劉修起

全面推進(jìn)行政管理體制改革的配套和銜接

劉修起

黨的十七大、十七屆二中全會關(guān)于行政管理體制改革的意見提出，到2020年建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。“十二五”規(guī)劃綱要對推進(jìn)行政管理體制改革提出了明確要求。推進(jìn)行政管理體制改革是一個長期的任務(wù)、艱巨的過程，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要長期的改革、探索和深化、完善，還需要做好全方位綜合配套改革。

一、注意與整個行政管理體系改革相銜接

廣義上講，具有中國特色的行政管理體系，包括黨的機(jī)構(gòu)、人大機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、政協(xié)機(jī)構(gòu)、群團(tuán)機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)等。推進(jìn)行政管理體制改革應(yīng)理順各個行政管理體系的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，做好整個行政管理體系改革的銜接和配合。

一是從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)需要出發(fā)，根據(jù)政府運(yùn)行規(guī)律，科學(xué)設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，避免黨政機(jī)構(gòu)重復(fù)、重疊以及職責(zé)交叉。廣東佛山市順德區(qū)積極推進(jìn)黨政聯(lián)動改革，對黨政機(jī)構(gòu)職能重疊或相近的實(shí)行歸類整合，合署辦公，值得借鑒。二是切實(shí)發(fā)揮人大的決策和監(jiān)督職能，進(jìn)一步探索現(xiàn)行體制與強(qiáng)化監(jiān)督的結(jié)合點(diǎn)，依法確立對行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督范圍，創(chuàng)新監(jiān)督內(nèi)容、形式和手段，探索建立人大代表常任制辦法，進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效。三是充分發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的三大職能，著眼于新的實(shí)踐和發(fā)展，積極探索政協(xié)履行職能的新形式、新方法，推進(jìn)政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，努力形成黨正確領(lǐng)導(dǎo)，政府科學(xué)行政，人大、政協(xié)有效監(jiān)督的合理權(quán)力與責(zé)任關(guān)系。四是進(jìn)一步暢通工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾組織民主協(xié)商和對話渠道，多渠道、多形式反映群眾要求和意見，強(qiáng)化服務(wù)意識，克服和扭轉(zhuǎn)行政化傾向。除經(jīng)法律、法規(guī)和黨中央、國務(wù)院文件明確授權(quán)外，群團(tuán)機(jī)關(guān)一般不行使行政管理職能，相同或相近的職責(zé)要相對集中由一個機(jī)構(gòu)承擔(dān)。五是加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位是行政管理體系重要組成部分。近些年來，相比較行政機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位改革相對滯后，一些改革措施還是分系統(tǒng)和局部性的，缺乏綜合配套的政策措施，要按照政事分開、事企分開和管辦分開的原則，積極穩(wěn)步推進(jìn)分類改革。

構(gòu)建社會主義和諧社會，要首先構(gòu)建和諧的行政管理體系，只有理順各個行政管理體系之間的工作關(guān)系，才能更好地使決策、執(zhí)行和監(jiān)督各個系統(tǒng)相互支持、協(xié)同推進(jìn)，才能形成穩(wěn)定、和諧、高效的社會管理和服務(wù)格局。

二、注意與行業(yè)管理體制改革相銜接

行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、社會管理等各個體制改革的交匯點(diǎn)，需要做到相互配合，相互銜接，相互促進(jìn)。

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，要相應(yīng)推進(jìn)其他各項(xiàng)管理體制改革。深化經(jīng)濟(jì)體制改革、深化國有企業(yè)改革，健全和完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，真正改變以政代企、政企不分的局面；深化金融體制改革，完善金融調(diào)控和監(jiān)管體制，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和金融部門投融資自主權(quán)，發(fā)揮市場配置金融資源的基礎(chǔ)作用；深化公共服務(wù)和管理體制改革，包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會管理等各項(xiàng)公益事業(yè)管理體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，改變政事不分、以政代事或以事代政以及事業(yè)單位公益目標(biāo)缺失的局面；深化社會管理體制改革，完善社會保障體系，創(chuàng)新社會管理機(jī)制，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。全面正確履行政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，還要與民主法制建設(shè)，與司法體制改革等相配合、相銜接。

三、注意中央與地方縱向改革相銜接

深化行政管理體制改革，要理順各級政府之間、各級部門之間的關(guān)系，注意中央與地方縱向改革的銜接。

中央與地方的縱向改革目前存在以下三個問題。第一，從行政層級來看，中國現(xiàn)行行政區(qū)劃建制有五個層級，而世界上絕大多數(shù)國家實(shí)行三級行政建制。從管理學(xué)的角度講，三級建制符合效率最大化和機(jī)能最大化，五級管理模式容易帶來的結(jié)果是信息傳遞流失較多，行政效率低。第二，從各級政府部門的關(guān)系看，在現(xiàn)行條塊結(jié)合的管理體制下，地方大部制改革使上下級部門之間“一對一”的縱向關(guān)系面臨著沖擊。中央部委多于省，省多于市、縣，鄉(xiāng)更少，“上面千條線，下面一根針”，形成了“倒金字塔型”機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行“一級下管一級”的體制下，上下級部門強(qiáng)調(diào)對口銜接關(guān)系影響正常的縱向業(yè)務(wù)關(guān)系，形成各種方式的“條條干預(yù)”。第三，從各級部門職責(zé)上看，中國特色集中統(tǒng)一的單一行政體制，上層權(quán)力過于集中，重大項(xiàng)目審批、資金下達(dá)等權(quán)利過分集中在中央部委和省級部門，造成“跑部進(jìn)京”等現(xiàn)象。同時，垂直管理部門集中權(quán)力，使得一些地方政府職能遭遇肢解、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、權(quán)責(zé)不對稱等問題，造成市、縣、鄉(xiāng)政府的不完整性。要做到中央與地方改革的銜接，應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，強(qiáng)化中央政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題上的宏觀管理職責(zé)，將社會管理、公共服務(wù)等中的一些微觀管理的權(quán)責(zé)交由基層政府，做到分工合理、責(zé)任明確、相互配合，充分發(fā)揮不同層級政府的功能作用，提高政府管理的整體效能。

四、注意與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相銜接

行政管理體制改革是上層建筑的范疇，要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)，要將長期目標(biāo)與階段性目標(biāo)統(tǒng)籌好，把改革的進(jìn)度、時間、重點(diǎn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際銜接好。

不同層次、不同地區(qū)政府職能特點(diǎn)不同，改革的進(jìn)展也不一定完全相同。我國地域遼闊，物質(zhì)文化基礎(chǔ)千差萬別，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不平衡性。這種客觀上的差異，要求在把握行政管理體制改革總目標(biāo)和實(shí)行改革時，要注意照顧各地的特殊情況，在組織機(jī)構(gòu)、管理模式及行政構(gòu)架的設(shè)置上保持適當(dāng)?shù)撵`活性，在改革的具體步驟和方法方面因地制宜，不搞“一刀切”，充分體現(xiàn)各地的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、社會特色。行政管理體制改革是一項(xiàng)長期而艱巨的歷史任務(wù)，是一個不斷探索、不斷突破、不斷前進(jìn)的歷史進(jìn)程，在確定長期目標(biāo)的前提下，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的不同時期、不同條件分階段確定重點(diǎn)目標(biāo)，把著力點(diǎn)放在亟待解決并有條件解決的問題上，統(tǒng)籌處理好行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，保持行政管理體制改革與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在動態(tài)中相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，在保持改革連續(xù)性和社會穩(wěn)定性的前提下，使改革達(dá)到預(yù)期的目的。

五、注意與政府運(yùn)行機(jī)制改革和公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)提高相銜接

建立有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、法制政府、陽光政府、廉潔政府是行政管理體制改革的著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，政府的運(yùn)行機(jī)制和公務(wù)員的隊(duì)伍素質(zhì)最終將綜合作用于政府的整體效能。

一是改革政府決策運(yùn)行機(jī)制?？茖W(xué)、民主的決策機(jī)制是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，政府的決策機(jī)制要實(shí)現(xiàn)從個人決策到組織決策，從非程序決策到程序決策，從政府內(nèi)部運(yùn)作到公開決策的轉(zhuǎn)變，需要通過建立健全政府決策調(diào)研、決策論證和集體決策等制度，建立政府、專家、群眾共同參與的行政決策機(jī)制。二是改革政府審批制度。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變工作方式，健全完善各項(xiàng)法律、法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法行政、依法辦事、依法監(jiān)督，切實(shí)減少行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批程序；要全面推行網(wǎng)上審批、集中審批、公開審批制度，提高行政效能，提高行政質(zhì)量。二是改革政府考核評價機(jī)制。上級政府對下級政府考核評價的價值取向和評價標(biāo)準(zhǔn)，對下級政府的職責(zé)目標(biāo)和工作取向起著關(guān)鍵作用。因此，要改革政府考核評價機(jī)制，建立健全科學(xué)合理的政府工作考核評價制度和指標(biāo)體系，要以科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀作為考核的根本標(biāo)準(zhǔn)，以政府職能作為考核指標(biāo)體系的基本依據(jù)。三是改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理。應(yīng)當(dāng)說，機(jī)構(gòu)改革的目的是精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化人員編制，提高效率、降低成本，既要解決不該有的機(jī)構(gòu)膨脹和臃腫的弊端，又要保證應(yīng)有的機(jī)構(gòu)和編制設(shè)置。因此，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督關(guān)口前移，管控編制結(jié)構(gòu)；推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，健全編制使用核準(zhǔn)等行之有效的制度；進(jìn)一步建立健全機(jī)構(gòu)編制跟蹤評估機(jī)制，實(shí)行動態(tài)管理，優(yōu)化配置編制資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制配置和使用效益的最大化。四是提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)。政府公務(wù)員的素質(zhì)對政府工作的成效起著決定性作用。要在建立長效管理機(jī)制上下功夫，完善公務(wù)員的培養(yǎng)、流動、激勵等方面的機(jī)制，提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)，確保政府各項(xiàng)工作任務(wù)的順利完成。

（作者系河北省編辦副主任）