受基本的民防技術(shù)培訓(xùn)后，民防志愿者根據(jù)他們所在的地區(qū)編成若干小組。新加坡的每個區(qū)域有其自己對口的民防志愿者小組，所有活動由一名民防執(zhí)行委員協(xié)調(diào)。通過公共安全和保障計劃，民防執(zhí)行委員還幫助建立一個民防志愿者網(wǎng)絡(luò)，以處理有關(guān)緊急事務(wù)、自救。在有火災(zāi)隱患的地區(qū)，讓大家了解支持消防安全條例。當(dāng)然危機發(fā)生后，民眾也通過募捐、充當(dāng)志愿者等方式為受災(zāi)地區(qū)輸送抗災(zāi)救災(zāi)所必須的大量的人員、資金、技術(shù)設(shè)備以及其他災(zāi)害所需的各種資源。

此外，適合俄羅斯國情的反恐教育也具有學(xué)習(xí)借鑒意義。在俄羅斯，學(xué)者們在大學(xué)課堂里講授政治學(xué)意義上的恐怖主義范疇和特性等方面的課程，并向社會各界人士開放。學(xué)校教育還開設(shè)有關(guān)在恐怖事件發(fā)生后如何進行救護方面的課程，講授如包扎、人工呼吸等急救知識，并當(dāng)場作示范演習(xí)。學(xué)校中的反恐專家也經(jīng)常應(yīng)邀到社會各部門介紹反恐方面的知識。

二、啟示與反省

公共危機教育應(yīng)隨著時代的發(fā)展、社會的需要而不斷更新、完善。危機教育是危機處理、危機管理的先決條件，且寓于危機處理、危機管理之中。政府應(yīng)把公共危機教育作為政府社會治理、公共危機管理的重要手段。公共危機教育應(yīng)由專門的權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和動員，并盡可能由政府預(yù)算保障其物質(zhì)條件。在危機教育內(nèi)容上，常識與專業(yè)知識教育相結(jié)合，理論學(xué)習(xí)與實踐教育相結(jié)合，危機意識、危機管理、危機預(yù)防與處理、危機心理干預(yù)等方面的教育相結(jié)合；在危機教育主體上，充分吸收學(xué)校、志愿者組織、社區(qū)、媒體、家庭等社會力量的參與，尤其是重視第三部門與私人部門的力量，實現(xiàn)三大社會部門協(xié)同聯(lián)動；在危機教育方法上，有針對性地開發(fā)適合不同教育對象特點和需要的方法體系，規(guī)范系統(tǒng)地選擇合適的信息載體與渠道、工具與方法、實施主體與學(xué)習(xí)對象。公共危機教育需要政府法律、政策、制度與問責(zé)機制的保障和支持，需要在全社會范圍內(nèi)付諸行動，在行動中慢慢養(yǎng)成習(xí)慣，在習(xí)慣中孕育危機文化，最終實現(xiàn)公共危機的社會自治。因此，公共危機教育的核心是危機文化治理，通過科學(xué)系統(tǒng)地實施全面公共危機教育，形成全民族的危機預(yù)防意識和文化氛圍，使危機治理能力悄然提高。

相比之下，我國的實踐證明，在當(dāng)前的“危機時代”我國公共危機教育方面的確存在著缺失與不足。一是政府與民間對危機教育重視不夠，未能充分認識到危機教育與危機管理、危機處理的密切關(guān)系，對危機教育在危機治理中的根本性作用缺乏高度重視；二是危機教育內(nèi)容落后，教育資源、工具、渠道未能適應(yīng)時代的發(fā)展而得到很好的整合，如缺乏專業(yè)的危機教育網(wǎng)站；三是教育力量嚴(yán)重不足，沒能充分發(fā)揮學(xué)校、社區(qū)、志愿者組織等社會的力量；四是對公共危機教育缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，沒有形成公共部門、私人部門、第三部門間的聯(lián)合治理；五是偏重危機發(fā)生后的救援與問責(zé)，而對危機預(yù)防與教育缺乏應(yīng)有的重視；六是公共危機教育方法單一，且多為“走過場”，流于形式，如不少單位的滅火器早已損壞都不拿出來供員工演習(xí)使用；七是我國在危機教育理論研究上的不足，有關(guān)在全社會內(nèi)范圍內(nèi)如何開展危機教育的理論研究相對匱乏。登錄中國知網(wǎng)，即CNKI系列數(shù)據(jù)庫，以“危機教育”為題名的文章自1979年至2010年3月以來，共有記錄65條；相比之下，在谷歌學(xué)術(shù)搜索（2010年3月）“Google Scholar”中，輸入關(guān)鍵詞“crisis education”，共有記錄1850000條。

以上不足最終導(dǎo)致危機教育效果不佳。如某商學(xué)院女生宿舍發(fā)生火災(zāi)，她們竟然倉惶中從四樓陽臺跳下來，導(dǎo)致身亡，充分暴露了應(yīng)對危機的基本常識和技能的缺乏。有學(xué)者從城市居民危機意識調(diào)查入手，調(diào)查顯示“市民對政府危機管理現(xiàn)狀不了解、缺乏正確應(yīng)對危機事件的知識與技能、不同職業(yè)人群應(yīng)對意識與能力有較大差別”［7］。還有學(xué)者指出，政府對危機教育未予足夠重視，存在認識誤區(qū)，即重事后應(yīng)對，輕事前預(yù)防，被動認識和應(yīng)對危機；學(xué)校危機教育不同程度缺失，重理論知識灌輸，輕逃生、自救互救等實戰(zhàn)演習(xí)；社會教育和輿論宣傳傾向于“報喜不報憂”。總的來說，我國當(dāng)前危機教育實踐基本處于萌芽狀態(tài)。

因此，當(dāng)前在我國政府危機救援能力有顯著提高的條件下，我國公共危機教育要在全民族、全社會范圍內(nèi)，以政府主導(dǎo)的多元教育主體在先進的教育理念、制度與機制的指導(dǎo)和框架下，對不同層次的教育對象實施的以危機意識、危機管理、危機知識與技能等方面為綜合內(nèi)容的全方位、過程完整、多種方法整合的綜合危機教育體系，便是今后危機治理的重點。

［1］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］．周敦仁譯．上海：上海譯文出版社，1996．

［2］［美］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克．政府改革手冊：戰(zhàn)略與工具［M］．譚功榮等譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004．

［3］魏彤儒，齊秀強．危機教育研究述評［J］．求實，2009，（10）：84—88．

［4］朱鳳嵐．日本的地震危機管理及災(zāi)后重建［J］．求是，2008，（15）：61-62．

［5］張利霞．危機教育幫日本減災(zāi)［N］．環(huán)球時報，2003-03-15（2）.

［6］華梅．德國應(yīng)急管理考察及體會［J］．中國應(yīng)急管理，2010，（3）：49-55．

［7］徐瑞萍．論現(xiàn)代化進程中的社會風(fēng)險與危機教育［J］．自然辯證法研究，2006，（6）：83．

責(zé)任編輯王飛

D523.29

A

1008-6463（2011）02-0011-03

2011-01-02

劉家明（1981-），男，湖北安陸人，嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向為公共部門戰(zhàn)略管理與變革。