●陸少妮

南寧市廉租住房制度實施問題研究

●陸少妮

廉租住房制度是深化城鎮(zhèn)住房制度改革的一項重要內(nèi)容，對于構(gòu)建和諧社會有著重要的意義。近年來，為解決城市低收入住房困難家庭的住房問題，實現(xiàn)居者有其屋的目標(biāo)，南寧市政府發(fā)揮積極作用，廉租住房制度的建設(shè)也取得了較快的發(fā)展。然而由于南寧市廉租住房制度的建設(shè)時間不是很長，在運行中還存在著保障覆蓋面重疊交叉、退出機制的難操作等問題。要解決這些問題，南寧市應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保障性住房的法律法規(guī)，正確引導(dǎo)城市居民轉(zhuǎn)變住房消費觀念，完善廉租房制度的退出機制。

住房保障 廉租住房制度 南寧市

近幾年來，在房價的居高不下的同時，城市低收入家庭越來越無力解決住房困難的問題。為了解決城市低收入家庭的住房困難問題，城市政府正在大力地推行廉租住房制度。廉租住房主要是指城市政府通過發(fā)放租賃住房補貼、提供實物住房等方式向城市低收入住房困難家庭提供的租金相對低廉的普通住房［1］。廉租住房制度作為一項社會住房保障制度，其意義就在于幫助城市低收入住房家庭解決住房困難的問題，促進城市的穩(wěn)定發(fā)展。隨著南寧市廉租住房制度建設(shè)的加快，廉租住房制度在實施過程中遇到的問題也開始暴露出來。如何完善廉租住房制度，是擺在政府面前的一個重大課題。

一、南寧市廉租住房制度實施現(xiàn)狀

為解決低收入家庭的住房困難問題，南寧市從2002年1月21日實施《南寧市廉租住房管理辦法》開始建立起廉租住房制度。2006年5月1日南寧市實施《南寧市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，進一步完善南寧市廉租住房制度。與2002年的管理辦法相比，2006年的《南寧市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》對廉租住房制度做了調(diào)整改善：分配方式上，由原來單一的實物配租方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰赓U補貼為主、實物配租與租金核減相結(jié)合的方式，分配方式多樣化，并且實物配租優(yōu)先“特困家庭”；廉租住房申請條件上適時調(diào)整，由必須享受最低生活保障待遇1年以上才有資格申請調(diào)整為只需享受最低生活保障待遇6個月就可以了，保障覆蓋面進一步擴大；建立了退出機制。隨著南寧市城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，為了進一步完善廉租住房制度，2008年11月1日起施行《南寧市廉租住房保障辦法》，再次完善城市廉租住房制度：廉租住房申請的條件上，申請人的戶籍要求由原來的至少1人取得本市市區(qū)常住戶口滿3年，其他成員戶口遷入須滿1年放寬到只要具有本市城區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)常住戶口滿1年以上即可，并且由原來的城市最低生活保障住房困難家庭擴大到城市低收入住房困難家庭，保障范圍再次擴大；加大了對騙取廉租住房保障的處罰。為了有效實施廉租住房制度，南寧市在2008年11月3日進一步發(fā)布最新辦法的配套實施細則《南寧市廉租住房保障工作細則》，對廉租住房的申請條件，保障方式和運作程序等作出明確的規(guī)定，有效地解決部分低收入家庭的住房困難問題。2009年1—9月，南寧市累計共實現(xiàn)廉租住房保障15 630戶（其中市本級保障13 144戶，市轄縣保障2 486戶），其中發(fā)放租賃住房補貼12 879戶，實物配租2 733戶［2］。同時，南寧市加強了廉租住房的管理，對租賃住房情況進行檢查，對不符合制度要求的及時糾正，對申報不實的取消資格，使符合條件的住房困難家庭能得到廉租住房的保障。

二、南寧市廉租住房制度實施中存在的主要問題及原因分析

南寧市的廉租住房制度在這幾年的實施中取得了一定的成效，一定程度上緩解了城市低收入住房困難家庭的住房問題。但是由于廉租住房制度運行的時間并不是很久，也還存在著不少問題。

（一）保障覆蓋面重疊交叉問題

南寧市2008年頒布實施的《南寧市廉租住房保障辦法》將廉租住房制度的保障對象由城市最低收入住房困難家庭放寬到了低收入住房困難家庭。根據(jù)《南寧市廉租住房保障辦法》第二章第五條規(guī)定：申請家庭人均年收入低于市政府公布的低收入標(biāo)準(zhǔn)。只要是低收入住房困難家庭一般而言就可以申請廉租住房。而南寧市經(jīng)濟適用房的對象是中低收入家庭，申請經(jīng)濟適用房的是中低收入家庭。兩者都包括低收入住房困難家庭，對象重疊，覆蓋面出現(xiàn)交叉。出現(xiàn)低收入住房困難家庭既申請廉租住房又申請經(jīng)濟適用房的混亂局面。這不僅不能有效的解決城市的住房問題，還會造成城市住房資源的巨大浪費，住房資源配置效率的低下和管理上的混亂。

是什么原因造成廉租住房分配管理的對象與經(jīng)濟適用房的對象交叉重疊？經(jīng)過分析，筆者認(rèn)為是住房管理的法律法規(guī)不健全不銜接所造成。通過分析世界成功的廉租住房的管理制度，可以發(fā)現(xiàn)它們擁有一個共同的特點即法律法規(guī)健全。例如美國，自美國的廉租住房制度建立開始，聯(lián)邦政府就陸續(xù)制定十幾部有關(guān)住房保障方面的法律和法規(guī)。廉租住房制度法律法規(guī)的健全有力地保證了廉租住房制度的順利實施。反觀我國，我國在住房保障這方面到現(xiàn)在還沒有一部統(tǒng)一的的法律，只是行政性法規(guī)規(guī)章，這樣造成規(guī)范完善程度不夠，相關(guān)的住房管理法規(guī)之間容易交叉，這從根本上制約了城市廉租住房制度的實施。

（二）廉租住房制度的租房方式與城市居民購房心態(tài)的契合問題

根據(jù)2008年最新實施的《南寧市廉租住房保障辦法》的規(guī)定，南寧市廉租住房保障實行“貨幣補貼、實物配租和租金核減相結(jié)合的方式”。不管是貨幣補貼，實物配租還是租金核減，廉租住房制度都是租房的形式。廉租住房是政府通過發(fā)放租賃住房補貼、提供實物住房等方式向城市低收入住房困難家庭提供的租金相對低廉的普通住房。廉租住房具有保障性、過渡性、廉價租賃的特點，其使用和持有是有別于一般的產(chǎn)權(quán)住宅的，它只有真正存在住房困難的最低收入居民戶才能租用，不能夠賣出［3］。但是，在實際操作的過程中許多城市居民還不太愿意接受租房的觀念，更傾向于自己擁有自己的住房。有不少的租戶詢問廉租住房能否購買的問題，畢竟在老百姓看來擁有自己的房子就是擁有自己的家。這樣就造成了廉租住房制度的租房形式與城市居民購房心態(tài)的不協(xié)調(diào)。

廉租住房制度從1999年頒布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》開始實行，到現(xiàn)在也只是十來年的時間。作為一項新生的事物，還是有很大一部分的城市居民到目前為止對廉租住房不了解，更別說對廉租住房的性質(zhì)和作用的真正了解。加上城市居民受根深蒂固的傳統(tǒng)文化的影響，又缺少現(xiàn)代的經(jīng)濟知識的熏陶，許多城市居民不是很愿意接受租房的形式，購房心態(tài)占主導(dǎo)地位。另外在社會層面上存在著對廉租住房社區(qū)居民的歧視現(xiàn)象，認(rèn)為那是城市中的“貧民窟”，更增加了廉租住房保障對象的精神負擔(dān)，這樣城市居民更加難以接受租房的方式。

（三）退出機制的難操作

由于廉租住房具有保障性、過渡性、廉價租賃的特點，因此，一旦城市廉租住房保障對象家庭的收入超過公布的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)及時積極主動地退出廉租住房保障體系。但是，在實際的操作過程中，由于受各種因素的影響，廉租住房退出機制的操作中還存在許多困難。一是廉租住房保障對象不愿退出，阻礙退出機制的執(zhí)行。廉租住房是由政府提供給城市最低收入的住房困難家庭租用的住房，但是在執(zhí)行的過程中保障對象就有可能出于個人利益的考慮而不愿騰退房子。一些租戶無論工作人員如何勸說都不愿騰退房子，有的甚至妨礙執(zhí)法。二是對廉租住房保障對象的收入變動情況的監(jiān)督管理困難，也造成了退出機制的難以操作。

三、完善廉租住房制度的建議

（一）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保障性住房的法律法規(guī)

保障性住房方面沒有一部統(tǒng)一的的法律，而相關(guān)的住房管理法規(guī)之間不銜接甚至是沖突，這都從根本上制約了城市廉租住房制度的實施。因此，制定統(tǒng)一的法律，理順相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接關(guān)系，從法律法規(guī)方面實現(xiàn)保障范圍的不交叉不重疊，有助于廉租住房制度的實施。

首先，從國家層面要制定出一部統(tǒng)一的保障住房法律法規(guī)，明確規(guī)定廉租住房和其他類型的保障性住房在保障對象的申請條件、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式、保障資金的來源、管理機構(gòu)等的設(shè)置等方面各自有著怎樣的要求，彼此之間又該如何銜接，避免相關(guān)的住房管理法規(guī)之間不銜接甚至是沖突問題的出現(xiàn)。

其次，地方政府應(yīng)依據(jù)國家層面制定的保障性住房的法律法規(guī)，結(jié)合本地實際情況，制定出地方性的住房保障法律法規(guī)，協(xié)調(diào)保障性住房之間的關(guān)系。就南寧市而言，經(jīng)濟適用住房的保障對象方面，應(yīng)該明確界定其上限為南寧市家庭人均住房建筑面積低于16平方米的中低收入住房困難家庭，下限應(yīng)與廉租住房的家庭人均住房建筑面積和收入水平要求相銜接。而在廉租住房保障對象方面，嚴(yán)格界定保障對象的經(jīng)濟收入標(biāo)準(zhǔn)和居住面積標(biāo)準(zhǔn)及其上下限。對保障對象的實際情況實行動態(tài)化管理，一旦其有能力購買了經(jīng)濟適用房的，就要求立刻退出廉租住房的保障體系，轉(zhuǎn)入到經(jīng)濟適用房保障體系，實現(xiàn)兩者政策的對接。這樣使不同收入水平的城市居民享有與其收入水平相適應(yīng)的住房保障，真正能夠?qū)崿F(xiàn)社會的公平，又不會造成重復(fù)保障，形成一個合理公平的住房保障框架。

（二）引導(dǎo)城市居民轉(zhuǎn)變住房消費觀念

以人為本的城市管理包含三個方面的內(nèi)容：一是城市管理必須最大限度滿足城市居民的需求，方便人的活動和生活，這是城市建設(shè)的根本目的；二是城市管理應(yīng)該是全體市民的共同參與，公共參與在城市管理中具有重要的地位和作用；三是能夠不斷提高城市居民的素質(zhì)［4］。因此作為管理者就政府應(yīng)該本著以人為本的城市管理理念，在廉租住房制度的推行時間并不長，實際生活中還有很大一部分的居民對這項制度并不了解的情況下，加大廉租住房制度的宣傳力度，廣泛運用新聞媒體報刊雜志互聯(lián)網(wǎng)等宣傳渠道，全方位地宣傳廉租住房的相關(guān)政策，讓老百姓熟悉這項制度，對廉租住房的保障性、過渡性、廉價租賃的性質(zhì)和作用的真正了解，接受這項制度，轉(zhuǎn)變購房的住房消費觀念，不斷提高居民的素質(zhì)和認(rèn)識。在城市居民方面，城市居民應(yīng)該順勢轉(zhuǎn)變觀念，克服傳統(tǒng)文化和缺乏經(jīng)濟知識的束縛，樹立購房和租房都是住房消費的合理形式的觀念，買房住和租房住其實都是合理可接受的住房消費形式，緩解租房與購房心態(tài)的沖突。

（三）完善廉租住房制度的退出機制

廉租房退出機制是是廉租房制度運作機制的一個重要環(huán)節(jié)，廉租房退出機制的完善對廉租住房制度規(guī)范運作具有重要意義。廉租房退出機制的完善也是發(fā)展住房保障體系、實現(xiàn)社會公平的必然要求。因此城市政府要加強廉租住房的管理，完善廉租住房的退出機制，實現(xiàn)廉租住房制度的效率與公平。一方面，當(dāng)廉租住房保障對象擺脫了貧困，不再符合廉租住房保障條件的時候，城市政府要依法要求其退出。如果廉租住房保障對象不愿退出并且阻礙退出機制的執(zhí)行時，可以依法強制其退出，減少人為因素的干擾。另一方面，建立對廉租住房制度實施過程的監(jiān)督，促進城市政府規(guī)范地執(zhí)行退出機制。

注釋：

［1］城市廉租住房管理辦法．中華人民共和國建設(shè)部令第70號，1999：第二條．

［2］南寧市房產(chǎn)管理局政務(wù)信息網(wǎng) http：／www．nnfcj．gov．cn ／．

［3］張波，劉江濤．城市管理學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2007：270．

［4］馬彥琳，劉建平．現(xiàn)代城市管理學(xué)［M］．北京：科學(xué)出版社，2005：15．

［1］南寧市廉租住房保障辦法．南寧市人民政府令第 21號，2008．

［2］馮宗容．廉租房運作機制評析及創(chuàng)新［J］．經(jīng)濟體制改革，2002（3）．

［3］吳文生．廉租房退出機制的完善［J］．中國房地產(chǎn)，2009．

［4］王珍蓮．完善廣西住房保障制度的設(shè)想——以南寧市為例［J］．市場論壇，2008（2）．

F127

A

1009－4245（2011）05－0034－03

作者：陸少妮，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，郵編：430074

責(zé)任編輯：戴學(xué)明

責(zé)任校對：陳 磊