唐 鈞 陳 峰

危機(jī)管理重在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和社會(huì)穩(wěn)定

唐 鈞 陳 峰

當(dāng)前，各國(guó)都在不斷強(qiáng)化危機(jī)管理建設(shè)，法律法規(guī)在健全，設(shè)施設(shè)備在完善，技術(shù)手段在進(jìn)步。這些努力在實(shí)踐中取得了良好成效。但是，隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增多和風(fēng)險(xiǎn)兌現(xiàn)時(shí)傷害的增強(qiáng)，危機(jī)管理更需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是識(shí)別危機(jī)管理潛在問(wèn)題的手段，而社會(huì)穩(wěn)定則是危機(jī)管理的最終目標(biāo)。筆者認(rèn)為，需從以下十個(gè)方面開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

一是危機(jī)管理的發(fā)展，能否扭轉(zhuǎn)社會(huì)損失增大的格局。國(guó)際和國(guó)內(nèi)的危機(jī)管理實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度越低，財(cái)產(chǎn)損失越低，但人員損失卻越大。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度高，人員損失越小，但財(cái)產(chǎn)損失卻越大。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過(guò)程中，能否通過(guò)危機(jī)管理的努力，改變損失增大的格局，是危機(jī)管理需要回應(yīng)的重大問(wèn)題。

二是集中力量辦大事的危機(jī)管理體制，能否應(yīng)對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)。集中力量辦大事的體制，便于集中優(yōu)勢(shì)力量，統(tǒng)籌社會(huì)資源，快速有力地應(yīng)急。但這種體制存在難以應(yīng)對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)。在應(yīng)對(duì)快速擴(kuò)散型危機(jī)、多中心型危機(jī)、次生和復(fù)雜型危機(jī)時(shí)，可能存在措手不及、分身乏術(shù)、疲于應(yīng)戰(zhàn)的局面。因此，如何構(gòu)建既符合本國(guó)國(guó)情，又能妥善處置綜合風(fēng)險(xiǎn)的體制，這是危機(jī)管理的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)。

三是危機(jī)管理部門的條塊架構(gòu)，能否滿足社會(huì)“平安城市”的需求。政府內(nèi)部危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀，存在機(jī)構(gòu)繁多、機(jī)制交錯(cuò)、職能交叉、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致一定程度上的責(zé)任離散、系統(tǒng)低效、資源浪費(fèi)，甚至在特定情況下的反應(yīng)失常、應(yīng)對(duì)失誤。因此，危機(jī)管理的部門設(shè)計(jì)，既要符合常態(tài)的職能設(shè)定，又要便于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，這是危機(jī)管理取得實(shí)效和滿足各界預(yù)期的前提。

四是全能型的危機(jī)管理模式，能否滿足公眾“全找政府”的需求。國(guó)際上的危機(jī)管理體制，無(wú)論機(jī)構(gòu)設(shè)置采取何種典型模式都堅(jiān)持“全能型”的危機(jī)管理，即政府在危機(jī)狀態(tài)下?lián)?dāng)主力、主導(dǎo)、主角。但是公眾“全找政府”的習(xí)慣，往往使其對(duì)政府危機(jī)管理存有不滿，甚至多有詬病。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的不足等客觀情況導(dǎo)致；另一方面是公眾需求的多元化和無(wú)限性等主觀問(wèn)題導(dǎo)致。因此，危機(jī)管理能否切實(shí)提高公眾的安全感，是獲得社會(huì)好評(píng)的關(guān)鍵之一。

五是危機(jī)管理的能力配備，能否滿足過(guò)高的目標(biāo)設(shè)置。危機(jī)管理的最終目標(biāo)，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。這樣的目標(biāo)設(shè)置，通過(guò)特定的硬性指標(biāo)來(lái)考核，甚至一票否決。而同時(shí)，一些相關(guān)部門卻存在著職能不清晰、人員經(jīng)費(fèi)不足、法律法規(guī)缺乏等客觀問(wèn)題。因此，危機(jī)管理如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不停滯和社會(huì)關(guān)系不對(duì)抗，這是對(duì)危機(jī)管理的高要求。

六是常用危機(jī)管理策略和手段的失靈失效，能否及時(shí)更新升級(jí)。傳統(tǒng)上政府常用的、有效的危機(jī)管理手段，由于社會(huì)環(huán)境和公民意識(shí)的變化，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中存在失靈和失效的可能。因此，危機(jī)管理如何根據(jù)社會(huì)變化，對(duì)管理政策和手段保持更新升級(jí)，是確保危機(jī)管理成效的重要內(nèi)容。

七是社會(huì)的危機(jī)隱患增多，管制手段能否滿足實(shí)際需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，危機(jī)隱患越來(lái)越多且突發(fā)性強(qiáng)，對(duì)政府危機(jī)管理帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，同時(shí)政府的管制手段、方式存在滯后和不足等問(wèn)題，可能導(dǎo)致危機(jī)管理的失效。因此，危機(jī)管理要考慮如何應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)危機(jī)，做到無(wú)縫隙、全流程地推進(jìn)各項(xiàng)應(yīng)急管理工作。

八是專業(yè)技術(shù)的期望過(guò)高，運(yùn)行成效能否切實(shí)得到提高。政府部門往往在危機(jī)管理的專業(yè)設(shè)備、專業(yè)技術(shù)方面投入巨資，社會(huì)各界對(duì)于這些方面也往往期望很高。但由于種種原因，專業(yè)設(shè)備和技術(shù)的運(yùn)行實(shí)效往往達(dá)不到預(yù)期效果。因此，危機(jī)管理的專業(yè)技術(shù)工作，要以切實(shí)提高社會(huì)穩(wěn)定和公眾的安全感為目標(biāo)，努力提升實(shí)際運(yùn)行效果。

九是危機(jī)管理的專業(yè)人力資源不足，各項(xiàng)能力能否全面達(dá)標(biāo)。專業(yè)的危機(jī)管理人力資源，由于涉及多學(xué)科和多領(lǐng)域，往往無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求。而危機(jī)管理方面的人才培養(yǎng)難度大，能力提升慢，現(xiàn)有的傳統(tǒng)教學(xué)、知識(shí)傳播、能力訓(xùn)練，在一定程度上存在著不配套、不接軌等問(wèn)題。因此，危機(jī)管理要把迅速提升專業(yè)隊(duì)伍和全社會(huì)的必備能力作為一項(xiàng)重要任務(wù)。

十是危機(jī)公共關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)較少，社會(huì)面影響能否達(dá)到預(yù)期。政府實(shí)施危機(jī)管理需要直面群眾和媒體，這往往是政府部門和領(lǐng)導(dǎo)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，政府危機(jī)管理要應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)各界的質(zhì)疑、批評(píng)和挑戰(zhàn)，正確引領(lǐng)輿論和引導(dǎo)民意，這是維持社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。

在上述危機(jī)管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以社會(huì)穩(wěn)定為導(dǎo)向的危機(jī)管理對(duì)策如下：

第一，改善方式方法，改進(jìn)處置技巧，提升核心能力。

倡導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理，統(tǒng)籌處置風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略方面，既要突出重大風(fēng)險(xiǎn)，集中力量辦大事，又要關(guān)注一般風(fēng)險(xiǎn)，追蹤容易轉(zhuǎn)換成為或引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的職能機(jī)構(gòu)方面，既要充分發(fā)揮集中的優(yōu)勢(shì)，設(shè)置整合條塊的機(jī)制，應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)，又要充分調(diào)動(dòng)區(qū)域或?qū)ｍ?xiàng)的力量，設(shè)置有效啟動(dòng)特定區(qū)域、專業(yè)部門的機(jī)制，應(yīng)對(duì)特殊的一般風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化系統(tǒng)整合，落實(shí)工作抓手。危機(jī)管理體系設(shè)計(jì)方面堅(jiān)持“橫到邊，縱到底”的靜態(tài)架構(gòu)，堅(jiān)持“運(yùn)轉(zhuǎn)高效、配合協(xié)調(diào)、口徑一致、保障有力”的動(dòng)態(tài)格局。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)前突發(fā)事件的特征，充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有資源，救助生命財(cái)產(chǎn)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，形成有效的管理格局。系統(tǒng)整合的關(guān)鍵是落實(shí)好工作抓手，包括高新科技、制度創(chuàng)新、管理方式變革以及人員隊(duì)伍建設(shè)等。

強(qiáng)調(diào)預(yù)防預(yù)警，做好監(jiān)督監(jiān)控。首先是防范常見(jiàn)、高發(fā)危機(jī)，全面做好突發(fā)公共事件的預(yù)防工作。其次是綜合風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督監(jiān)控。要逐步建立健全預(yù)警工作機(jī)制，形成制度化和常態(tài)化。通過(guò)早期的預(yù)警努力，可以在一定程度上阻止危機(jī)的擴(kuò)散范圍，降低災(zāi)害破壞程度，減少損失。

突出科學(xué)操作，不斷提升能力。危機(jī)管理的科學(xué)操作，是取得成效的關(guān)鍵之一。一是科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)在科學(xué)的定性機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、保障機(jī)制等方面。二是科學(xué)的流程設(shè)計(jì)，體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化的處置流程等方面。危機(jī)管理還需要不斷提升專業(yè)化程度，針對(duì)災(zāi)害特征，有針對(duì)性地開展施救。

第二，主動(dòng)防范危機(jī)，積極轉(zhuǎn)變思路，開創(chuàng)有利環(huán)境。

政府工作人員嚴(yán)于律己，治理行為不當(dāng)。當(dāng)前政府工作人員在實(shí)施危機(jī)管理時(shí)要注意言行，言行不當(dāng)往往會(huì)帶來(lái)信任危機(jī)。為此，政府工作人員要嚴(yán)于律己，依法辦事，為社會(huì)和公眾做好楷模和表率。

強(qiáng)化必要管制，依法管理社會(huì)。危機(jī)管理必然要加強(qiáng)政府的管制。為此，需要進(jìn)一步完善實(shí)施危機(jī)管制的法律法規(guī)、嚴(yán)格依法管制、明確操作流程、提高管制效果。

提倡共贏理念，服務(wù)結(jié)合管理。政府危機(jī)管理工作，要提倡共贏理念，鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與。政府不僅要直接為社會(huì)和公眾提供安全服務(wù)，還要在服務(wù)的基礎(chǔ)上，正確開展危機(jī)管理工作。

第三，嘗試風(fēng)險(xiǎn)溝通，有效社會(huì)動(dòng)員，提升危機(jī)公關(guān)。

完善風(fēng)險(xiǎn)溝通，疏導(dǎo)社會(huì)矛盾。風(fēng)險(xiǎn)溝通是危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于疏導(dǎo)社會(huì)矛盾、化解危機(jī)隱患、有效救援救助、獲取社會(huì)支持等都至關(guān)重要。完善風(fēng)險(xiǎn)溝通需要建立健全信訪、走訪、接訪、民生熱線、訴訟等公眾維權(quán)渠道，還需要加強(qiáng)宣傳解釋、心理疏導(dǎo)、培養(yǎng)法律意識(shí)等工作。

做好社會(huì)動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)全民聯(lián)動(dòng)。群防群治是危機(jī)管理的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)前全員危機(jī)管理的要求。通過(guò)有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，形成全民聯(lián)動(dòng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)格局，有助于應(yīng)對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)。

突出危機(jī)公關(guān)，善于轉(zhuǎn)危為機(jī)。政府要善于引導(dǎo)輿論，引導(dǎo)民意。尤其要做好轉(zhuǎn)危為機(jī)工作，從而獲取理解，爭(zhēng)取支持。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，中央編辦研究中心處長(zhǎng)）

注：系國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制保障系統(tǒng)”（項(xiàng)目編號(hào)90924028）、教育部211工程三期子項(xiàng)目“中國(guó)特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺(tái)建設(shè)”和科技部國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目“深化我國(guó)行政管理體制改革若干重大問(wèn)題研究（項(xiàng)目編號(hào)：2010GXS1B025）”的部分研究成果。