彭賢鴻

（中共江西省委黨校法學(xué)教研部，江西南昌330003）

地方民生立法中的問題及對(duì)策

彭賢鴻

（中共江西省委黨校法學(xué)教研部，江西南昌330003）

民生問題自古以來就是老百姓和國家治理者密切關(guān)注的問題，近年來解決民生問題越來越成為廣大民眾、人大代表、政協(xié)委員和政府官員的熱議話題，越來越成為老百姓的強(qiáng)烈呼聲。民生已經(jīng)成為地方人大立法的“主題詞”，但目前各地方在民生立法過程中，仍然存在民生立法理念不明確、立法數(shù)量不足、立法質(zhì)量有待提高和立法過程缺少監(jiān)督等問題，急需從各方面加以完善。

民生；生存保障；地方立法；幸福指數(shù)

改革開放以來,我國社會(huì)財(cái)富和民眾的收入都有了大幅度增加，但最近幾年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)民眾的幸福感卻出現(xiàn)了下降態(tài)勢。當(dāng)前的人才外流現(xiàn)象，“裸官”現(xiàn)象，富人、明星加入外籍和財(cái)富向國外轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象都和國內(nèi)民生方面存在的種種問題有著密切聯(lián)系。民生問題關(guān)系到千家萬戶的安定幸福，也關(guān)系到國家的長治久安。如何通過完善地方民生立法讓普通民眾分享改革開放的豐碩成果，過上安定、富裕、幸福的生活，讓民眾更愛國、財(cái)富不外流，已經(jīng)成為地方立法工作中迫切需要解決的問題。

一、當(dāng)前加強(qiáng)民生方面地方立法的重要意義

自古以來，民生問題都是國家治理者必須重點(diǎn)關(guān)注的問題，其與國家和地方的穩(wěn)固和發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。我國古代學(xué)者和政治家對(duì)民生和國家的關(guān)系有很多經(jīng)典的闡述。比如，“民惟邦本，本固邦寧”；“民為貴，社稷次之，君為輕”；“以人為本，本治則國固，本亂則國?！?；“天下順治在民福，天下和靜在民樂，天下可憂在民窮，天下可畏在民怨”,等等。

新中國成立后，國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注民生問題。鄧小平同志明確提出要把是否有利于提高人民生活水平作為判斷是非得失的重要標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)一切政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿始終要看“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。江澤民同志提出“三個(gè)代表”重要思想，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨要“代表最廣大人民的根本利益”。以胡錦濤同志為總書記的黨中央更是明確提出以人為本的理念，指出“只有把人民放在心上，人民才讓你坐在臺(tái)上”，強(qiáng)調(diào)要“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，”。

國家的穩(wěn)定和富強(qiáng)離不開地方穩(wěn)定和富強(qiáng)，一個(gè)國家民生問題實(shí)際上就是全國各個(gè)地區(qū)的民生問題的集中體現(xiàn)。近年來，全國各地出現(xiàn)了不少涉及民生的問題，其中比較典型的有就業(yè)難、就醫(yī)難、上學(xué)難、住房難、按時(shí)拿工資難、吃放心食品難、打官司難、出行難等“八難”問題。民眾因?yàn)槊裆鷨栴}上訪的事件不斷增加。這些民生問題嚴(yán)重影響到國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，影響到我國和諧小康社會(huì)的建設(shè)。雖然我國也出臺(tái)了不少有關(guān)民生方面的立法，但是由于我國地區(qū)差異特別大，這些立法很難照顧到各省市的實(shí)際情況，導(dǎo)致各省市在執(zhí)行國家民生方面的法律時(shí)，很難落到實(shí)處。各地方有必要根據(jù)國家已有的民生立法出臺(tái)符合本地區(qū)的實(shí)施辦法，更有必要根據(jù)《立法法》和有關(guān)上位法提前針對(duì)具有本地區(qū)特色的民生問題進(jìn)行地方立法。只有各個(gè)省市區(qū)將本地區(qū)的民生問題解決好，整個(gè)國家才能真正解決好全國的民生問題。我國各地區(qū)差異很大，不可能就所有的民生問題制定出各個(gè)地區(qū)都能統(tǒng)一適用的法律法規(guī)，需要各個(gè)地區(qū)提前針對(duì)本地區(qū)突出的民生問題制定出地方性法規(guī)或規(guī)章。這樣既能針對(duì)性地解決具有本地特色的民生問題，又能為今后全國范圍的民生立法提供理論和實(shí)踐依據(jù)。

二、地方立法在民生方面存在的不足

（一）有關(guān)民生方面地方立法的意義理解得不夠深刻。

地方立法雖然已經(jīng)由原來的管理立法、經(jīng)濟(jì)立法逐步向民生立法轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)在仍有不少地方立法對(duì)民生的含義在理解上存在偏差，從而進(jìn)一步影響到對(duì)民生立法意義的認(rèn)識(shí)。民生的定義有廣義和狹義之說。民生的內(nèi)容可以分為民眾的生存保障、物質(zhì)生活和精神生活三個(gè)層次。針對(duì)某個(gè)民生領(lǐng)域的立法是否全部涵蓋了民生三個(gè)不同層次上的內(nèi)容。在民生立法的理念上要充分理解“民生是社會(huì)一切活動(dòng)的原動(dòng)力”和“使人民幸福就是最高的法律”這兩句話的真諦。對(duì)于民生立法的意義，各地要從國家的長治久安、繁榮富強(qiáng)出發(fā)，立足于民眾的生存保障、物質(zhì)上的富足和精神上的幸福，進(jìn)行全面深刻地理解。同時(shí)還要認(rèn)識(shí)到地方立法作為中國法治建設(shè)的“前沿陣地”和“試驗(yàn)田”的作用，積極主動(dòng)地結(jié)合本地方實(shí)際情況進(jìn)行民生立法，以便為全國范圍內(nèi)的民生立法提供參照和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）有關(guān)民生方面的地方立法還有待增加。

最近幾年，全國各地在民生方面的地方立法數(shù)量明顯增加，但在很多方面仍然存在空白，各地有關(guān)民生方面立法的總體數(shù)量還有待增多。不同的地區(qū)新出現(xiàn)的民生問題各不相同，針對(duì)這些問題需要相關(guān)地方及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的民生立法。比如沿海地區(qū)流動(dòng)人口和農(nóng)民工多，針對(duì)流動(dòng)人口和農(nóng)民工的生存和衣食住行、子女就學(xué)、就醫(yī)等生活問題制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。煤炭大省礦工多，煤礦安全事故也多，這些省份有必要就礦工的生存和基本生活問題、煤礦安全事故的預(yù)警和處理問題等制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。還有一些各地區(qū)共同存在的民生問題，有的地方進(jìn)行了相應(yīng)的民生立法，而其他地方卻仍舊是空白。例如有的省份出臺(tái)了《刑事被害人特困救助條例》，解決了“同命不同價(jià)”等問題，而大多數(shù)省份卻還沒有制定，我國當(dāng)前有關(guān)民生方面的地方立法還有待增加。

（三）有關(guān)民生方面地方立法的質(zhì)量還要進(jìn)一步提高。

地方民生立法包括所有民生方面地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的廢、改、立問題。只有在廢、改、立三個(gè)方面同時(shí)做好了，才是高質(zhì)量的地方立法。過去全國各地在民生立法方面往往會(huì)出現(xiàn)以下一些問題。

在廢的方面，有些地方為了配合中央政策及時(shí)制定出某項(xiàng)新的民生法規(guī)，卻沒有將已存在于其他有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定廢除，直到?jīng)_突事件發(fā)生后才被動(dòng)廢除。還有些早年帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的地方民生法規(guī)和規(guī)章明顯與市場經(jīng)濟(jì)不相吻合，有的地區(qū)卻一直沿用到現(xiàn)在，沒有順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而及時(shí)廢除。

在改的方面，部分地方?jīng)]有與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)已有的民生立法進(jìn)行梳理和修改。一是對(duì)一些和上位法不一致的部分內(nèi)容、不恰當(dāng)?shù)恼Z句沒有進(jìn)行及時(shí)的修改。二是對(duì)當(dāng)?shù)匾恍┮呀?jīng)發(fā)生變化了的民生情況，沒有來得及對(duì)原有的民生法規(guī)進(jìn)行有針對(duì)性的修改。三是對(duì)原有立法理念指導(dǎo)下制定的民生法規(guī)和規(guī)章沒有結(jié)合現(xiàn)在中央提出的新理念進(jìn)行整體梳理和修改。

在立的方面，部分地區(qū)民生立法存在立法懈怠、重復(fù)立法、越權(quán)立法等立法現(xiàn)象。首先，在立項(xiàng)質(zhì)量上缺少創(chuàng)新性、前瞻性和系統(tǒng)性。不少地方往往是等碰到了一個(gè)社會(huì)反響強(qiáng)烈的民生熱點(diǎn)問題時(shí)再考慮要不要立一個(gè)法。這種被動(dòng)式的、應(yīng)付式的民生立法既不能很好地發(fā)揮立法的預(yù)防功能，也有悖于科學(xué)立法的要求。其次，在內(nèi)容上立法為民的宗旨體現(xiàn)不夠，賦權(quán)與民，服務(wù)于民，保障民眾根本利益的立法意圖不明朗，不少用語仍然帶有政府管理色彩。再次，有的地方存在重復(fù)立法和越權(quán)立法。少數(shù)立法者對(duì)已有的全國范圍的民生立法“吃不透、把不準(zhǔn)”，導(dǎo)致對(duì)某一領(lǐng)域的民生問題重復(fù)制定地方性法規(guī)。還有少數(shù)地方超越立法權(quán)限，制定了一些無權(quán)設(shè)置的權(quán)利和義務(wù)條款，這些條款有的和上位法相抵觸，有的明顯帶有地方利益保護(hù)色彩。另外，有的民生立法在內(nèi)容上存在主次不明、先后不分的現(xiàn)象。例如，在立法中沒有處理好民眾的生存保障、物質(zhì)需求和精神需求三者之間輕重緩急的關(guān)系，存在對(duì)民眾的生存保障的優(yōu)先性規(guī)定不夠明確、不夠詳盡，對(duì)精神需求保障的重要性認(rèn)識(shí)不到位并涉及較少等問題。

（四）有關(guān)民生方面地方立法的程序有待規(guī)范和完善。

在立法程序上，有些地方在民生立法過程中存在簡單立法、草率立法、閉門立法甚至操縱立法等問題。整個(gè)民生立法過程包括立法計(jì)劃的制定、立法內(nèi)容的調(diào)研、法規(guī)的起草、法規(guī)案的提出、法規(guī)案的審議和通過、法規(guī)的報(bào)批和公布等重要環(huán)節(jié)。有些地方為了省事，在一些重要環(huán)節(jié)上能簡單則簡單，能馬虎過關(guān)則馬虎過關(guān)。還有的地方?jīng)]有能夠按照《立法法》的規(guī)定和精神認(rèn)真進(jìn)行公開立法和民主立法，嚴(yán)重影響到立法的質(zhì)量和老百姓的對(duì)民生法案的認(rèn)同。比如在法案起草過程中，向民眾公開的方式和范圍有限，征求民意的對(duì)象不夠廣泛，征求的途徑也比較單一，為了便于民生立法的通過，甚至有調(diào)研數(shù)據(jù)造假和特意安排聽證會(huì)代表的情況出現(xiàn)。因此，有關(guān)地方民生立法的立項(xiàng)制度、調(diào)研制度、公示制度、聽證制度和監(jiān)督制度等都有待規(guī)范和完善。

三、完善地方民生立法的主要措施

（一）樹立正確的民生立法理念，追求民生幸福的終極目標(biāo)。

地方立法理念是地方立法的靈魂。只有樹立了正確的地方民生立法理念，才能真正使地方民生立法為我國民生事業(yè)，為社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在過去的地方民生立法理念中過多地強(qiáng)調(diào)政府管理和經(jīng)濟(jì)立法的理念，為民眾設(shè)置義務(wù)過多，賦予權(quán)利偏少。當(dāng)前我國地方民生立法應(yīng)樹立以人為本、以民為先的理念，突出民眾的社會(huì)主體地位，從民眾的生存保障、物質(zhì)生活和精神生活三個(gè)層次綜合考慮出發(fā)，力求滿足廣大人民群眾的各項(xiàng)需求，最終實(shí)現(xiàn)讓民眾過上生存無憂、物質(zhì)充裕、精神幸福的生活。

我國的鄰國不丹，雖然民眾物質(zhì)上不是很富有，但根據(jù)相關(guān)國際組織的調(diào)查結(jié)果，這個(gè)國家的民眾同樣能過上比其他富有國家的民眾更幸福的生活。同時(shí)有關(guān)研究表明，人均GDP3000美元是一個(gè)拐點(diǎn)，在人均GDP低于3000美元的情況下，大多數(shù)人的物質(zhì)和幸福感幾乎是同步增長，在人均GDP高于3000美元以后，財(cái)富增長并不代表幸福感的增長。這些說明物質(zhì)上的豐富僅僅是人們實(shí)現(xiàn)幸福的重要條件，其在不同的階段對(duì)民眾的幸福感產(chǎn)生不同程度的影響，但卻不是民眾幸福的充分條件。可見，作為地方民生立法理念所追求的終極目標(biāo)顯然是民生幸福而不是民生富有，否則我國那么多富貴之人就不會(huì)移居國外了。正是在這個(gè)意義上，溫總理說到“公平正義比太陽還要有光輝”，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧”。

（二）加快地方民生立法步伐，建立完善的地方民生立法體系。

我國最近幾年之所以出現(xiàn)了不少民生問題，和地方民生立法滯后、立法不足有很大的關(guān)系。因此，有必要建立完善的地方民生立法體系。這個(gè)立法體系的建立，必須以科學(xué)立法和民主立法為指導(dǎo)，根據(jù)不同民生立法的內(nèi)容，分清主次，確立優(yōu)先序列。整個(gè)地方民生立法體系可以分為涉及民眾生存保障的立法、滿足民眾日益增長的物質(zhì)生活需要的立法和滿足民眾日益增長的精神生活需要的立法。涉及民眾生存保障的立法重點(diǎn)要完善的有以下兩方面。一是建立和完善各項(xiàng)有可能威脅到民眾生命安全的重大事件的預(yù)警制度。例如，重獎(jiǎng)各類影響民眾生存安全的重大信息提供人。這種“花小錢，預(yù)防大災(zāi)難”的做法，不但能提高全體民眾的安全意識(shí)，還能增強(qiáng)民眾的國家主人翁責(zé)任感。另外，有必要通過立法在政府各相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立重大災(zāi)難預(yù)警信息督查員制度等。二是各項(xiàng)扶危救困制度的建立和完善。比如，通過立法設(shè)立基金，建立刑事被害人救助制度；建立和完善見義勇為者及其家屬獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)撫制度；建立對(duì)民間主動(dòng)及時(shí)救助特危、特困人員的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)制度等。在涉及滿足民眾日益增長的物質(zhì)生活需要的立法方面主要是要引導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)向又好又快的方向發(fā)展。在涉及滿足民眾日益增長的精神生活需要的立法方面主要是加強(qiáng)幸福社區(qū)和幸福家庭建設(shè)等方面的立法。

（三）深入貫徹科學(xué)立法、民主立法，提高民生立法質(zhì)量。

立法質(zhì)量的提高有賴于地方人大和地方政府嚴(yán)格貫徹科學(xué)立法、民主立法的精神。首先，要建立一支高素質(zhì)的立法專家隊(duì)伍，秉承正確的民生立法理念，具備認(rèn)真、細(xì)致、抓落實(shí)的敬業(yè)精神。其次，在立法過程中要堅(jiān)持“不重復(fù)、不抵觸、可操作、見實(shí)效”的原則。處理好地方民生立法廢、改、立的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕立法懈怠、重復(fù)立法、越權(quán)立法等立法現(xiàn)象發(fā)生。再次，針對(duì)民生內(nèi)容的三個(gè)層次要體現(xiàn)出主次清楚，先后明確的立法意圖和制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。這樣既不會(huì)偏離正確的方向，又具有可操作性。最后，在民生立法中必須要明確民生保障部門的義務(wù)和責(zé)任，為受害或受困民眾制定具體的救濟(jì)措施。俗話說“無責(zé)任，無義務(wù)；無救濟(jì)，無權(quán)利”。相當(dāng)一部分民生立法不見實(shí)效，往往就是因?yàn)閷?duì)責(zé)任追究和救濟(jì)途徑規(guī)定的不夠具體或缺乏操作性。

（四）建立健全地方民生立法監(jiān)督機(jī)制，完善民生立法程序。

科學(xué)的立法程序既是立法質(zhì)量的重要保證，也是科學(xué)立法的必然要求。地方民生立法和其他領(lǐng)域的立法相比更要強(qiáng)調(diào)民主立法。地方立法機(jī)構(gòu)有必要通過立法制定程序?qū)⒚裰髁⒎ǖ木褙灤┑秸麄€(gè)立法的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。在立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審查論證過程中，要廣開言路，公開立法。通過采用登報(bào)及上網(wǎng)公開征求意見、召開立法聽證會(huì)等多種方式，廣泛征集普通群眾和有關(guān)專家的意見，聽民聲、匯民情、集民智，從而提高地方民生立法的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、全面性和前瞻性。完善地方民生立法程序的關(guān)鍵是建立健全地方民生立法的監(jiān)督機(jī)制。只有通過立法健全地方民生立法整個(gè)過程的民主監(jiān)督機(jī)制，才能使地方民生立法真正反映民意，切實(shí)保障民生。有廣大民眾參與的全方位監(jiān)督是防止立法懈怠、立法恣意和立法腐敗最有效的措施。

我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性的真正體現(xiàn)，不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在集中力量辦大事和快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，更重要的應(yīng)該體現(xiàn)在提高廣大民眾的社會(huì)主體地位和幸福指數(shù)上，只有讓社會(huì)主義國家的民眾過上比資本主義國家民眾更幸福的生活，才能真正證明社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，才能真正激發(fā)民眾愛國、愛黨、愛社會(huì)主義的熱情。要做到這一點(diǎn)就必然要加強(qiáng)和完善國家和地方民生立法，解決民生問題，使民眾過上真正幸福的生活。正所謂“民眾穩(wěn)，天下穩(wěn)；民眾富，天下富；民眾和諧，天下和諧”。民生問題的解決程度決定了社會(huì)進(jìn)步程度和政權(quán)興亡。我們每一個(gè)人不一定能成為世界上最富有的人，但每一個(gè)人都可以成為最幸福的人。同樣每個(gè)國家或每個(gè)地區(qū)不一定都能成為世界上最富有的國家或地區(qū)，但每個(gè)國家或每個(gè)地區(qū)都可以成為世界上最幸福的國家或地區(qū)。我們能做到的、要做的，就是使我們所在的國家和地區(qū)成為最幸福的國家和地區(qū)。

責(zé)任編輯王飛

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］1008-6463（2011）02-0020-03

2010-03-10

彭賢鴻（1972－），男，江西安義人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。