徐遵信

省直管縣市體制是符合海南實(shí)際的有益探索

徐遵信

探索實(shí)行省直管縣市體制，是我國(guó)行政管理體制改革的重要組成部分，是科學(xué)建立我國(guó)行政構(gòu)架的努力方向。海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初，就根據(jù)中央的決策精神，在全國(guó)率先進(jìn)行“小政府、大社會(huì)”的改革試驗(yàn)，實(shí)行省直管縣市的管理體制。20多年來的實(shí)踐證明，實(shí)行省直管縣市管理體制，有利于減少行政層級(jí)、降低行政成本、提高行政效能；有利于全省統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于加強(qiáng)民生建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，完全符合海南省當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，完全符合國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

一、海南省直管縣市體制的發(fā)展過程

海南建省之初，就實(shí)行省直管縣市體制，主要考慮到海南是個(gè)小省。一是人口少，只有800多萬(wàn)人；二是土地面積少，陸地面積只有3.4萬(wàn)平方公里。根據(jù)海南這種特殊情況，實(shí)行省直管縣市體制是完全必要的，也是可行的。20多年來，海南省直管縣市管理體制經(jīng)歷了四次比較大的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變過程。

第一次是l988年海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，按照“小政府”的設(shè)想，對(duì)原海南行政區(qū)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行“撤局摘牌、大類歸一、取消非常設(shè)機(jī)構(gòu)”的改革，建立起以“大部門”為基礎(chǔ)的省級(jí)政府機(jī)構(gòu)。改革后，省政府機(jī)構(gòu)由原行政區(qū)的60多個(gè)部委辦局，精簡(jiǎn)調(diào)整為政治保障系統(tǒng)、行政事務(wù)和社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和調(diào)節(jié)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和組織四大系統(tǒng)27個(gè)廳局、6個(gè)直屬局、6個(gè)內(nèi)設(shè)局，機(jī)構(gòu)減少20多個(gè)。

第二次是l993年機(jī)構(gòu)改革。海南省撤消了除雙擁辦之外的l00多個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)和所有的委員會(huì)。改革后，全省各級(jí)行政編制共27985名，比改革前減少l6533名，減少37.14%；省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)39個(gè)，比改革前減少3個(gè)，行政編制3850名，精簡(jiǎn)l5.5%。

第三次是2000年，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，深化機(jī)構(gòu)改革。改革后，全省行政編制29617名，其中省級(jí)3432名，市縣鄉(xiāng)26185名。省政府工作部門從38個(gè)減至32個(gè)（政府辦公廳和組成部門22個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)l0個(gè)），精簡(jiǎn)15.8%，省政府機(jī)關(guān)行政編制由3273名減為2029名，精簡(jiǎn)38%。

第四次是2007年以來，進(jìn)一步改革完善省直管縣市管理體制。海南省第五次黨代會(huì)把完善省直管縣市管理體制確定為本屆省委任期內(nèi)必須完成的四大重點(diǎn)改革任務(wù)之一。有兩個(gè)大的背景：一是胡錦濤總書記明確指示，要突出海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“特”字，努力構(gòu)建具有海南特色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和更具活力的體制機(jī)制；二是海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)完善省直管縣市管理體制提出了迫切要求。這是繼海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)確立省直管縣市管理體制雛形之后，對(duì)這個(gè)體制進(jìn)行的一次真正意義上的、全方位深層次的改革。

二、省直管縣市體制的主要做法

首先，科學(xué)劃分省與市縣兩級(jí)政府的職責(zé)。省政府集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管等宏觀管理職責(zé)，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；負(fù)責(zé)全省重大產(chǎn)業(yè)布局安排、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及重點(diǎn)區(qū)域和重要資源的開發(fā)保護(hù)，管理和協(xié)調(diào)全省重要社會(huì)事務(wù)，搞好公共服務(wù)；負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查市縣政府依法行政，組織和統(tǒng)籌跨市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)等六方面。市縣政府的重點(diǎn)職責(zé)是貫徹執(zhí)行中央和省制定的政策法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；負(fù)責(zé)依法管理本區(qū)域的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟卜?wù)，建設(shè)和維護(hù)本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施；負(fù)責(zé)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

其次，在劃分職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，理順省與市縣兩級(jí)行政事權(quán)關(guān)系，最大限度地依法向市縣下放管理權(quán)限。在確定下放哪些權(quán)力的過程中，海南省做了大量的調(diào)查研究，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、重心下移、能放則放、依法合規(guī)、分步實(shí)施”的原則，合理調(diào)整省與市縣的事權(quán)，將相應(yīng)的行政管理權(quán)下放給市縣，提出了八條具體要求，不僅將原本屬于市縣的權(quán)力歸還市縣，還將地級(jí)市的權(quán)力以及部分屬于省里的權(quán)力下放給市縣。從2008年10月1日起，省里29個(gè)廳局一次下放197項(xiàng)權(quán)力給市縣，這些權(quán)力涉及行政審批、行政收費(fèi)、行政處罰、國(guó)有資產(chǎn)管理、社會(huì)治安、教育、公路管理等方面。

三是進(jìn)一步理順省與市縣兩級(jí)財(cái)政分配關(guān)系。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，合理界定省與市縣財(cái)政支出責(zé)任，規(guī)范省與市縣政府間的收入劃分，適當(dāng)增強(qiáng)市縣一級(jí)的財(cái)力，為市縣政府行使法定職權(quán)提供穩(wěn)定和相匹配的財(cái)力。同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立健全激勵(lì)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，引導(dǎo)市縣政府將工作重心轉(zhuǎn)移到促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)民生建設(shè)上來。

四是強(qiáng)化配套措施，確保權(quán)力“放得下、管得住、用得好”。為幫助市縣用好下放的權(quán)力，省直部門采取座談會(huì)、帶班學(xué)習(xí)、舉辦講座和培訓(xùn)班等形式，開展了有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，成立了專門的下放行政管理事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)；為承接好下放的權(quán)力，各市縣都成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，制定了審批指南、操作流程和實(shí)施細(xì)則，組織開展了相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。為確保下放權(quán)力“管得住”，省委、省政府有關(guān)部門加強(qiáng)了監(jiān)督檢查，建立健全與放權(quán)相適應(yīng)的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，還從省直機(jī)關(guān)選派了一批優(yōu)秀年輕干部充實(shí)到市縣領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)市縣領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。

通過不斷改革和實(shí)踐，海南省直管縣市管理體制進(jìn)一步完善，更具活力，其特點(diǎn)可以概括為“四個(gè)直接、一個(gè)履行、一個(gè)保障”?！八膫€(gè)直接”是指縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接考核、任命和管理；市縣財(cái)政與省財(cái)政直接聯(lián)系，對(duì)市縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼都由省財(cái)政直接發(fā)放；黨中央、國(guó)務(wù)院的方針政策由省委、省政府直接指導(dǎo)市縣實(shí)施落實(shí)；所有市、縣委書記都是省委委員或候補(bǔ)委員，直接參與省委的重大決策?！耙粋€(gè)履行”是指市縣政府直接履行地級(jí)市的行政職責(zé)?！耙粋€(gè)保障”是省人大常委會(huì)通過立法對(duì)這一行政體制進(jìn)行保障。

三、省直管縣市管理體制優(yōu)勢(shì)明顯

從海南省的實(shí)踐來看，實(shí)行省直管縣市體制優(yōu)勢(shì)十分明顯。

一是促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了行政效率。下放行政管理權(quán)后，省直部門能夠從以前繁雜、具體的行政管理事項(xiàng)中解脫出來，集中精力做好全省的規(guī)劃、法規(guī)政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，既加強(qiáng)了對(duì)市縣工作的指導(dǎo)和幫助，也加強(qiáng)了市縣對(duì)省里政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

二是提高了省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力。省政府對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)重要資源開發(fā)與保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)布局、重大民生建設(shè)等的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，避免各市縣從自身利益考慮而造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等問題，提高整體發(fā)展效益；有利于省利用轉(zhuǎn)移支付等政策手段對(duì)各市縣進(jìn)行調(diào)節(jié)和激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高公共服務(wù)水平，縮小縣域之間差距。

三是有利于節(jié)省行政成本。減少一個(gè)地市級(jí)行政層級(jí)，至少可以裁減兩萬(wàn)名財(cái)政供養(yǎng)人員。按照海南省現(xiàn)有的每人每年七萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，減少一個(gè)地級(jí)行政層級(jí)，每年可節(jié)省財(cái)政開支十四億元。

四是有利于提高行政效率。減少一個(gè)行政層級(jí)，就減少一個(gè)行政環(huán)節(jié)，行政效率自然可以提高。傳達(dá)中央一個(gè)文件或一個(gè)會(huì)議精神，如果逐級(jí)下傳，至少可以縮短一個(gè)星期的時(shí)間。如同乘坐火車分為慢車、直快和特快，我們當(dāng)然選擇乘坐特快。因?yàn)樗俣瓤?，中途停站少，?jié)省時(shí)間。

五是有利于直接協(xié)調(diào)指揮。實(shí)行省直管縣市體制，省市縣領(lǐng)導(dǎo)可以直接溝通。在海南，市縣書記、市縣長(zhǎng)找省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)，包括主要領(lǐng)導(dǎo)，都可以不預(yù)約，直接登門。

六是有利于激發(fā)市縣活力。海南省由于實(shí)行省直管縣市體制，近年來，省委、省政府向市縣下放了197項(xiàng)行政審批權(quán)，較好地解決了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的問題。由于自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，極大調(diào)動(dòng)了市縣發(fā)展的積極性，加快了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2010年前三季度，全省18個(gè)市縣中有11個(gè)市縣GDP增幅超過省本級(jí)；全年l4個(gè)市縣財(cái)政收入增幅超過了省本級(jí)，其中有3個(gè)市縣財(cái)政收入翻了一番以上?？h域經(jīng)濟(jì)正逐漸成為海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長(zhǎng)極。

七是有利于方便群眾辦事。由于市縣基本履行了地市縣兩級(jí)政府的職能，并相應(yīng)獲得了地市一級(jí)的行政審批權(quán)，因此，群眾需要在地市或省一級(jí)申辦的事宜，多數(shù)都可以在本市縣辦理，節(jié)省了大量的人力物力。瓊海市國(guó)土局辦理一宗3.5公頃以下的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)用的事項(xiàng)，因?yàn)闇p少了省直屬部門的審批程序，辦理時(shí)間較以往縮減了將近1個(gè)月。海南雅居樂房地產(chǎn)開發(fā)公司向陵水縣工商局申請(qǐng)辦理外商獨(dú)資物業(yè)管理公司工商注冊(cè)，從申請(qǐng)到辦結(jié)，僅僅用了3天時(shí)間。

八是促進(jìn)了省直部門與市縣之間的干部交流，市縣領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)得到加強(qiáng)。

（作者系海南省編辦主任）