黃曉群

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

云南民族法制的實(shí)踐及特色

黃曉群

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

民族法制建設(shè)怎樣才能既保障國家法制的統(tǒng)一性，又體現(xiàn)民族地方的實(shí)際，這是民族法制建設(shè)中的重要問題，是當(dāng)今法學(xué)研究的一項(xiàng)重要課題。本文以云南為例，通過對民族法制特色的構(gòu)建這一問題的初步研究，以深化對民族法制建設(shè)問題的認(rèn)識，為云南民族法制建設(shè)提供建設(shè)性意見。

云南；民族法制；民族特色；實(shí)踐；經(jīng)驗(yàn)啟示

新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，云南民族法制建設(shè)取得了重大成就，省內(nèi)各有權(quán)機(jī)關(guān)制定的有關(guān)民族方面的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等在內(nèi)的具有中國特色社會主義民族法律體系的基本框架，為加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)穩(wěn)定，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展提供了重要的法制保障。

一、民族法制的生命在于民族特色

通過實(shí)施民族法制，以解決民族之間的矛盾和沖突，是人類社會的有益經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。在我國，國家之所以建立民族法制，具有充分的理論依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)。

1、民族法制是民族差異在國家法制上的具體體現(xiàn)。眾所周知，民族差異是民族存在和民族問題產(chǎn)生的基本原因。這種差異，在一定條件下會導(dǎo)致民族之間的矛盾和沖突。正是基于民族差異的存在，毛澤東曾在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》中，精辟地指出在大一統(tǒng)的國家中，變通國家法律的規(guī)定、實(shí)施民族法制的必要性。他說：“少數(shù)民族問題，它有共同性，也有特殊性。共同的就適用共同的條文，特殊的就適用特殊的條文。少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化上都有自己的特點(diǎn)?！雹倏梢?，民族法制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，就是針對民族的差異和民族的特點(diǎn)，有針對性地進(jìn)行立法。只要民族特點(diǎn)和民族差異存在，只要國家法制還存在，民族法制就有存在的必要。

2、民族法制是統(tǒng)一的國家法律變通性的需要。法律變通是在我國統(tǒng)一的法律體系內(nèi)，為維護(hù)和保障少數(shù)民族群體利益而采取的特殊的立法形式。法律變通是我國民族法制建設(shè)的重要法理基礎(chǔ)，沒有法律變通權(quán)，就沒有民族法制的合理性。法律變通既可以消除我國現(xiàn)行法律與少數(shù)民族群眾在風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)生活方式等方面的矛盾和沖突，又可以滿足國家對法的統(tǒng)一性的要求。可見，為完善社會主義法制，有必要根據(jù)少數(shù)民族和民族地方的實(shí)際，對國家法律進(jìn)行變通執(zhí)行，建設(shè)民族法制。

3、民族法制是實(shí)現(xiàn)和完善民族區(qū)域自治制度的需要。民族區(qū)域自治制度是中國政府結(jié)合中國實(shí)際情況采取的一項(xiàng)基本政策，也是中國的一項(xiàng)重要政治制度。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，除了可以行使和它同級的一般國家機(jī)關(guān)的職權(quán)之外，還可以行使自治權(quán)。自治權(quán)是民族自治地方自治的重要內(nèi)容，是民族自治的重要體現(xiàn)，沒有自治權(quán)就沒有真正意義上的民族區(qū)域自治。其中，立法權(quán)就是自治權(quán)的內(nèi)容之一。行使立法權(quán)利是指，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。

二、云南民族法制的實(shí)踐突出了云南的民族特色

加強(qiáng)民族法制建設(shè)，要從最特殊的問題入手。在民族法制建設(shè)實(shí)踐中，云南逐漸把民族工作納入法治的軌道，通過法冶的方法和手段開發(fā)、治理、發(fā)展和繁榮民族地區(qū)，改變過去單純依靠政策、依靠行政權(quán)力來處理民族問題的做法。在民族法制建設(shè)過程中，特別注意把實(shí)施民族區(qū)域自治制度，落實(shí)民族自治權(quán)，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障民族群眾的權(quán)利有機(jī)結(jié)合，使云南各民族自治地方的法制建設(shè)搞得有聲有色，別具特色。

1、千方百計(jì)地加快民族地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。民族問題，說到底，就是民族間在社會生產(chǎn)力發(fā)展程度上的差距問題。由于自然、歷史的原因，民族地方和全國其他地方相比，存在著發(fā)展上的差距。因此，民族地方存在的矛盾和問題，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決。早在建國初期，鄧小平同志就指出：“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個自治就是空的。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里面得到些好處，一系列的經(jīng)濟(jì)問題不解決，就會出亂子”②。因此，搞好民族法制建設(shè)，就是要通過民族法制，積極創(chuàng)造條件，加快少數(shù)民族和民族地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)各民族的共同繁榮，這既是少數(shù)民族和民族地方人民群眾的迫切要求，也是我們民族法制建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)。民族法制只有堅(jiān)定不移地支持和維護(hù)民族地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才有生命力，才能得到各民族群眾的衷心擁護(hù)和自覺遵守執(zhí)行。高度重視民族法制建設(shè)，就要把加快少數(shù)民族和民族地方的發(fā)展始終擺在民族法制建設(shè)的突出位置，就要把實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮作為民族法制建設(shè)的重要目標(biāo)。多年來，云南各個民族自治地方，牢牢抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，通過制定自治條例和單行條例等形式，千方百計(jì)地加快民族地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小民族之間的發(fā)展差距，逐步實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮。如：《楚雄彝族自治州自治條例》、《文山壯族苗族自治州自治條例》、《玉龍納西族自治縣自治條例》、《孟連傣族拉祜族佤族自治縣自治條例》等，都用專章的形式規(guī)定民族自治地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有針對性地促進(jìn)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，一些民族自治地方還以單行條例的形式，推動民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如，《西雙版納傣族自治州旅游業(yè)管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州發(fā)展個體工商戶和私營企業(yè)條例》、《景東彝族自治縣城鄉(xiāng)建設(shè)管理?xiàng)l例》等。

2、不斷加大依法保護(hù)民族傳統(tǒng)文化的力度。各民族的優(yōu)秀歷史文化，凝聚著各族人民的智慧和創(chuàng)造力，是中華民族文化寶庫的重要組成部分。繼承和發(fā)揚(yáng)各民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，努力使各民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不斷得到發(fā)掘、發(fā)展與繁榮，進(jìn)一步豐富中華民族的文化寶庫，成為各民族共同的寶貴精神財(cái)富，是民族法制的重要使命。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，民族法制在保護(hù)民族文化遺產(chǎn)、開發(fā)民族傳統(tǒng)文化、傳承民族文化等方面，具有非常重要的規(guī)范、保護(hù)作用，是其他規(guī)制無法替代的。云南各民族自治地方在民族法制建設(shè)的實(shí)踐中，積極制定自治條例，保護(hù)少數(shù)民族的語言、文字、宗教信仰、民族傳統(tǒng)節(jié)日等。此外，還制定單行條例，保護(hù)和傳承民族文化。如：《西雙版納傣族自治州民族傳統(tǒng)建筑保護(hù)條例》、《迪慶藏族自治州獨(dú)克宗古城保護(hù)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州建水歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》、《大理白族自治州大理歷史文化名城保護(hù)條例》等，使民族法制在保護(hù)和傳承民族文化方面發(fā)揮了積極的作用。

3、積極推進(jìn)資源開發(fā)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。云南的各民族自治地方地域遼闊，自然資源豐富，是各種經(jīng)濟(jì)資源和戰(zhàn)略資源的重要儲備區(qū)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，由于發(fā)展心切，民族地方破壞環(huán)境，掠奪性開發(fā)資源的行為屢見不鮮，使民族地方的生態(tài)環(huán)境遭到非常嚴(yán)重的破壞，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。因此，在民族法制建設(shè)中，必須十分重視資源的開發(fā)和保護(hù)問題，使資源和環(huán)境的開發(fā)和保護(hù)同步推進(jìn)，才能做到可持續(xù)地科學(xué)發(fā)展。為此，一方面，要依法積極推進(jìn)資源的有效開發(fā)和利用，另一方面，又要依法采取有效的措施，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，這為民族法制建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。近年來，云南緊緊抓住資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一種重點(diǎn)，充分發(fā)揮民族法制的強(qiáng)制規(guī)范作用，各民族自治地方在開發(fā)資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的法制建設(shè)是大量的和卓有成效的。如，《西雙版納傣族自治州森林資源保護(hù)條例》、《西雙版納傣族自治州瀾滄江保護(hù)條例》、《西雙版納州野生動物保護(hù)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州異龍湖管理?xiàng)l例》、《大理白族自治州蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》、《大理白族自治州雞足山管理區(qū)條例》、《大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》、《怒江傈僳族自治州礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州水資源管理?xiàng)l例》、《麗江納西族自治縣玉龍雪山管理?xiàng)l例》、《寧蒗彝族自治縣瀘沽湖風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》、《西盟佤族自治縣礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《景谷傣族彝族自治縣環(huán)境污染防治條例》等，特別是修訂過的《西雙版納傣族自治州自治條例》在第四章以專章的形式規(guī)定自治州的生態(tài)建設(shè)，使民族法制建設(shè)在生態(tài)保護(hù)方面的作用進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

4、依法保障各民族的平等，維護(hù)邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。20世紀(jì)80年代以來，許多國家的民族矛盾尖銳，民族關(guān)系惡化，糾紛和沖突不斷，甚至導(dǎo)致國家解體。這使我們更加清楚地認(rèn)識到依法維護(hù)各民族的大團(tuán)結(jié)，依法化解民族矛盾、解決民族紛爭，依法嚴(yán)厲打擊民族分裂行為的正確性和重要性。依法保障少數(shù)民族和民族地區(qū)的各項(xiàng)合法權(quán)利，鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系，維護(hù)祖國統(tǒng)一，是民族法制建設(shè)的硬指標(biāo)和硬任務(wù)。云南各民族自治地方在民族法制建設(shè)中，始終警惕、防范國外敵對勢力利用“民族”、“宗教”問題實(shí)行的“西化”、“分化”戰(zhàn)略，堅(jiān)決依法打擊民族分裂勢力、極端宗教勢力和暴力恐怖活動對民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定和民族關(guān)系的破壞，依法妥善處理影響民族關(guān)系的一些矛盾和糾紛，在各民族地方形成自覺維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的良好風(fēng)尚，有力地維護(hù)了民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定的大局。云南各民族自治地方在自治條例中普遍以專章的形式，規(guī)定自治地方的民族關(guān)系。如：《楚雄彝族自治州自治條例》、《迪慶藏族自治州自治條例》、《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》等，特別是2010年3月29日通過的《迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，開創(chuàng)了關(guān)于民族團(tuán)結(jié)問題專門制定單行條例的先河，對依法促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，具有積極的促進(jìn)和推動作用。

三、云南民族法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

民族法制建設(shè)是國家法制建設(shè)的重要組成部分，它關(guān)系到憲法和法律所規(guī)定的國家基本政治制度能否得到有效實(shí)施，關(guān)系到國家的穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系到各民族人民共同利益的大事，只能加強(qiáng)和做好，決不能放松?？偨Y(jié)云南各民族自治地方在民族法制建設(shè)方面的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，對于進(jìn)一步完善民族法制建設(shè)是非常有益的。

1、民族法制建設(shè)必須以維護(hù)國家法制統(tǒng)一為前提。國家法制統(tǒng)一是國家統(tǒng)一的重要標(biāo)志。作為中國特色社會主義法制建設(shè)的重要內(nèi)容，民族法制建設(shè)必須融入到國家法律體系整體之中，堅(jiān)持憲法原則，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，維護(hù)國家整體利益。民族法制建設(shè)不得與憲法和國家制定的其他法律相抵觸，必須保證憲法和法律在民族地方的遵守和執(zhí)行，保證國家政令暢通，只有這樣，才能確保民族法制建設(shè)正確的發(fā)展方向。在云南，民族法制建設(shè)的大方向和基本要求，就是必須以憲法、立法法和民族區(qū)域自治法為依據(jù)，堅(jiān)持法制統(tǒng)一與依法行使自治權(quán)相結(jié)合，不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定，充分發(fā)揮自主精神，搞好民族法制建設(shè)。

2、民族法制建設(shè)要充分體現(xiàn)民族特色，必須貼近民族地方的實(shí)際需要。民族法制建設(shè)具有特殊性，這個特殊性，就是指民族法制建設(shè)同一般法制相比，有它自己鮮明的特色和規(guī)律。這種特色和規(guī)律決定了民族法制建設(shè)的原則、內(nèi)容、對策等，都要從民族特點(diǎn)、民族差異和民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，從民族問題的特殊性、復(fù)雜性、敏感性、長期性角度去考慮。這是民族法制建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)，是民族法制服務(wù)于民族自治地方的基本前提。脫離民族地方實(shí)際的所謂民族法制建設(shè)只能是紙上談兵，這樣制定出來的法規(guī)最多也只能算是空中樓閣。云南各民族自治地方在民族法制建設(shè)中，通過深入調(diào)查研究，從各民族地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)出發(fā)，將民族地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族文化的保護(hù)與開發(fā)、資源的開發(fā)與保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、民族團(tuán)結(jié)等作為民族法制建設(shè)的重點(diǎn)，是非常貼近云南民族地方的實(shí)際、反映民族地方需求的，是云南民族法制特色構(gòu)建的重要體現(xiàn)。

3、民族法制建設(shè)必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷提高科學(xué)化水平。民族法制建設(shè)不僅要著眼于民族法規(guī)數(shù)量的增加，更要著力于民族法制水平的提高，民族法律制度的貫徹落實(shí)。云南民族法制建設(shè)的實(shí)踐證明，要提升民族法制建設(shè)的質(zhì)量，就必須將科學(xué)發(fā)展觀貫穿于民族法制建設(shè)的始終，確保民族法制建設(shè)符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。在民族法制建設(shè)的實(shí)踐中，云南各民族自治地方結(jié)合各自的發(fā)展特點(diǎn)和需求，有針對性地進(jìn)行立法選題，創(chuàng)造性地開展立法工作，體現(xiàn)出自治法規(guī)應(yīng)有的地方特色，盡可能使民族法制建設(shè)做到系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性，不重復(fù)、不沖突、不缺漏，過去存在的民族法制建設(shè)缺乏主動性和創(chuàng)造性，民族地方自治法規(guī)的條文過多地照抄照搬法律、行政法規(guī)以及有關(guān)政策性文件，內(nèi)容雷同，政策性、原則性條款過多，針對性不強(qiáng)、可操作性差、脫離實(shí)際、缺乏民族性和地方特色等現(xiàn)象有了很大的改變，民族法制建設(shè)的科學(xué)化水平有了明顯的提高?？傊褡宓胤降赜蜻|闊、民族眾多，各地情況千差萬別，各個民族各具特色，民族法制建設(shè)要充分體現(xiàn)民族特色，就必須在堅(jiān)持維護(hù)國家法制統(tǒng)一原則的前提下，將原則性與靈活性有機(jī)地結(jié)合起來，充分體現(xiàn)各族人民的利益和需要，切實(shí)為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，開創(chuàng)性地搞好民族法制建設(shè)。

注釋：

①《毛澤東選集》，第5卷，人民出版社，1981年版，第128頁。

②《鄧小平文選》，第1卷，人民出版社，1994年版，第167頁。

責(zé)任編輯：陳文興

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1671-2994（2011）01-0163-03

2010-12-24

黃曉群（1965- ），男，廣西玉林人，中共云南省委黨校法學(xué)教研部副主任、副教授。研究方向：法理學(xué)。