資金議

（中共湘潭市委黨校 黨建教研部，湖南 湘潭 411100）

當(dāng)前縣權(quán)公開探索的成效、問題及對(duì)策
——基于有關(guān)試點(diǎn)縣的實(shí)證研究

資金議

（中共湘潭市委黨校 黨建教研部，湖南 湘潭 411100）

縣權(quán)公開經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)已經(jīng)取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，但要真正實(shí)現(xiàn)縣權(quán)公開透明運(yùn)行，仍有不少問題值得思考。需要以系統(tǒng)思維理清多重關(guān)系，不斷完善監(jiān)督方式，樹立制度權(quán)威，把握改革中的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

縣權(quán)公開；成效；問題；對(duì)策

2009年來，中紀(jì)委和中央組織部部署了縣權(quán)公開透明運(yùn)行改革試點(diǎn)，簡(jiǎn)稱“縣權(quán)公開”改革試點(diǎn)。首先選取了江蘇睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區(qū)三個(gè)縣級(jí)政權(quán)作為試點(diǎn)地區(qū)，開始了對(duì)縣權(quán)公開透明運(yùn)行改革的探索。2010年底印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，開始在全國(guó)推廣?？h權(quán)公開試點(diǎn)以來，取得了一定的成效，而要真正實(shí)現(xiàn)縣權(quán)公開透明運(yùn)行，做到《意見》提出的“規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗”，還有許多問題需要面對(duì)和破解。

一、當(dāng)前縣權(quán)公開探索中的主要做法及成效

自從中央部署縣權(quán)公開試驗(yàn)試點(diǎn)以來，已經(jīng)過了將近兩年的時(shí)間。各地對(duì)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索取得了一定得成效，為今后的推廣積累了經(jīng)驗(yàn)。其主要做法有：

1、編制權(quán)力目錄，固化權(quán)力事項(xiàng)?？h權(quán)公開改革首先要做的就是要讓群眾知道縣委究竟有哪些權(quán)力，這是縣權(quán)公開的基礎(chǔ)。沒有這個(gè)基礎(chǔ)，改革只能是一場(chǎng)說不清道不明、自吹自擂的作秀。試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力固化方面進(jìn)行了有益的探索。成安縣將縣委集體職權(quán)按照全局工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、黨的建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)的順序劃分為6大類。確定縣委集體職權(quán)50項(xiàng)、縣委常委職權(quán)185項(xiàng)、縣紀(jì)委、縣委部門職權(quán)110項(xiàng)。成都武侯區(qū)在試點(diǎn)過程中明晰了區(qū)黨代會(huì)、區(qū)委全委會(huì)、區(qū)委常委會(huì)、區(qū)委各職能部門的職責(zé)權(quán)限，編制了權(quán)力目錄。如區(qū)委常委會(huì)擁有“制定貫徹執(zhí)行上級(jí)黨組織和同級(jí)黨代表大會(huì)決議、決定的措施”,“審定全區(qū)各單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整和編制調(diào)整方案，討論決定區(qū)管干部任免、提名、調(diào)動(dòng)、考核、評(píng)議及獎(jiǎng)懲，并向區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)及各人民團(tuán)體推薦干部”等18項(xiàng)權(quán)力。區(qū)委書記擁有“按照干部管理權(quán)限，主持、依照程序選拔、任免、監(jiān)督干部”等9項(xiàng)職權(quán)。區(qū)委副書記、區(qū)長(zhǎng)“協(xié)助區(qū)委書記處理區(qū)委工作；區(qū)委書記外出時(shí)，代區(qū)委書記主持區(qū)委工作”、“主持區(qū)政府全面工作”等4項(xiàng)職權(quán)。江蘇睢寧縣針對(duì)行政審批部門的自由裁量權(quán)進(jìn)行了改革和固化。行政審批事項(xiàng)由原來的434個(gè)減少到89個(gè)，審批環(huán)節(jié)由過去平均8個(gè)減少到3個(gè)，審批時(shí)限由原來的13個(gè)工作日減少到3.16個(gè)工作日。

2、繪制權(quán)力運(yùn)行圖，規(guī)范運(yùn)行程序。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序既是正確權(quán)力行使的前提條件，又是監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。其核心是抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找出權(quán)力行使的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，編制運(yùn)行圖，防止權(quán)力運(yùn)行失范。成都武侯區(qū)編制的權(quán)力運(yùn)行圖，清楚地標(biāo)明了權(quán)力使用的主體、運(yùn)行的步驟、如何監(jiān)督制約、投訴有哪些途徑等。河北成安縣在縣委縣政府的大門口兩側(cè)，樹立了32塊公開欄，清楚地標(biāo)明了各種行政事務(wù)的辦事程序。這說明試點(diǎn)地區(qū)都非常重視規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、抓住關(guān)鍵，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開。權(quán)力公開運(yùn)行是“縣權(quán)公開”的核心，無論是是編制權(quán)力目錄還是繪制權(quán)力運(yùn)行圖都是為公開做準(zhǔn)備，公開透明也是這次改革的核心環(huán)節(jié)。各地結(jié)合自己的實(shí)際做足了公開的文章。睢寧縣制定了《縣委常委提前預(yù)告制度》，邀請(qǐng)有關(guān)的人大代表、政協(xié)委員旁聽縣委常委會(huì)。對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大議題通過電視直播，并且開通熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)讓黨員群眾參與。縣委部門公開權(quán)力的執(zhí)行，并且由隨機(jī)選取的評(píng)議員對(duì)部門執(zhí)行的情況進(jìn)行評(píng)議。武侯區(qū)實(shí)行黨員、黨代表、區(qū)委委員“雙向約見”制度。成安縣委在科級(jí)干部的任用中實(shí)行票決制度，2009年來通過常委會(huì)票決的干部達(dá)到83人，交全委會(huì)票決的25人。各試點(diǎn)地區(qū)加大了公開競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，無為淘汰制度，X+1的后備干部選拔制度。對(duì)公開的探索涉及到賦權(quán)、決策、用人、決定、決議、對(duì)干部的獎(jiǎng)罰等各個(gè)方面。

4、不斷完善監(jiān)督措施。監(jiān)督與公開是共生的，公開會(huì)催化監(jiān)督，監(jiān)督又能夠促進(jìn)公開。對(duì)權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督既現(xiàn)代民主政治中是不可或缺的一環(huán)，也是權(quán)力行使達(dá)到預(yù)期效果的保證。當(dāng)然對(duì)監(jiān)督制度和有效形式的探索也是縣權(quán)公開試點(diǎn)的應(yīng)有之意。綜合試點(diǎn)縣的探索，主要有以下做法。一是整合監(jiān)督力量。整合包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等力量，試圖構(gòu)建全方位的立體監(jiān)督網(wǎng)。二是暢通監(jiān)督渠道，使監(jiān)督主體能找得到最便捷的方式。主要是通過公布主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的電話等方式。三是加強(qiáng)輿情收集和反饋。比如現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，書記信箱，書記手機(jī)短信，“民情專替員”對(duì)信息進(jìn)行收集和反饋。也有通過電視、廣播、報(bào)刊雜志、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督和信息的收集反饋等。

試點(diǎn)地區(qū)對(duì)上述四個(gè)環(huán)節(jié)的探索，抓住了縣權(quán)公開的關(guān)鍵，因此取得了一定的成效。第一，縣委權(quán)力得到了一定的規(guī)范和限制。例如，睢寧出臺(tái)的《對(duì)重要項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、重大資金的使用實(shí)行議決權(quán)和否決權(quán)分立的意見》，建立了議決權(quán)和否決權(quán)分離相制衡的制度。政府常務(wù)會(huì)議決，縣委常委會(huì)否決，相互限制又相互協(xié)調(diào)，有效地限制了不當(dāng)用權(quán)。第二，權(quán)力目錄的編制和運(yùn)行圖的制定，在一定程度上理清了權(quán)力的脈絡(luò)。不見陽(yáng)光的權(quán)力，最容易發(fā)生變形，也最容易污染政治生態(tài)。①權(quán)力公開透明運(yùn)行是試點(diǎn)的核心問題，以前縣權(quán)老給人權(quán)大無邊的感覺，“除了軍事和外交不管什么都要管”。不僅外人不知道縣委有多少權(quán)力，有的縣委書記自己也不明白有那些權(quán)力。而試點(diǎn)縣編制的權(quán)力目錄和編制運(yùn)行圖的做法，讓人明白縣權(quán)是能夠說清道明的，并不是權(quán)大無邊的。這種做法大致上理清了縣委權(quán)力的脈絡(luò)，讓權(quán)力不再擁有“朦朧美”。第三，一定程度上激發(fā)了群眾的積極性，化解了基層的一些矛盾。試點(diǎn)縣公開的各種會(huì)議都有群眾的參與，有些活動(dòng)參與的積極性還很高，多個(gè)試點(diǎn)縣的信訪量大幅下降。例如，2010年1月到8月，睢寧縣進(jìn)京和到省信訪同比下降了57%、52%。這說明公開加監(jiān)督確實(shí)為老百姓解決了一些實(shí)際問題，一定程度上激發(fā)了基層黨員群眾的積極，這也是正是推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的要求。

二、縣權(quán)公開探索中不容回避的問題

毋庸置疑，試點(diǎn)縣在“縣權(quán)公開”的前期探索中已經(jīng)取了一定的成績(jī)。但是要做到真正的“縣權(quán)公開”還有漫長(zhǎng)的路要走，隨著改革的深入還會(huì)遇到很多問題，至少以下問題是必須要思考的。

1、如何追究違反規(guī)定后的責(zé)任。權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、責(zé)罰相當(dāng)這是權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作中的重要原則。但是，我們?cè)谙嚓P(guān)的試點(diǎn)并沒有涉及關(guān)于責(zé)任對(duì)應(yīng)的問題。這并不是吹毛求疵，而是因?yàn)闄?quán)力公開后不容回避的就是一旦發(fā)現(xiàn)問題怎么處理，由誰(shuí)來問責(zé)，應(yīng)該擔(dān)當(dāng)什么樣的責(zé)任，通過什么形式來裁判，這是一個(gè)完整政治流程設(shè)計(jì)的必然要求。因此，不管是在制度設(shè)計(jì)上還是在實(shí)踐探索中都不是可以回避的問題，也不是一個(gè)可以利用存量制度中的問責(zé)制度能夠解決的問題。這樣，才能夠形成賦權(quán)——用權(quán)——監(jiān)督——問責(zé)的完整流程。很明顯，缺少問責(zé)必然使前面各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行缺少必要的保障。

2、如何處理權(quán)威與公開的關(guān)系。縣權(quán)公開的實(shí)質(zhì)是對(duì)當(dāng)前過于集權(quán)的縣級(jí)政治生態(tài)的一次矯正。眾所周知，我們黨實(shí)行的是民主集中制，但實(shí)際上在基層組織，特別是在縣級(jí)是集中有余而民主不足。正如鄧小平同志所說：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！雹谶@也是為什么縣委書記群體經(jīng)常出問題的原因。但是，事實(shí)上，中國(guó)目前的發(fā)展階段還離不開具有絕對(duì)權(quán)威的政權(quán)，這既是我們發(fā)展階段的要求，也是我國(guó)發(fā)展歷史的要求。從發(fā)展階段來看，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)急劇的變革期、發(fā)展的關(guān)鍵期、矛盾凸顯期，需要一定程度的集中。從歷史的發(fā)展來看，“高度集中的體制來源中共戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的主要模式，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期得到加強(qiáng)?！瓊鹘y(tǒng)的集權(quán)架構(gòu)并未受到觸動(dòng)”③，這一貫性的存在也意味著我們對(duì)這方面的改革將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。集權(quán)政治的弊端自不必說，但從某種程度上講，也是我們黨在復(fù)雜環(huán)境中取得成功的因素。我們一度也對(duì)這些問題進(jìn)行過探索，但總是逃不出“一放就亂，一收就死”的怪圈。而經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展之后，又迫切的需要政治領(lǐng)域的改革來響應(yīng)，迫切的需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，這又離不開公開和民主。因此，在縣權(quán)公開探索中，如何保證現(xiàn)有縣權(quán)的權(quán)威效率和穩(wěn)定的局面，同時(shí)，又能夠?qū)h權(quán)進(jìn)行約束和規(guī)范，需要深思。

3、如何把依靠政治倫理推動(dòng)的公開逐步推廣。這些試點(diǎn)縣有個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是“一把手”的“自我限權(quán)，主動(dòng)還權(quán)”，靠的是官員的政治倫理，否則，一系列的改革將無法推行。正如睢寧縣委書記王天倚認(rèn)為：“如果一把手不想動(dòng)、不愿動(dòng)、不真動(dòng)，那么在現(xiàn)有的政治管理體制下，縣委權(quán)力的公開透明，特別是一把手權(quán)力的公開透明，就很難推行。即便有所動(dòng)，也容易淪為作秀表演?！币揽孔晕腋锩妥杂X來推動(dòng)改革，實(shí)質(zhì)是個(gè)依靠人治來解決人治的悖論。當(dāng)然，我們不能說沒有道德極為高尚的縣委書記，但畢竟是少數(shù)。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中說所：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。制度設(shè)計(jì)的前提只能是人性本惡，至少存在惡的一面。要是完全能靠官員的倫理、道德自律能解決問題，恐怕我們今天的這場(chǎng)改革就是多此一舉了。因此，我們必須思考這些建立在個(gè)人自覺上的改革成果是否有普遍適用的價(jià)值。我們下一個(gè)縣的一把手是否有這種自覺性和高尚的覺悟，他對(duì)縣權(quán)公開的訴求和上一個(gè)縣委書記又是否一樣，這些都是我們不能把握的東西。

4、如何推進(jìn)黨政關(guān)系問題改革配套?？h權(quán)公開是個(gè)系統(tǒng)工程，并不是個(gè)單純黨委系統(tǒng)內(nèi)部的事情。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，與其它的政黨不同，其他政黨的自我改革是黨自身內(nèi)部的事情，但是，中國(guó)共產(chǎn)黨的改革就關(guān)系到黨與同級(jí)政府的關(guān)系，與同級(jí)人大的關(guān)系等系統(tǒng)配套改革的問題。以往縣權(quán)運(yùn)行中存在的問題，突出的就是權(quán)力邊界的問題，就是很多人不知縣權(quán)的邊界究竟在哪里，甚至縣委書記也不知道自己有多大的權(quán)力，在縣權(quán)公開中就避免不了黨委權(quán)力和政府、人大權(quán)力的清晰界定，這是縣權(quán)公開探索必不可少的內(nèi)容，也是依法執(zhí)政的內(nèi)在要求。

5、如何進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。監(jiān)督是縣權(quán)公開的保證，也是檢驗(yàn)公開成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前的實(shí)踐探索基本沒有突破既有的框架。只是停留在既有監(jiān)督主體的整合，既有渠道的暢通，甚至依靠書記的權(quán)力制約其他機(jī)關(guān)的權(quán)力。這些做法的確能夠取得一定的成效，但都是對(duì)既有形式的再包裝，不能解決根本問題，因?yàn)槎紱]有觸及對(duì)縣權(quán)監(jiān)督失效的根本原因?，F(xiàn)有對(duì)縣權(quán)的監(jiān)督基本上分為三個(gè)層次，一是省級(jí)的基督，二是地級(jí)市的監(jiān)督，三是本級(jí)的監(jiān)督。本級(jí)監(jiān)督主要有系統(tǒng)內(nèi)部的紀(jì)委和系統(tǒng)外的人大、政協(xié)、檢察院、法院、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、媒體等。現(xiàn)實(shí)情況是，前面兩級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)由于太遠(yuǎn)基本上監(jiān)督不到，偶爾檢查也發(fā)現(xiàn)不了問題。同級(jí)的紀(jì)委是在上級(jí)紀(jì)委和本級(jí)縣委的雙重領(lǐng)導(dǎo)又以本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主的情況下工作，就更難對(duì)同級(jí)的縣委進(jìn)行監(jiān)督了。因?yàn)橥?jí)縣委掌握著紀(jì)委的人、財(cái)、物和有關(guān)的干部任免，因此造成同級(jí)監(jiān)督乏力的情況。人大、法院、檢察院等系統(tǒng)也有類似于紀(jì)委的情況，而媒體和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督在縣級(jí)本身就不發(fā)達(dá)。這就在一定程度造成了對(duì)縣級(jí)政權(quán)監(jiān)督的真空，從而使得權(quán)力的行使肆無忌憚。

三、促進(jìn)縣權(quán)公開的對(duì)策

基于上述分析，必須正視縣權(quán)公開前進(jìn)道路中存在的問題，提出相應(yīng)的思路，才能把縣權(quán)公開真正的落到實(shí)處。為此，要以系統(tǒng)思維思考改革，不斷完善監(jiān)督方式，樹立制度權(quán)威，把握改革中的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

1、對(duì)縣權(quán)公開改革進(jìn)行系統(tǒng)的研究?？h權(quán)公開改革是個(gè)系統(tǒng)工程，需要考慮多方面的因素。為此，一是要解放思想觀念。改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)利益的重新調(diào)整，縣權(quán)公開改革盡管是對(duì)以往失范的權(quán)力和利益的重新規(guī)范，也一樣會(huì)遭到既有利益的阻撓。只有從世界民主政治發(fā)展的大背景中才能認(rèn)識(shí)到縣權(quán)公開的重要性。只有從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨的活力，保證縣級(jí)政權(quán)決策的正確角度才能夠理解其迫切性。二是要認(rèn)識(shí)到上下齊動(dòng)才能保證改革的順利推進(jìn)。基層民主改革是黨內(nèi)民主的突破口，方向是以基層民主建設(shè)推動(dòng)整個(gè)黨內(nèi)民主的建設(shè)。從這個(gè)角度來看，前者是后者的手段，方向是從下往上動(dòng)。但是，當(dāng)基層民主發(fā)展到一定程度的時(shí)候，勢(shì)必要求上面的改革與之呼應(yīng)。因?yàn)椤盎鶎用裰飨蛏习l(fā)展，已經(jīng)并且仍將遭遇制度上的瓶頸，下動(dòng)上不動(dòng)，越改越被動(dòng)。這就需要更高層的改革，需要自上而下的推動(dòng)力量，需要實(shí)現(xiàn)由核心向外圍推進(jìn)民主?！雹苋遣粩嗤晟茩?quán)力運(yùn)行的所有環(huán)節(jié)。權(quán)力的運(yùn)行就像河中水流，任何地方有疏漏都有可能讓其走入歧途。因此必須對(duì)縣權(quán)從權(quán)力的授予、運(yùn)行、監(jiān)督、制約、問責(zé)等各流程進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和思考。四是按依法執(zhí)政的要求重新理清黨與其它系統(tǒng)的關(guān)系。目前的基層生態(tài)是權(quán)責(zé)不清，黨委的權(quán)力過于強(qiáng)勢(shì)，影響了政府和人大作用的正常發(fā)揮。具體表現(xiàn)為以黨代政，以政策取代法律，重要人事任免黨委書記專制等。必須借助縣權(quán)公開的契機(jī)在基層真正落實(shí)依法執(zhí)政，明確各自權(quán)責(zé)。五是擴(kuò)大公眾參與，真正調(diào)動(dòng)黨員群眾的積極性。目前，各試點(diǎn)地區(qū)都把群眾參與縣權(quán)的有關(guān)活動(dòng)作為改革的亮點(diǎn)，比如邀請(qǐng)黨員旁聽人事任免和有關(guān)的重要決策，但是，僅僅有這些還不夠，應(yīng)該上升為制度性的硬規(guī)定，形成常效機(jī)制，這樣，才能夠真正調(diào)動(dòng)黨員群眾的積極性，否則，只能是一場(chǎng)臨時(shí)的作秀表演。

2、改革和完善監(jiān)督方式。對(duì)縣委權(quán)力的監(jiān)督一直是讓人為難的問題。這些年來大量的縣委書記腐敗案件一定程度上爆出了我們對(duì)縣委權(quán)力監(jiān)督存在漏洞。要改變這種狀況，單純整合原有監(jiān)督機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能解決根本的問題，必須對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督體制進(jìn)行改革。一是對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直化改革?？h紀(jì)委是在上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，而且以同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，這種“同體”監(jiān)督模式已經(jīng)被實(shí)踐證明效果不理想。因此，應(yīng)該建立以垂直管理為主的模式，監(jiān)督部門應(yīng)該從本級(jí)的權(quán)力系統(tǒng)中獨(dú)立出來。具體的來說，就是撤銷縣級(jí)紀(jì)委，改由省級(jí)紀(jì)委派駐工作機(jī)構(gòu)的方式對(duì)縣級(jí)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事任免、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等全部由省級(jí)紀(jì)委統(tǒng)籌，這樣做能夠最有效的發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的效能。二是對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)督職能進(jìn)行整合。在現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中，對(duì)縣委權(quán)力監(jiān)督的主體非常多，但是，多頭監(jiān)督等于沒監(jiān)督，沒起到應(yīng)有的作用。因此，應(yīng)該整合現(xiàn)有體制內(nèi)各部門的監(jiān)督職能，成立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，內(nèi)設(shè)于省級(jí)紀(jì)委的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)，發(fā)揮媒體和群眾的社會(huì)監(jiān)督功能。三是為防止監(jiān)督機(jī)關(guān)與縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)達(dá)成利益共識(shí)，在監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相互制約的機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，以對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。

3、完善制度并樹立制度權(quán)威。這些年來縣級(jí)政治生態(tài)惡化，腐敗案件多發(fā)與我們的制度不完善和權(quán)威不夠有關(guān)，既存在制度漏洞又存在好制度沒有得到落實(shí)和執(zhí)行的情況。實(shí)踐證明，很多地方還是依靠能人治縣，過度的夸大個(gè)人的作用，沒有真正的“靠制度管權(quán)、管人、管事”。鄧小平同志早說過：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，而單純寄托于個(gè)人的能力和政治倫理是不可靠的，因此，需要完善相關(guān)的制度，確立制度的權(quán)威。在用人上，黨管干部的原則要堅(jiān)持，但具體方式則要改善。要從管“人頭”到用制度管人、制度管事、制度管權(quán)，加大公開選拔的范圍，增強(qiáng)用人的透明度。在選拔干部的過程中，要有黨代表來參會(huì)旁聽，對(duì)干部任職公示中同時(shí)公示推薦人，落實(shí)誰(shuí)推薦誰(shuí)負(fù)責(zé)的制度。

4、著重對(duì)縣委書記權(quán)力進(jìn)行規(guī)范?？h權(quán)公開本身包括的內(nèi)容是對(duì)縣委作為一個(gè)組織權(quán)力的規(guī)范。顯然，這其中對(duì)書記權(quán)力的公開和規(guī)范是重點(diǎn)。在現(xiàn)行體制中，縣委書記擁有非常大的權(quán)力，特別是擁有對(duì)重大事項(xiàng)和用人方面最后的拍板權(quán)。這種最后決策權(quán)的邏輯起點(diǎn)是書記負(fù)總責(zé)的制度規(guī)定。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原理，既然要負(fù)總責(zé)，那書記肯定有必要控制全權(quán)?！霸谶@種邏輯下黨內(nèi)民主就轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人作風(fēng)；集體領(lǐng)導(dǎo)就變成了集思廣益的工作方法。從正面講，一把手政治是以一票否決制為基礎(chǔ)的目前行之有效的領(lǐng)導(dǎo)崗位責(zé)任制；從負(fù)面講是新形勢(shì)下形成高度集權(quán)的微觀運(yùn)作機(jī)制，甚至導(dǎo)致了集體決策的失效?！雹菀虼?，必須從理順權(quán)責(zé)入手，減輕書記的責(zé)任，為后續(xù)削弱他的權(quán)力做準(zhǔn)備。否則，責(zé)任不減，書記的權(quán)力也就難以削弱。要實(shí)現(xiàn)這一目的，必須改進(jìn)現(xiàn)行黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機(jī)制，不能事事追究其責(zé)任。一要采取切實(shí)可行的措施，規(guī)范書記的決策權(quán)和用人權(quán)。防止個(gè)別的醞釀代替集體決策。對(duì)縣委書記的權(quán)力適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，在不影響其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，對(duì)其權(quán)力的內(nèi)容和邊界進(jìn)行明確的規(guī)定，實(shí)行嚴(yán)格意義上的集體決策和分工負(fù)責(zé)。要明確書記的權(quán)力是作為組織的權(quán)力，而不是個(gè)人的權(quán)力。嚴(yán)格限制權(quán)力在程序框架中運(yùn)行，公開權(quán)力的使用。二要加強(qiáng)對(duì)縣委書記的監(jiān)督。加大上級(jí)監(jiān)督的力度，通過巡視制度、上級(jí)談話、對(duì)干部進(jìn)行專項(xiàng)檢查等對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。三要加強(qiáng)對(duì)縣委書記教育培訓(xùn)的力度。在現(xiàn)有的制度框架下，縣權(quán)公開的程度很大因素取決于縣委書記的個(gè)人素質(zhì)，因此，必須對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性和有效的教育培訓(xùn)。

注釋：

①郭奔勝：《縣權(quán)公開試驗(yàn)》，《瞭望》，2010年第42期。

②《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版。

③于澤遠(yuǎn)：《“縣權(quán)公開”制逐步推行陽(yáng)光快照到土皇帝？》[EB/OL]，http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages3/cnpol101205c.shtm l.

④周江：《“確權(quán)勘界” 之專家獻(xiàn)策》，《決策》，2004年， 第9期。

⑤陳冬生著：《中國(guó)政治的民主抉擇》，江西高校出版社，2004年版，第51頁(yè)。

責(zé)任編輯：劉建文

D630.1

A

1671-2994（2011）01-0148-04

2010-12-10

資金議（1980- ），男，湖南衡陽(yáng)人，中共湘潭市委黨校黨建教研部教師、碩士。研究方向：中共黨史與黨的建設(shè)。