唐文玉

合作治理：權(quán)威型合作與民主型合作

唐文玉

作為一種工具理性的合作治理，不是一種固定化、理想化的模式，而是一種不斷變革的趨勢。依據(jù)政府權(quán)力譜系與社會公民性程度這兩種維度，可以把合作治理劃分為權(quán)威型合作與民主型合作這兩種基本類型。權(quán)威型合作，即權(quán)威型國家與臣民型社會之間的合作；而民主型合作，即民主型國家與公民型社會之間的合作。權(quán)威型合作與民主型合作由于在制度安排和社會形態(tài)上的基本差異，因而在合作建構(gòu)、合作關(guān)系、合作結(jié)構(gòu)以及合作形式上存在著明顯的分別。

合作治理；權(quán)威型合作；民主型合作

時代的變遷，催生了治理變革，顯化了治理理論。合作治理作為一種時髦性話語，日益盛行。如今，國內(nèi)學術(shù)界對合作治理不乏合理性證明，但卻很少涉及對合作治理概念框架和類型模式的深入剖析。結(jié)果，合作治理的論述往往缺少中國語境下的適切性基礎，合作治理似乎還只是停留在一種“看起來很好”的萬能藥的理解層面。本文試圖在梳理合作治理內(nèi)涵的基礎之上，從一種政治社會學的角度，對合作治理進行深度的類型分析，以拓展合作治理的理論視界。

一、作為一種工具理性的合作治理

合作治理衍生于治理（governance）。治理理論興起后，許多學者視“治理”為一種價值理性，為其貼上固定化、理想化的價值標簽，認為其內(nèi)在地蘊涵了自由平等、多元合作、民主協(xié)商以及國家權(quán)力向社會回歸等價值原則。這事實上是把“治理”理解成為了西方特殊語境下的“良好治理”或“善治”（good governance）的概念，從而理想化了治理的內(nèi)涵。對此，法國學者卡藍默（Pierre Calame）指出：“將其（治理一詞）應用到公共事務，正是回到了詞的本源，卻有了異端邪說之嫌，這是因為這個詞是在新自由主義的背景下為大家所熟知的，目的是限制和限定政府行動的范疇，而實現(xiàn)這一目的的手段則是世界銀行、國際貨幣基金組織和歐盟所強加的帶有規(guī)則色彩的‘良治’藥方，這是獲得上述機構(gòu)支持的條件?！雹倨ぐ枴たㄋ{默：《破碎的民主：試論治理的革命》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年，第5頁。

本文試圖走出治理的“異端邪說”，把治理視為一種工具理性，一種變革趨勢，而非一種價值理性，一種固定化模式?！爸卫頁碛凶约旱臍v史、文化和根深蒂固的傳統(tǒng)，體現(xiàn)在保證社會穩(wěn)定和延續(xù)的法典、機構(gòu)和規(guī)則當中。因此，無論從本質(zhì)還是使命上看，治理都是一種演變緩慢的體制。”②皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，第9頁。面對日益復雜且快速變化的多元社會，傳統(tǒng)治理模式必須進行變革，才能適應新形勢下的挑戰(zhàn)，克服各種“不可治理性”的問題，化解社會風險，構(gòu)筑社會和諧。如果說眼下的治理與科學生產(chǎn)體系一樣，基于分割、隔離和區(qū)別，那么明天的治理再也不能忽視了關(guān)系，而是應將關(guān)系放到制度設計的中心位置。也就是說，現(xiàn)代社會治理的變革將圍繞關(guān)系的思想來展開。這種關(guān)系的范圍非常廣泛，包括國家與社會系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系，也包括國家與社會之間的關(guān)系。而國家與社會之間關(guān)系的調(diào)整與變革成為了當代社會治理變革的主體性內(nèi)容。庫曼（Jan Kooiman）強調(diào)，治理不是一種固定的安排，而是“國家與社會，還有市場以新方式互動，以應付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態(tài)性”①J.Kooiman.“Social－political Governance：Overview，Reflection and Design”，Public Management 1999（1）.。

卡默藍指出：“治理是一門藝術(shù)，而不是機械地實施普適的原則；我們還指出，這種藝術(shù)就是要同時達到最大限度的統(tǒng)一和最大限度的多樣性?！雹谄ぐ枴たㄋ{默：《破碎的民主：試論治理的革命》，第117頁。如果我們放棄對治理的固定互動模式的追究，那么治理的外延其實是比較寬泛的。本文把治理理解為一種公共事務管理或公共服務提供的機制，這樣一種機制需要隨著社會的發(fā)展和變化不斷地進行調(diào)整和變革，以適應新形勢下的挑戰(zhàn)，克服各種“不可治理性”的問題。庫曼依據(jù)治理主體的不同，把社會治理模式劃分為三種基本類型：社會自治（Self－governance）、合作治理（Co－governance）和科層治理（Hierarchy－governance）③J.Kooiman.Governing as Governance.London：Sage Publication，2003，pp.79～131.。本文借鑒庫曼的這樣一種劃分方法，把合作治理看作是與社會自治、科層治理相區(qū)別的人類社會的第三種治理模式。

既然治理僅僅只是作為一種工具理性而存在，那么由治理而衍生出來的合作治理同樣只是一種工具理性。合作治理的內(nèi)涵不應當固定化和理想化。如果說社會自治指的是社會主體的自主管理或公共服務的社會供給，科層治理指的是政治國家的集權(quán)管理或公共服務的國家供給，那么合作治理指的就是國家與社會的合作管理或公共服務的合作供給。合作治理的實質(zhì)，就是國家與社會對公共事務的合作管理，或者說國家與社會在公共服務提供上的聯(lián)合行動。至于具體的合作形式、合作結(jié)構(gòu)或合作關(guān)系，則不應該成為辨別是否存在合作治理的標準，而至多只是意味著合作治理的不同發(fā)展形態(tài)。所以，合作治理并不意味著就只能是國家與社會之間自由而平等的合作，合作治理也并不排斥政府中心主義的傾向。那種建構(gòu)在成熟民主政治和公民社會基礎之上的合作治理形態(tài)，只不過是合作治理發(fā)展的高階形態(tài)，而這樣一種形態(tài)事實上就是我們通常所說的“良好治理”或“善治”?！吧浦巍彪x不開公民的積極參與和合作，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治；“善治”也是與民主有機結(jié)合在一起的，沒有民主，善治便不可能存在④俞可平：《治理和善治引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。。

二、權(quán)威型合作與民主型合作的界定要素

如前所述，合作治理是作為一種工具理性而存在的，不是一種固定化、理想化的模式。作為一種工具理性，合作治理如同治理一樣，植根于歷史傳統(tǒng)之中，同時又需要隨著社會的發(fā)展和變化不斷地進行調(diào)整和變革，因而有其自身的發(fā)展譜系。既然合作治理是由國家與社會的合作性互動而建構(gòu)起來的，那么，國家與社會的性質(zhì)就可以決定合作治理的類型和特征。為此，本文試圖依據(jù)國家與社會的性質(zhì)，來對合作治理進行深度的政治社會學類型分析。

就國家而言，依據(jù)政府權(quán)力的譜系，可以把國家劃分為“民主的”和“非民主的”——民主國家政府的權(quán)力是有限的，非民主國家的政府或多或少都擁有對其公民的無限權(quán)力⑤邁克爾·羅斯金等：《政治科學》，華夏出版社2001年，第67頁。。非民主國家包括兩種類型：權(quán)威型國家和極權(quán)型國家。由于在極權(quán)體制下，國家吞噬了社會，合作治理也就失去了存在的基礎。因此，合作治理只能夠存在于兩種政治制度形態(tài)下，即權(quán)威型國家和民主型國家。

所謂權(quán)威型國家，在此實際上指的就是權(quán)威主義的政治制度體系。權(quán)威主義，從一種理念源流來看，是建構(gòu)在精英主義和國家主義的基礎之上的，其基本的特征是“把社會看作是一個等級組織，一個在單一統(tǒng)治者或單一統(tǒng)治集團領(lǐng)導下的特殊的支配鏈。支配、服從和秩序高于自由、同意和參與的價值”

與權(quán)威型國家不同，民主型國家是一種建構(gòu)在民主主義基礎之上的政治制度體系。作為一種政治制度層面的民主，達爾（Robert A·Dahl）提出了五個界定標準，即有效參與、平等投票、開明理解、議程控制和包容②羅伯特·A.達爾：《民主及其批評者》，吉林人民出版社2006年，第143～158頁。。依照達爾的論述，這五個方面所體現(xiàn)出來的核心理念，其實就是“政治平等”。所以，民主型國家，實質(zhì)上指的就是一種建基于“政治平等”權(quán)力關(guān)系的政治制度形態(tài)。這與權(quán)威型國家的“統(tǒng)制—服從”權(quán)力關(guān)系恰恰相反。在民主政治制度形態(tài)下，國家權(quán)力接受來自社會的監(jiān)督與約束，政府保持一種開放性的結(jié)構(gòu)形態(tài)，社會上所有的成員或至少是所有成年的成員，都可以參與公共決策過程，并通過一種合法的方式行使對政治精英的控制。

就社會而言，依據(jù)社會的公民性程度，可以把社會劃分為臣民型社會和公民型社會③在此所提出的“公民型社會”概念，相當于西方學者希爾斯（Edward Shils）所界定的“公民社會”概念。希爾斯認為，不是由于有了結(jié)社自由的法律就有了公民社會，也不是由于有了多少社團就有了公民社會，決定社會性質(zhì)的是個人、社團、國家相互之間處理另一方關(guān)系的特定價值，也就是公民精神。公民精神是社會的集體自我意識，是公民社會運轉(zhuǎn)的主宰。公民社會就是社會成員相互之間的行為體現(xiàn)公民精神的社會。具體參見：Edward Shils.The Virtue of Civility：Selected Essays on Liberalism，Tradition，and Civil Society.Indianapolis：Liberty Fund，1997.。公民性程度，是建構(gòu)在公民身份考察的基礎之上的，而公民身份的構(gòu)成是在政治領(lǐng)域里展開的，公民之所以是公民，首先在于其討論并參與了政治?！澳切┤藗?nèi)绻坏﹨⒓映前钫w，享有了政治權(quán)利，他們就的確是公民了?！雹軄喞锸慷嗟拢骸墩螌W》，商務印書館1965年，第115～116頁。對此，?？怂梗↘eith Faulks）指出：“政治參與可說是界定公民身份的一個重要特質(zhì)，它凸顯了公民與屬民卑微處境的不同。公民身份是積極主動的，而非消極被動的身份。簡單地說，公民身份完全不能接受從上到下的宰制關(guān)系，不管宰制的力量是來自國家、家庭、配偶、教會、族群，乃至于任何妄想不承認我們是自主、有自治之團體的各種勢力?！雹軰.Faulks：《公民身份》，巨流圖書公司2003年，第7頁。

基于對公民身份的界定，所謂臣民型社會，指的就是那種公民性程度較弱、公民精神不夠發(fā)達的社會形態(tài)。在這樣一種社會形態(tài)下，社會組織數(shù)量較少，且基本上屬于臣民性組織。所謂臣民性組織，就是那種政治參與或公共利益表達⑥依據(jù)公共組織的類型劃分，社會組織屬于公共組織的范疇，因而社會組織的利益表達行為無疑具有某種程度的公共性質(zhì)，所以社會組織的利益表達本質(zhì)上就是一種公共利益表達，只不過不同的社會組織在公共利益表達上所體現(xiàn)出來的公共性質(zhì)會存在著差異。意識和能力較弱的社會組織，其在公共空間中的角色與功能主要體現(xiàn)在公共服務提供上。這樣一種社會組織雖然培養(yǎng)了其成員合作和團結(jié)的習慣，締造了社會資本，但是這種社會資本卻不能有效轉(zhuǎn)化為影響政府的政治資源。也就是說，這些組織內(nèi)部成員之間的合作還只是一種“臣民合作”，而沒有達到一種“公民合作”的層面。所謂“公民合作”，亦即阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）和維巴（Sidney Verba）所講的“同他人合作以圖影響政府的意向”⑦加布里埃爾·A.阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，東方出版社2008年，第248頁。?！昂献餍缘摹⒔M織團體的政治方式的缺乏，似乎不僅僅同較低程度的一般社會信任有關(guān)，而且同這樣一個事實有關(guān)：表達出來的一般社會信任，并沒有增強個人在試圖影響政府時，考慮同其他人合作的可能性。在一般社會態(tài)度和政治態(tài)度之間，仍然存在著一條鴻溝。政治似乎是一種單獨的、獨立的活動領(lǐng)域，人們具有一整套政治態(tài)度，這些態(tài)度并不一定基于一般社會態(tài)度上?！雹嗉硬祭锇枴.阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，第248頁。

與臣民型社會不同，公民型社會，指的是那種公民性程度較高、公民精神發(fā)達的社會形態(tài)。在這樣一種社會形態(tài)下，社會組織數(shù)量較多，且“大量的二級社團組成的密集網(wǎng)絡增進了20世紀政治學家所說的‘利益表達’和‘利益結(jié)集’”①羅伯特D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社2001年，第103頁。。社會組織的公共服務提供功能與公共利益表達功能，可以實現(xiàn)有機的復合。這樣一種具有較強政治參與或公共利益表達意識和能力的社會組織，本文稱其為公民性組織。公民性組織之間的經(jīng)常性互動，就會產(chǎn)生廣泛的公民參與網(wǎng)絡，可以把社會資本轉(zhuǎn)化為影響政府的政治資源，從而有利于抵制政府的不合理性行為，提高政府公共服務的效率和質(zhì)量?！肮窆餐w的公民們期望得到更好的政府服務，他們得到了，這部分地是靠他們自己的努力。他們需要更為有效的公共服務，他們準備為了實現(xiàn)共同的目標而采取集體行動。而在公共精神較差的地區(qū)，人們更多的則扮演離心離德、玩世不恭的角色，他們不是在參與，而是在乞求。”②羅伯特D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，第214頁。

以上分別對權(quán)威型國家、民主型國家以及臣民型社會、公民型社會進行了簡要的界定和闡述。它們構(gòu)成了權(quán)威型合作與民主型合作的界定要素。所謂權(quán)威型合作，指的就是權(quán)威型國家與臣民型社會之間的合作；而民主型合作，亦即民主型國家與公民型社會之間的合作。那么，在權(quán)威型合作與民主型合作之間，是否還存在著權(quán)威型國家與公民型社會之間的合作以及民主型國家與臣民型社會之間合作的治理形態(tài)？筆者以為，這兩種形態(tài)都只是短暫的、過渡的甚或是虛設的。因為權(quán)威型國家與公民型社會之間必然會產(chǎn)生對抗，從而推動政治制度向民主制度轉(zhuǎn)化；而民主型國家又會推動臣民型社會向公民型社會轉(zhuǎn)變，因為“民主制度建設本身也在塑造民主的人”③郭正林：《國外學者視野中的村民選舉與中國民主發(fā)展：研究述評》，載《中國農(nóng)村觀察》2003年第5期。。對此，普特南（Robert D.Putnam）形象地指出：“一個威權(quán)主義的精英和一個有強烈權(quán)利意識的公眾是不可能達成穩(wěn)定的平衡的，謙恭的領(lǐng)導人與順從的追隨者組成的模式也不會長久。”④羅伯特D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，第121頁。為此，權(quán)威型國家與臣民型社會，以及民主型國家與公民型社會并不是兩個截然分開、互不影響的獨立事物，而實際上是互為因果關(guān)系的。權(quán)威型國家的封閉治理體系，必然會制約公民型社會的成長；而與此同時，臣民型社會的依附性心理，也為權(quán)威型國家的制度運作提供了生存的土壤。為此，本文只討論權(quán)威型合作與民主型合作這兩種基本類型。

三、權(quán)威型合作與民主型合作的理論分野

如上所述，權(quán)威型合作，即權(quán)威型國家與臣民型社會之間的合作。基于對權(quán)威型國家與臣民型社會的界定與闡述，我們可以對權(quán)威型合作的基本特征作如下概括：

在權(quán)威型合作模式下，國家與社會或者說政府與社會組織之間是一種“權(quán)威—依附”的垂直性合作關(guān)系，國家處于主導地位，社會依附于國家，社會組織在公共事務管理或公共服務提供上扮演一種輔助政府、支持政府、服務于政府的角色。公共政策的制定和安排，依然主要由政府自上而下地權(quán)威性決定，而社會組織的政治參與或公共利益表達的意識和能力也較弱，不能夠形成對政府的有效約束和促進。為此，在權(quán)威型合作模式下，政府與社會組織之間的合作主要局限于公共事務管理或公共服務提供的具體操作性層面，雙方在公共政策的制定和安排上缺少一種有效溝通協(xié)商的對話平臺。這是一種政府選擇性的“單一化、片面性”的合作治理模式。在此，所謂的“單一化”，指的是只有那種可以為政府服務、能夠為政府所利用的社會組織才能參與合作，其它的社會組織則被排斥在外，甚至缺少生存的制度空間；所謂的“片面性”，指的是公民權(quán)力不能有效地介入到公共政策的制定和安排過程中，合作的領(lǐng)域大體只是局限于公共事務管理或公共服務提供的具體操作性層面。事實上，“片面性”也構(gòu)成了“單一化”的緣由，正是由于合作的“片面性”，才導致了合作的“單一化”。

權(quán)威型合作模式，通過建構(gòu)一種政府與社會組織之間的合作性關(guān)系，事實上利用了社會組織的公共服務能力，整合了社會組織的公共服務資源，從而可以從政治體系外部彌補政府公共服務能力的缺陷與不足，節(jié)約政府公共服務的成本，有助于化解“不可治理性”問題，提高公共服務的水平與質(zhì)量。因而，相對于政府單維度的集權(quán)管理而言，具有明顯的優(yōu)越性。但是，在權(quán)威型合作模式下，由于國家與社會之間是一種“權(quán)威—依附”的垂直性合作關(guān)系，雙方缺少一種有效的溝通協(xié)商的對話平臺，社會無法對政府形成一種有效的約束和促進，因而也具有其內(nèi)在的缺陷，限制了公共治理的績效。帕特南指出：“地區(qū)政府的效率與該地區(qū)政府與社會的相互關(guān)系是橫向地組織起來還是等級化地組織起來的程度密切相關(guān)?！雹倭_伯特D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，第121頁。

合作治理的實踐形態(tài)是一個不斷發(fā)展的過程。如果我們把權(quán)威型合作看作是合作治理的低階形態(tài)，那么民主型合作就是合作治理發(fā)展譜系當中的高階形態(tài)，是對權(quán)威型合作的揚棄和超越。如前所述，民主型合作，即民主型國家與公民型社會之間的合作?；趯γ裰餍蛧遗c公民型社會的界定和闡述，我們可以對民主型合作的基本特征作如下概括：

在民主型合作模式下，國家與社會或者說政府與社會組織之間是一種“民主—平等”的橫向性合作關(guān)系，其治理結(jié)構(gòu)沖破了國家與社會之間傳統(tǒng)的“中心—邊緣”模式，而趨向于一種非中心化或后官僚制的模式?！懊裰髦卫硪暯窍碌暮献餍袆幼鳛橐环N設計的結(jié)果，不同于危機設計的命令型合作，也不同于理性設計的紀律型合作和漸進設計中的協(xié)作型合作，而是一種回歸政治平等的協(xié)商型合作。”②孔繁斌：《論民主治理中的合作行為——議題建構(gòu)及其解釋》，載《社會科學研究》2009年第2期。社會組織不再只是扮演一種為政府服務的輔助性角色，而是以一種平等的姿態(tài)與政府在公共事務管理或公共服務提供上進行充分地協(xié)商、對話和聯(lián)合行動，并共同分擔治理的風險與責任。民主型合作是政府與各種類型的社會組織圍繞某一公共問題而形成的縱橫聯(lián)接的網(wǎng)絡化治理模式，其合作的范疇不再只是局限于公共事務管理或公共服務提供的具體操作性層面，而是在公共政策的制定與執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)上的全面性合作，從而揚棄了權(quán)威型合作模式下的那種“單一化、片面性”的政府選擇性合作范式。

民主型合作考慮到公共服務面對和貼近公民群體和公民需要，考慮到公共政策制定和執(zhí)行與本地公民的利益相關(guān)性、互動性及公民的可參與性和心理認同等的公民生活、交往共同體的復合。因而，在民主型合作模式下，公共政策從一種單一性的政策走向到了一種構(gòu)成性政策（constituent policies）。“構(gòu)成性政策是從根本上把重點放在確立實行憲政所必要的游戲規(guī)則之上。屬于這種類型的政策把重點放在實現(xiàn)政府日常管理功能的民主程序上。在這里的政策式樣主要表現(xiàn)出接受性質(zhì)?！雹蹍清a泓：《政策學的主要理論》，復旦大學出版社2005年，第158頁。因此，民主型合作是“公共性”價值實現(xiàn)的良好機制，是政府與公民之間積極而有成效的合作，是“良好治理”或“善治”層面的治理形態(tài)。

為了更好地闡述權(quán)威型合作與民主型合作之間的理論分野，表1從合作建構(gòu)、合作關(guān)系、合作結(jié)構(gòu)與合作形式四個維度對權(quán)威型合作與民主型合作進行了更為明晰化的描述和比較。

表1 權(quán)威型合作與民主型合作的比較

通過表1的比較，可以發(fā)現(xiàn)權(quán)威型合作與民主型合作之間存在著多個層面的明顯分別：

第一，在合作建構(gòu)上，權(quán)威型合作是一種政府選擇性合作，政府占據(jù)主動性和主導性的地位，權(quán)威性地確定合作的對象、合作的領(lǐng)域與合作的方式；而社會組織只能被動性地扮演一種與政府合作的角色。與之相反，民主型合作則是一種社會選擇性合作，在這種合作模式下，政府由于受到民主制度和公民社會的有效約束，為了維持其政治上的認受性（legitimacy）④Legitimacy通常解釋為“合法性”或者“正當性”，筆者認為解釋為“認受性”更為妥當?！昂戏ㄐ浴保╨egality）主要是指行為符合法律規(guī)定，“正當性”（justness）則強調(diào)的是合理及合乎道德。，不得不保持一種開放性的結(jié)構(gòu)，并在公共事務管理或公共服務提供上與社會組織開展廣泛的協(xié)商與合作；而各類社會組織也都可以選擇是否介入到政府管理或公共服務的領(lǐng)域之中，并與政府一道來確定合作的框架與方式。

第二，在合作關(guān)系上，權(quán)威型合作模式下，政府與社會組織之間是一種“權(quán)威—依附”的合作關(guān)系，雙方自上而下地垂直性結(jié)合起來，社會組織具有明顯的行政依附性色彩，公共利益表達功能和有效制衡政府的能力較弱；而在民主型合作模式下，政府與社會組織之間是一種“民主—平等”的橫向性合作關(guān)系，是一種建構(gòu)在“政治平等”基礎之上的協(xié)商式合作，社會組織具有較強的政治參與意識和公共利益表達能力，能夠?qū)φ纬捎行У募s束和促進。

第三，在合作結(jié)構(gòu)上，權(quán)威型合作是一種“中心—邊緣”模式的合作結(jié)構(gòu)，政府始終居于中心地位，扮演一種主體性的角色，社會組織則只能扮演一種輔助政府、支持政府、為政府服務的角色；而民主型合作沖破了這樣一種“中心—邊緣”的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，趨向于一種非中心化的合作，社會組織不再只是扮演一種服務于政府的邊緣性角色，而是具有足夠的代表性與責任、充分的自治能力與自主空間以及專業(yè)化的服務水平，從而能夠以一種平等的姿態(tài)參與到與政府的合作過程當中。

最后，在合作形式上，權(quán)威型合作由于是一種政府選擇性合作，政府始終保持一種權(quán)威性的姿態(tài)，只有那種可以為政府服務、能夠為政府所利用的社會組織才能參與合作，其它的社會組織則被排斥在外，甚至缺少生存的制度空間；同時，公民權(quán)力不能有效地介入到公共政策的制定和安排層面，合作的領(lǐng)域主要局限于公共事務管理或公共服務提供的具體操作性層面，這是一種“單一化、片面性”的合作形式。而民主型合作則與之不同，政府始終保持一種開放性的姿態(tài)，在公共政策制定與執(zhí)行等各個層面，各種類型的社會組織都可以選擇參與，從而構(gòu)成了一種“網(wǎng)絡化、全面性”的合作形式。

四、結(jié) 語

本文依據(jù)政府權(quán)力譜系與社會公民性程度這兩個維度，把合作治理劃分為權(quán)威型合作與民主型合作這兩種基本類型。當然，這只是一種相對性的描述劃分，并不意味著兩者之間的清晰界限。這樣一種類型劃分的目的在于拓展對合作治理的理論認識，深化對合作治理的實踐洞悉，尤其是為合作治理在中國語境下的論述提供適切性的基礎。既然民主型合作是對權(quán)威型合作的揚棄和超越，是“公共性”價值實現(xiàn)的良好機制，那么，合作治理就存在著從權(quán)威型合作向民主型合作轉(zhuǎn)變的內(nèi)在需求。既然權(quán)威型合作與民主型合作之間的理論分野，根源于制度安排與社會形態(tài)的基本差異，那么，要從權(quán)威型合作走向民主型合作，就需要在政治制度與社會形態(tài)上進行雙重轉(zhuǎn)換。在政治制度上，要從一種權(quán)威政治走向一種民主政治，以“政治平等”的權(quán)力關(guān)系替代“統(tǒng)制—服從”的權(quán)力關(guān)系，這既要求進行政道民主層面的改革，同時也離不開治道民主層面的改革①任劍濤教授在《政道民主與治道民主：中國民主政治模式的戰(zhàn)略抉擇》一文中，對“政道民主”與“治道民主”進行了詳細的界定與闡述，載《學?！?008年第2期。。在社會形態(tài)上，要從一種臣民型社會走向一種公民型社會，提升社會的公民性程度或公民精神，締造一種廣泛的公民參與網(wǎng)絡，這既需要國家“自上而下”的主動性培育，同時也依賴于社會“自下而上”的自發(fā)性生長。當然，民主政治的發(fā)展與公民精神的成長，并不是兩個彼此分離、相互獨立的過程，而是互相促進、螺旋上升的過程。

唐文玉，上海行政學院社會學教研部講師，法學博士；上海200233。

葉娟麗