浙江工商大學(xué) 周靜林

高校國庫集中支付制度探析

浙江工商大學(xué) 周靜林

國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家普遍推行的現(xiàn)代國庫管理制度，由政府財政部門對所有政府性支出實行集中支付的管理制度。其是指以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時的清算系統(tǒng)，對財政資金進行集中收繳和撥付支出，政府財政部門對財政資金的分配、撥付直至收款人賬戶的全過程實施直接監(jiān)督和有效控制的現(xiàn)代財政國庫管理制度。因此，高校必須充分認(rèn)識新的支付方式所帶來的沖擊，結(jié)合支付特性，在資金管理上進行重大調(diào)整，以適應(yīng)新型資金管理的要求。

一、高校實行國庫集中支付制度的意義

（一）有利于提高政府對財政資金的調(diào)控能力與使用效率 傳統(tǒng)的財政支付制度中，財政部門按期將資金撥付給預(yù)算單位后，各單位都有一個資金逐漸支用的過程。這種財政資金撥付與使用的不同步性，一方面造成財政可調(diào)度資金減少；另一方面使財政資金沉淀在各部門、各單位的銀行賬戶上，導(dǎo)致資金使用效率低下。實行國庫集中支付制度，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多頭存放的問題，使財政資金由多頭撥款變?yōu)橐活^撥款；由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸睿挥蓡挝环稚⒋婵钭優(yōu)閱我毁~戶集中存放；由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц?，降低財政資金運行成本，提高資金使用效率。

（二）有利于強化高校的預(yù)算管理 傳統(tǒng)的財政支付制度中，預(yù)算資金一旦撥給部門和單位，就脫離了財政監(jiān)督，各種資金現(xiàn)象很難得到控制。因此，使得一些專項資金都在不同程度上存在被擠占、浪費和用途不規(guī)范的現(xiàn)象。實行國庫集中支付后對高校財務(wù)預(yù)算管理提出了更高要求，部門使用資金必須編制用款計劃，而編制用款計劃的依據(jù)是高校的部門預(yù)算，它要求校內(nèi)各用款單位及相關(guān)資金管理部門要密切配合，準(zhǔn)確、按時報送用款計劃，使資金嚴(yán)格按計劃支付，杜絕無預(yù)算支出，改變了高校以往預(yù)算編制較粗，資金不能落實到具體項目的弊病，提高了高校財務(wù)預(yù)算的計劃性、嚴(yán)肅性和主動性。

（三）有利于高校建立有效的財政監(jiān)督約束機制 實行國庫集中支付后，預(yù)算單位支付每一筆資金的付款金額、用途、交易時間、賬戶余額等，都可以在財政國庫管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中進行全過程實時監(jiān)控，財政資金運轉(zhuǎn)的透明度提高，使得財政監(jiān)督由過去的事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橐允虑皩徍吮O(jiān)督、事中實時監(jiān)控、事后績效評價為特征的全面監(jiān)督，以從機制上避免財政資金違規(guī)違紀(jì)操作，是一項有效防范腐敗的治本措施。

二、高校實行國庫集中支付制度存在的問題

（一）國庫集中支付制度的實施削弱了高校的籌資能力與資金調(diào)劑能力 近年來各高校為了要擴大辦學(xué)規(guī)模，加大辦學(xué)力度，需要投入大量建設(shè)資金，學(xué)校按照“大收入、大支出”的原則，可以根據(jù)需要統(tǒng)籌安排各類資金，合理進行調(diào)劑，提高資金使用效率，降低資金成本。但實行國庫集中支付制度后，財政將預(yù)算內(nèi)、外資金都納入國庫集中管理，高?？芍滟Y金大幅減少，而政府教育投資也削減很多。同時，納入國庫集中支付的資金必須嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的用途使用，高?；菊劜簧腺Y金的合理調(diào)度，理財?shù)闹鲃有試?yán)重受限，高校只能通過銀行貸款、接受捐贈等多種形式籌措資金予以彌補資金缺口。高校這種“有賬無錢”的現(xiàn)狀影響了高校財務(wù)信用等級評定，使高校在銀校合作中失去了談判籌碼，削弱了高校的籌資能力。

（二）高校對國庫集中支付制度改革認(rèn)識不充分 主要表現(xiàn)在：一是人們對已經(jīng)習(xí)慣使用幾十年的財政資金分散支付方式，因此主觀上對改革的某些操作規(guī)定不大理解。而現(xiàn)在要對此進行根本性改革，實行國庫集中支付，在思想觀念上一時還難以完全轉(zhuǎn)變，需要有一個熟悉與適應(yīng)的過程。二是由于原有的既得利益受損而對改革產(chǎn)生抵觸情緒。在分散支付條件下，高校擁有對資金的直接支付權(quán)，使用資金時不受預(yù)算硬約束，自主性強，資金還可以存在商業(yè)銀行生息，實行國庫支付后，這些利益都將不復(fù)存在，于是許多人認(rèn)為國庫集中支付使得財政資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)都?xì)w屬財政部門，預(yù)算單位將不再擁有這些權(quán)力。這些認(rèn)識上的問題，一定程度上影響了改革在具體單位的實施和成效，并可能遲滯改革向更深層次推進的力度與進程。

（三）國庫集中支付程序繁瑣，財務(wù)工作量劇增 財政性資金實行國庫集中支付方式，按照不同主體或不同類型的支出，實行財政直接支付和授權(quán)支付，且須按月編報計劃并進行審批，時限要求嚴(yán)格。這就要求高校在編制下一月份支付計劃時要有超前的預(yù)算和精確的計劃，否則遇到特殊情況將無錢可用，給財務(wù)管理帶來很大壓力。在日常操作中，會計人員每辦理一筆支付業(yè)務(wù)，需要在網(wǎng)上進行錄入、復(fù)核、提交國庫中心審批等程序，手續(xù)十分繁瑣。另外，財政國庫集中支付有獨立的核算系統(tǒng)，與目前各高校的賬務(wù)處理系統(tǒng)并存，業(yè)務(wù)量與以前相比成倍增加，并且電子支付系統(tǒng)在實際操作中涉及到的部門較多，如政府采購支付涉及的設(shè)備處、總務(wù)處、圖書館等，不同的采購支付往往需要相關(guān)部門或環(huán)節(jié)的銜接配合，無論哪一方面或環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會直接影響到款項的支付。

（四）國庫集中支付系統(tǒng)不成熟，管理效率落后 國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)操作系統(tǒng)未達到準(zhǔn)確和簡化要求，功能也尚欠完善，如無法按金額或項目類別（預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外等）對直接支付明細(xì)賬進行查詢下載、不能按項目進行明細(xì)查詢打印等。由于國庫集中支付系統(tǒng)投入使用時間相對較短，經(jīng)常出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)撥號連接困難、使用期間堵擠現(xiàn)象嚴(yán)重以及政府采購備案審批時間過長從而造成款項不能及時支付等網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)問題，遠遠達不到高校財務(wù)管理工作的要求。

三、高校實行國庫集中支付制度的改進對策

（一）提高認(rèn)識，改變觀念 進一步加強對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，明確推行國庫集中支付的目的和意義，提高對國庫集中支付制度改革的認(rèn)識。根據(jù)《財政國庫管理制度改革試點方案》文件中關(guān)于“建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫集中收付制度”的指示精神，首先，要積極尋求各級政府的支持，真正做到統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，達成共識，才能兼顧各方面的需求。其次，處理好新制度建設(shè)中的問題。要充分了解到是“集中”不是“集權(quán)”、“收權(quán)”，也不是財政部門與其他部門財權(quán)的轉(zhuǎn)移和重新分配，而是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政發(fā)展要求進行的一項重大改革。

（二）推進高校信息化系統(tǒng)建設(shè) 從會計科目、總賬、明細(xì)賬及預(yù)算項目類、款、項的增加到用款計劃、用款申請及年末結(jié)余賬目處理方法的改變，都需要建立與財政部門、教育管理部門、銀行和高校的信息互通平臺，但目前各高校財務(wù)部門所使用的財務(wù)軟件不統(tǒng)一，各自為政，很難達到集中支付的要求，因此，建立發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是保證整個支付系統(tǒng)內(nèi)部信息高速交換的根本平臺。具體包括：一是結(jié)合國庫集中支付制度的改革要求，建立一套安全可靠、功能強大的國庫集中支付操作系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)運作，力求實現(xiàn)資金支付程序的規(guī)范化，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的明細(xì)化、動態(tài)化，高校支出信息采集的實時化。二是建立與高校的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。借助現(xiàn)有政府網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)財政部門與高校的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息資源共享及信息傳遞的電子化。三是盡快實現(xiàn)財政部門、稅務(wù)部門、國庫、代理銀行等相關(guān)部門之間的橫向聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對賬和多渠道監(jiān)控的目的，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)來加快提高國庫集中支付的效率。

（三）深化部門預(yù)算改革，切實提高預(yù)算編制和管理水平 編制部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)依照合法性、真實性、重要性、綜合性等預(yù)算編制原則，將部門的各項收入統(tǒng)籌安排，在安排基本支出時，先預(yù)算外，后預(yù)算內(nèi)；先自有資金，后財政撥款。基本支出預(yù)算一般包括人員支出、基本公用支出、對個人和家庭的補助支出；項目支出預(yù)算一般包括基建資金、修繕費、購置費等專項支出。但涉及政府采購的支出項目必須要做出政府采購預(yù)算。在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)和實施綜合財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。高校應(yīng)建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，特別是在編制支出預(yù)算時，從單位當(dāng)年的實際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財力狀況來核定具體支出額度，并明確各項支出的方向與用途，專項資金應(yīng)力求細(xì)化到具體項目。只有在細(xì)化了的單位預(yù)算和年初預(yù)算到位的情況下，單位用款計劃編制準(zhǔn)確，集中支付才能確保單位工作的正常運轉(zhuǎn)，國庫集中支付制度改革目標(biāo)才能得以順利實現(xiàn)。

（四）提高隊伍素質(zhì) 國庫集中支付是一項全新的業(yè)務(wù)，財務(wù)人員既要不斷更新業(yè)務(wù)知識，還要掌握電算化會計知識、了解網(wǎng)絡(luò)知識，因為整個國庫集中支付系統(tǒng)用款計劃的申請、報送，單位支付的申請，財政部門的審核，代理銀行的具體支付、清算，以及信息反饋都在網(wǎng)上進行，這對單位財務(wù)人員自身能力和素質(zhì)提出了更高層次的復(fù)合型要求。因此高校財會人員在加強資金核算的同時，還要盡快熟悉國庫集中支付實施的程序和方法，提高工作效率，才能適應(yīng)改革發(fā)展的需要。

四、結(jié)論

推行國庫集中支付制度改革是高校當(dāng)前的一項重要戰(zhàn)略工作，改革目標(biāo)明確，任務(wù)非常艱巨。高校應(yīng)積極適應(yīng)、探索改革需要的新型財務(wù)管理模式，強化監(jiān)督管理，從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，不斷深化財政國庫支付改革。

［1］毛建青：《高校實施國庫集中支付制問題及對策》，《財會通訊》2008年第8期。

（編輯 杜昌）