王龍江 王龍雷

探求加快政府職能轉(zhuǎn)變的新突破

王龍江 王龍雷

加快政府職能轉(zhuǎn)變，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的一些深層次矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展必須解決好的重大課題，也是建立完善的社會(huì)主義行政管理體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須解決好的重大課題。經(jīng)過(guò)多年改革和不斷推進(jìn)，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變也需要新的突破。

一、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的簡(jiǎn)要?dú)v程和成效

政府職能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)享有的職權(quán)、承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能直接回答了政府“應(yīng)該干什么”、“不應(yīng)該干什么”等行政管理的基本問(wèn)題，是政府一切活動(dòng)的邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向。政府職能轉(zhuǎn)變是政府職能的范圍、內(nèi)容、重點(diǎn)以及實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)移與變化，是一定時(shí)期內(nèi)，適應(yīng)維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

黨的十七屆二中全會(huì)強(qiáng)調(diào)深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，這既是改革的主題，又是改革的總體要求。在行政管理體制各因素中，政府職能處于基礎(chǔ)地位，決定著組織結(jié)構(gòu)、制度、機(jī)制和功能。檢驗(yàn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的成效，既要看政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整是否科學(xué)合理，更要看政府職能轉(zhuǎn)變是否到位，職能配置是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。無(wú)論是機(jī)構(gòu)調(diào)整，還是部門(mén)職責(zé)界定，都要有利于政府職能轉(zhuǎn)變，有利于政府全面正確履行職能。

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的持續(xù)過(guò)程。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，“實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)，正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”，這是中央文件第一次對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出要求。1985年9月《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》提出，“隨著國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的職能范圍和管理方式的變化，各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的組織機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革”。1986年5月召開(kāi)的全國(guó)中等城市機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，正式提出“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)職能”，指出經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)要把精力從訂指標(biāo)、批項(xiàng)目、分資金、分物資，逐步轉(zhuǎn)到搞好統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和加強(qiáng)監(jiān)督檢查方面來(lái)。1987年10月，黨的十三大報(bào)告明確提出：“為了避免重走過(guò)去‘精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹’的老路，這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵”。1988年以后的歷次改革，都把轉(zhuǎn)變政府職能作為一個(gè)重要內(nèi)容來(lái)抓。1992年，黨的十四大報(bào)告提出，“加快轉(zhuǎn)變政府職能，根本途徑是推進(jìn)政企分開(kāi)”。1997年，黨的十五大報(bào)告提出，“要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)”。1994年《政府工作報(bào)告》對(duì)政府職能進(jìn)行了初步概括，指出政府的主要職能是搞好宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)和社會(huì)管理。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確提出，要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。2002年，黨的十六大以來(lái)，在繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，更加注重全面履行政府職能。2003年政府工作報(bào)告明確提出，“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。十七屆二中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提強(qiáng)調(diào)深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面正確履行政府職能，通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展。在推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理、直接管理向間接管理、以行政手段管理為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主轉(zhuǎn)變等方面，取得了顯著成效，政府職能基本適應(yīng)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求。一是政府職能的重心由階級(jí)統(tǒng)治和階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展上來(lái)。二是政府履行職能的方式從單一的行政手段轉(zhuǎn)到綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段。三是不斷理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，職責(zé)交叉重疊，互相推諉扯皮的問(wèn)題得到明顯改善。四是更加注重全面履行政府職能，在加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，加強(qiáng)了政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

二、加快政府職能轉(zhuǎn)變面臨新的形勢(shì)與要求

當(dāng)前，我國(guó)正處于深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變提出了新要求。

首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生的深刻變革對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變提出新要求。政府職能范圍主要取決于市場(chǎng)和社會(huì)的需求，政府職能轉(zhuǎn)變，核心是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，迫切要求加快政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整完善政府職能范圍，改進(jìn)管理方式，把不該由政府管理的事項(xiàng)交給市場(chǎng)和社會(huì)，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管住管好。

其次，服務(wù)科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變提出新要求。黨的十七屆五中全會(huì)確定了科學(xué)發(fā)展的主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線?！笆濉睍r(shí)期，整個(gè)行政管理體制改革都要服從和服務(wù)于這一主題主線。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面臨諸多可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題依然突出，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然較多，一個(gè)重要的原因就是政府職能還存在越位、缺位、錯(cuò)位、不到位的問(wèn)題。政府職能在一定程度上決定著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，加快轉(zhuǎn)變政府職能，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的前提和基礎(chǔ)。必須加快推進(jìn)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓芾眢w制改革，著力破解制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，才能為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的主題和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主線提供強(qiáng)大動(dòng)力和保障。

再次，實(shí)現(xiàn)黨的十七屆二中全會(huì)提出的到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制總體目標(biāo)對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能提出新要求。政府職能在中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的若干要素中具有首要位置，又對(duì)其他要素起著決定性的作用。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全與完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府職責(zé)體系、全面正確履行政府職能。

最后，解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位、不到位等問(wèn)題要求加快政府職能轉(zhuǎn)變。雖然我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變已取得顯著成效，但是與貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相比，還存在一些不相適應(yīng)的地方，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的一些管理理念和管理方式尚未得到根本改變；政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的微觀干預(yù)依然較多，還管了不少不該由政府管理的事項(xiàng)；社會(huì)管理和公共服務(wù)職能依然薄弱，一些該由政府管的事項(xiàng)沒(méi)有管好，政府職能還不同程度地存在越位、缺位、錯(cuò)位和不到位的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，迫切要求加快政府職能轉(zhuǎn)變。

三、加快政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困難和制約

當(dāng)前，我國(guó)各項(xiàng)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，加快政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇且豁?xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)，同時(shí)改革也進(jìn)入“深水區(qū)”，每一項(xiàng)職責(zé)調(diào)整都涉及部門(mén)權(quán)力和利益的再分配、再調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)變的阻力和難度也在加大，政府職能轉(zhuǎn)變需要新的突破。

一是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部動(dòng)力不足。政府職能轉(zhuǎn)變是政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要對(duì)自身職能范圍、內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)方式的自我調(diào)整。市場(chǎng)和社會(huì)的需求是政府職能轉(zhuǎn)變的外部動(dòng)力。但政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，本質(zhì)上是政府的自我革新，最終還要通過(guò)政府機(jī)關(guān)自身推動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府職能轉(zhuǎn)變各項(xiàng)要求的最終落實(shí)，還要通過(guò)各部門(mén)實(shí)現(xiàn)。政府職能決定政府部門(mén)的職權(quán)，職能轉(zhuǎn)變關(guān)系部門(mén)的權(quán)力和利益調(diào)整。由于種種原因，我國(guó)政府機(jī)關(guān)大量存在部門(mén)權(quán)力和利益相聯(lián)、權(quán)力和責(zé)任脫節(jié)的現(xiàn)象，自我轉(zhuǎn)變的動(dòng)力不足。如何化解來(lái)自部門(mén)的阻力，是加快政府職能轉(zhuǎn)變需要解決的一個(gè)難題。

二是現(xiàn)有政府職能轉(zhuǎn)變的兩種主要方式需要深化。長(zhǎng)期以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變主要通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)，一是機(jī)構(gòu)改革和部門(mén)“三定”規(guī)定，二是行政審批制度改革。在政府職能轉(zhuǎn)變的初期，這兩種方式發(fā)揮了重要作用，在推進(jìn)政企分開(kāi)、減少微觀管理方面取得顯著成效。但隨著改革的不斷深化，兩種方式的不足也日益顯現(xiàn)，需要進(jìn)一步深化。從部門(mén)“三定”規(guī)定看，一是對(duì)部門(mén)職責(zé)的規(guī)定比較原則，職責(zé)邊界還不夠清晰，缺乏可考量、可評(píng)估性，職能轉(zhuǎn)變的總體要求較難真正落實(shí)到位；二是缺乏責(zé)任約束機(jī)制，權(quán)責(zé)脫節(jié)、有權(quán)無(wú)責(zé)，易導(dǎo)致部門(mén)實(shí)際工作偏離職能目標(biāo)；三是缺乏履行職責(zé)方式和程序的規(guī)定，易導(dǎo)致實(shí)際工作中交叉扯皮。從行政審批制度改革來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾次集中改革，各部門(mén)現(xiàn)保留的行政審批事項(xiàng)，絕大部分都涉及部門(mén)的核心權(quán)力和利益，有的部門(mén)采取多種方式應(yīng)對(duì)行政審批制度改革，進(jìn)一步深化改革的阻力較大。因此，加快轉(zhuǎn)變政府職能，需要對(duì)現(xiàn)有的“三定”規(guī)定和行政審批制度改革進(jìn)行完善和深化。

三是加快政府職能轉(zhuǎn)變需要新的著力點(diǎn)。上世紀(jì)八十年代以來(lái)，職能轉(zhuǎn)變最初主要是圍繞建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以推進(jìn)政企分開(kāi)為著力點(diǎn)，以機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革為主要方式。隨著改革的深入，又逐步提出了政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。黨的十七大、十七屆二中全會(huì)、國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要都把加快推進(jìn)“四個(gè)分開(kāi)”作為當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)多年的改革，政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的內(nèi)容已經(jīng)有了深刻的變化，已經(jīng)從最初的簡(jiǎn)單分開(kāi)政府部門(mén)直接管理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，到從深層次調(diào)整政府與企業(yè)、與市場(chǎng)的關(guān)系，重點(diǎn)是完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。對(duì)推進(jìn)政事分開(kāi)，合理界定政府與事業(yè)單位職能邊界，還需要在實(shí)踐中不斷探索。在這種情況下，加快政府職能轉(zhuǎn)變需要探尋新的著力點(diǎn)和突破。

四、“流程再造”——加快政府職能轉(zhuǎn)變的新突破

“流程再造”的是現(xiàn)代行政管理理論和改革實(shí)踐的重要內(nèi)容。上世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始了一輪以“政府再造”或“重塑政府”為核心的行政改革，這就是新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要內(nèi)容就是將企業(yè)管理的“流程再造”理念引入到行政改革與管理之中，通過(guò)對(duì)行政組織和業(yè)務(wù)流程的“再造”，減少規(guī)制、提高行政效率、降低行政成本，打造一個(gè)講求績(jī)效、以顧客和市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府。上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著新公共管理理論引入我國(guó)，政府流程再造的概念在我國(guó)逐漸為人們所熟知和重視，一些地方在實(shí)踐上也進(jìn)行了有益的探索。

對(duì)政府職能“流程再造”，是指通過(guò)對(duì)政府職責(zé)及其實(shí)現(xiàn)程序、方式的細(xì)化和重組，再造一個(gè)職責(zé)定位清晰合理、履職程序便捷、高效的政府職責(zé)體系，落實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)要求促進(jìn)全面正確履行政府職能。主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)部門(mén)主要職責(zé)進(jìn)行細(xì)化和量化，將每一項(xiàng)較原則的職責(zé)分解成若干具體的管理、審批、服務(wù)事項(xiàng)，使其具有可考量、可評(píng)估性；二是對(duì)部門(mén)履職的方式和程序進(jìn)行規(guī)范，明確每項(xiàng)職責(zé)的具體流程和環(huán)節(jié)；三是加強(qiáng)對(duì)職能的精細(xì)化管理，確保每項(xiàng)職責(zé)按照規(guī)定的權(quán)限和程序行使，確保責(zé)任落實(shí)到位。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變主要是提方向性、原則性要求，對(duì)政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變落實(shí)及具體履職情況缺乏有效的監(jiān)督和管理。對(duì)政府職能“流程再造”，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有利于明確和強(qiáng)化責(zé)任，有利于推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效評(píng)估，符合機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的基本方向。

要把細(xì)化部門(mén)“三定”規(guī)定作為探索政府職能“流程再造”的抓手。部門(mén)“三定”規(guī)定是政府部門(mén)職能的載體，要通過(guò)完善和細(xì)化部門(mén)“三定”規(guī)定、規(guī)范行政審批環(huán)節(jié)和流程等方式，探索加強(qiáng)職能管理，細(xì)化部門(mén)職責(zé)內(nèi)容，明確履職程序和方式，優(yōu)化和再造履職流程，逐步實(shí)現(xiàn)職能精細(xì)化管理，從根本上加快政府職能轉(zhuǎn)變。

（作者系中央編辦政策法規(guī)司司長(zhǎng)，政策法規(guī)司副處長(zhǎng)）