林鴻潮

公共應(yīng)急管理的法治化及其重點(diǎn)

林鴻潮

2003年防治非典型肺炎以來，以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為核心的公共應(yīng)急管理體系獲得了快速發(fā)展。應(yīng)急法制建設(shè)作為公法與應(yīng)急管理的一個(gè)交叉領(lǐng)域也獲得了長(zhǎng)足進(jìn)步。我國(guó)應(yīng)急法制能否滿足應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，充分發(fā)揮對(duì)應(yīng)急管理的支持與保障功能，關(guān)鍵在于能否準(zhǔn)確判斷應(yīng)急管理法治化的價(jià)值和重點(diǎn)。

首先需要澄清的問題是，法律的制定和實(shí)施對(duì)于公共應(yīng)急管理的建立和運(yùn)行價(jià)值何在？筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是引導(dǎo)和約束人們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行為，保障應(yīng)急機(jī)制有效運(yùn)行。應(yīng)急機(jī)制是人類付出巨大代價(jià)獲得的、經(jīng)實(shí)踐證明為行之有效的、相對(duì)穩(wěn)定的應(yīng)急策略和方法。只有將這些機(jī)制中最重要的部分上升為法律，借助法的權(quán)威及其背后的國(guó)家強(qiáng)制力，才能確保有效運(yùn)行。二是明晰人們?cè)谕话l(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色，保障應(yīng)急機(jī)制有序運(yùn)行。應(yīng)急管理機(jī)制的實(shí)施，要求各類社會(huì)主體做出一定的角色轉(zhuǎn)換，即人們?cè)趹?yīng)急機(jī)制的實(shí)施過程中可能需要扮演某種有別于平常的角色，而這種角色的轉(zhuǎn)變需要法律予以明確。三是確保各種應(yīng)急資源必要的準(zhǔn)備和投入，保障應(yīng)急機(jī)制有力運(yùn)行。應(yīng)急管理機(jī)制的運(yùn)行，需要消耗巨大的人財(cái)物資源，這些資源無論來自于公共財(cái)政的投入，還是商業(yè)渠道的融資，或者是對(duì)個(gè)人的勸募和征收，如果沒有法律提供的依據(jù)和工具，其保障都將變得十分脆弱。

有效、有序、有力，是國(guó)家建設(shè)應(yīng)急管理機(jī)制的目標(biāo)所在。但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不僅僅取決于應(yīng)急機(jī)制在設(shè)計(jì)上的科學(xué)性和技術(shù)上的可行性，也取決于其核心內(nèi)容能否被有效地上升為法律，并被有效實(shí)施。后者正是應(yīng)急管理法治化的方向。為此，應(yīng)急管理機(jī)制法治化的首要目標(biāo)是保障應(yīng)急管理機(jī)制的有效、有序、有力運(yùn)行。應(yīng)急法制體系完備的過程，就是不斷回應(yīng)應(yīng)急管理體制發(fā)展的法律需求的過程。在這一過程中，應(yīng)急法所確立的各種規(guī)則，將不斷受到突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)過程的沖擊，并不斷進(jìn)行自我調(diào)整。

頒布實(shí)施于2007年底，作為我國(guó)應(yīng)急基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，其立法主線就是圍繞貫穿于應(yīng)急管理無事、事前、臨事、事中、事后全過程的應(yīng)急管理機(jī)制展開的。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步完善應(yīng)急法制體系，主要包括：

第一，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置。應(yīng)急體制是應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的組織載體，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)則是應(yīng)急體制的樞紐。我國(guó)傳統(tǒng)上是以部門分工、專業(yè)應(yīng)對(duì)、條塊分割為主要特征的應(yīng)急指揮體制，難以有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性危機(jī)，因此，如何通過法律架構(gòu)打破部門之間的壁壘，確保應(yīng)急指揮中樞在特大事件來臨時(shí)能夠調(diào)動(dòng)全部應(yīng)急能力，成為完善應(yīng)急法制體系的第一要?jiǎng)?wù)。

第二，應(yīng)急保障體系的強(qiáng)化。應(yīng)急管理機(jī)制的運(yùn)行需要發(fā)揮出比平常強(qiáng)大得多的特別能力，這種能力來源于：（1）公共投入；（2）金融工具，如巨災(zāi)保險(xiǎn)、巨災(zāi)債券、巨災(zāi)互換等；（3）公民義務(wù)的履行，如服從征用、參與救援、參加應(yīng)急演練等。其中，公共資金具有稀缺性和公共性，在任何領(lǐng)域的投入都需要法律上的依據(jù)。利用商業(yè)渠道籌集應(yīng)急資金，也只有將金融工具先轉(zhuǎn)化為法律上的制度安排才能保證交易的安全性。而對(duì)公民賦予義務(wù)，只有在法律上做出明確規(guī)定，才可能具有正當(dāng)性。對(duì)此，將實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體措施以及必要的強(qiáng)制性手段納入法律規(guī)定之中，是當(dāng)前完善應(yīng)急法的另一重點(diǎn)。

第三，應(yīng)急決策制度的建立?，F(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急決策是應(yīng)急管理機(jī)制最核心的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的成敗。應(yīng)急決策具有決策時(shí)間緊迫、決策信息有限、決策壓力巨大、技術(shù)支持稀缺等特點(diǎn)。在這種條件下，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急決策就有可能出現(xiàn)決策主體（越權(quán)決策）、決策程序（集權(quán)決策）和決策后果（對(duì)公益或私益造成侵害）上的違法。此時(shí)，法律要為在非常情況下的決策主體、決策程序、決策內(nèi)容等方面的權(quán)變性選擇提供必要空間，如設(shè)計(jì)越權(quán)決策的條件、效力和追認(rèn)制度，規(guī)定豁免決策者法律責(zé)任的條件和方式等。

綜上，應(yīng)急法的本質(zhì)是應(yīng)急管理機(jī)制的法治化，其首要目標(biāo)是有效回應(yīng)應(yīng)急管理機(jī)制實(shí)施過程中不斷出現(xiàn)的法律需求，這是完善我國(guó)應(yīng)急法制體系的方向和重點(diǎn)所在。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授）

注：系國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制保障系統(tǒng)”（項(xiàng)目編號(hào)90924028）、教育部211工程三期子項(xiàng)目“中國(guó)特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺(tái)建設(shè)”和科技部國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目“深化我國(guó)行政管理體制改革若干重大問題研究（項(xiàng)目編號(hào)：2010GXS1B025）”的部分研究成果。