殷昭舉

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

引言

基層自治的理念及制度創(chuàng)設(shè)在我國由來已久。早在建國之初， 1954年12月31日第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》便規(guī)定： “居民委員會是群眾自治性的居民自治組織?！贝撕?， 1982年憲法規(guī)定： “城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！?987年11月14日全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》， 1998年11月4日經(jīng)九屆全國人大常委會審議修改， 新的村民委員會組織法通過并施行， 意味著我國的農(nóng)村基層自治初步形成了一套制度化的運(yùn)作模式。在城鎮(zhèn)， 群眾性自治組織是居民委員會。1999年， 民政部在總結(jié)社區(qū)建設(shè)等的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上， 制定了《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作試驗方案》， 該方案的實(shí)施， 對我國的居民委員會展開工作， 打下了良好的制度基礎(chǔ)。

然而， 長期以來我國基層自治是以中央集權(quán)與基層自治辨證互動為理論分析框架的， 這種中央集權(quán)與基層自治的辨證互動認(rèn)為， 無產(chǎn)階級專政應(yīng)該是中央集權(quán)和基層自治相結(jié)合的政治結(jié)構(gòu)。社會主義國家在管理體制上堅持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 不僅有利于發(fā)展社會化的大生產(chǎn)， 加強(qiáng)全國人民的經(jīng)濟(jì)、 文化聯(lián)系和政治上的團(tuán)結(jié)， 防止帝國主義的侵略顛覆活動， 而且是同生產(chǎn)資料公有制和在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有計劃的商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。但是， 這種中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 并不意味著否定地方的積極性。它要求充分重視地方的特點(diǎn)， 發(fā)揮地方的首創(chuàng)性和主動精神， 使各個地方在達(dá)到總目標(biāo)中所采的各種步驟、 方法都能得到充分的施展。該理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為， 在社會主義國家的管理體制中， 中央集權(quán)和地方分權(quán)式一個問題的兩個方面， 在堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下， 發(fā)展社會基層組織的自治活動， 是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。[1]

這種在我國基層自治理論方面長期占據(jù)主導(dǎo)地位的理論分析框架， 在改革開放之初確實(shí)對推動基層自治理論及實(shí)踐的發(fā)展起到了極其重要的作用， 但隨著改革的深入， 該理論分析框架的局限性及其過渡性的特征逐漸凸顯， 突出表現(xiàn)在該理論分析框架， 無法合理解釋、 解決基層自治中： 第一， 國家與基層自治組織的權(quán)力界限， 即縱向的分權(quán)問題， 常導(dǎo)致“集權(quán)與分權(quán)， 放權(quán)與收權(quán)”的循環(huán)往復(fù)。第二， 地方政府與基層自治組織的權(quán)力分享， 即自治組織的行政化， 基層自治組織與地方政府高度同構(gòu)甚至成為地方政府的派出機(jī)構(gòu)。可見， 中央集權(quán)與基層自治辨證互動的政治結(jié)構(gòu)理論在改革開放30年之后， 社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟的今天， 已難以勝任基層自治理論實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展之需要， 尋找新的理論分析框架成為當(dāng)前推動基層自治不斷向前發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。新近興起的， 以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向， 強(qiáng)調(diào)多中心治理結(jié)構(gòu)、 公民參與及尋求政府與社會合作的地方治理理論， 或許可以較好的勝任新時期基層自治的理論和實(shí)踐需要。

一、 分析框架的轉(zhuǎn)換：從地方政府到地方治理

英語中的治理一詞(governance)源于拉丁文和古希臘語， 原意是控制、 引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用， 并且主要用于國家的公共相關(guān)的管理活動和政治活動中。但是自20世紀(jì)90年代以來， 治理的含義有了巨大的變化， 治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化， 意味著一種新的統(tǒng)治過程， 意味著有序統(tǒng)治的條件已近不同于以前， 或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！睔w納而言， 治理大概有以下幾個方面的特點(diǎn)： 其一， 治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行動者。其二， 治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。即在現(xiàn)代社會國家原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會。其三， 自治明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。其四， 治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。最后， 治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力， 不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。[2]可以說， 從治理角度來看政府、 權(quán)力、 權(quán)威都有了新的變化， 如果說強(qiáng)調(diào)治理之下沒有政府(Governance without Government)的觀念過于激進(jìn)， 那么強(qiáng)調(diào)多元中心、 公民參與及政府與社會合作的治理網(wǎng)絡(luò)則是較為公允平和的治理之論。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及工業(yè)的后現(xiàn)代化， 在社會、 經(jīng)濟(jì)和政治變遷的大環(huán)境下， 城市和地方政府運(yùn)行的環(huán)境一直在經(jīng)歷著而且將繼續(xù)面臨迅速的變化。公共問題的演化日趨復(fù)雜， 公共需求日益增加， 政府響應(yīng)能力限于資源而有所不足， 以致政府執(zhí)政威信下降等因素， 造成了地方政府治理環(huán)境上之不可治理(ungovernability)危機(jī)。此種不可治理危機(jī)乃源自地方治理需求面(即社會公民的期望)與地方治理供給面(地方政府能力)之間產(chǎn)生之落差的現(xiàn)象， 引發(fā)了治理上及政治上的危機(jī)， 進(jìn)而形成合法性的危機(jī)。為了“徹底改造”政府本身， 或者為了使(地方)政府管理向(地方)治理轉(zhuǎn)變， 應(yīng)該鼓勵政府(中央和地方政府) 成為有彈性的、 有創(chuàng)造性的并具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。[3]

同時， 隨著地方民眾參與公共事務(wù)意愿的增強(qiáng)， 地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級形象， 結(jié)合市場和民間社群的力量來提供公共服務(wù)?！八l(fā)生在地方， 卻又不僅僅限于地方的邊界； 它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力， 但又倡導(dǎo)不同層級政府之間、 地方政府與私企之間、 政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系”。傳統(tǒng)的地方政府概念已經(jīng)難以描述或解釋這一新的地方體制， 西方學(xué)者遂以地方治理的概念加以補(bǔ)充， 并將該演變過程稱為“從地方政府到地方治理”。[4]

在這種情況下， 可以認(rèn)為地方治理是對這種地方政府管理觀念的取代， 地方治理有其自身的結(jié)構(gòu)和程序， 依靠眾多的服務(wù)提供者——有效進(jìn)行公共事務(wù)管理， 提供公共服務(wù)， 可由社會多種獨(dú)立的行為主體(個人、 基層自治組織、 政府)， 基于一定的行動規(guī)則， 通過相互制約、 相互合作等關(guān)系， 形成新的公共事務(wù)管理模式。到了二十一世紀(jì)， 為了回應(yīng)日益增加的公共需求和民眾民主參與意識的提高， 政府開始透過授權(quán)和分權(quán)， 將多元主體納入地方治理體系來共同履行公共權(quán)威， 提供公共財物的生產(chǎn)與服務(wù)。

具體到基層自治而言， 長期以來基層自治是以地方政府與基層自治組織的二元對立為邏輯前提的。歸納而言， 基層自治理論有兩種有代表性的學(xué)說： 一是英美法系的保護(hù)說， 二是大陸法系的欽定說。

英美法系國家奉行保護(hù)說， 該理論認(rèn)為， 自治的權(quán)利屬于天賦， 為人民所固有， 先于國家而存在。原始社會由個人結(jié)合的自由公社便具有自治權(quán)。國家出現(xiàn)后， 這種固有的自治權(quán)依然存在， 國家不但不能干涉， 而且應(yīng)予保護(hù)， 所以又稱為“保護(hù)主義”。[5]國家奉行保護(hù)理論在制度上表現(xiàn)出三個特點(diǎn)： 一是英美國家的地方自治機(jī)關(guān)行使由法律確認(rèn)的自治權(quán)時， 中央政府一般不加過問。二是地方自治機(jī)關(guān)除了在形式上獨(dú)立于中央政府之外， 自治機(jī)關(guān)的成員還直接或間接由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生， 他們只具有地方官員的身份， 中央政府不得撤換他們。三是中央政府對地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以立法監(jiān)督為主， 一般避免對其發(fā)布強(qiáng)制性指示。如果地方自治機(jī)關(guān)逾越法定權(quán)限， 中央政府可訴請司法機(jī)關(guān)加以制止。

大陸法系國家奉行欽定說， 與“保護(hù)說”不同， 欽定說堅持認(rèn)為地方自治是“團(tuán)體自治”。該學(xué)說認(rèn)為， 地方自治的權(quán)利不是天賦的， 不為地方人民所固有， 而由國家主權(quán)所賦予， 國家可隨時撤回這種權(quán)利， 故稱為“欽定主義”。[5]因此， 它的特點(diǎn)表現(xiàn)為： 一是在地方制度上， 大陸法系國家的地方自治權(quán)具有委托性質(zhì)， 中央政府對于自治事務(wù)具有最終的決定權(quán)。二是地方政府不論為中央直接任命或為地方居民選出， 都同時兼具中央官員和地方自治機(jī)關(guān)官員的雙重身份， 中央政府有權(quán)隨時撤換他們。三是中央政府對地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以行政監(jiān)督為主， 中央政府可隨時向地方機(jī)關(guān)發(fā)出強(qiáng)制性指示， 地方機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。否則， 中央政府可采取強(qiáng)制性措施。

保護(hù)說和欽定說， 兩者不同之處在于保護(hù)說強(qiáng)調(diào)基層自治組織在地方事務(wù)中的自主性、 主動性及主導(dǎo)性， 其著眼點(diǎn)在于防止中央政府、 地方政府對基層自治的非法干涉， 欽定說強(qiáng)調(diào)中央政府通過對地方政府指導(dǎo)命令有計劃、 有組織、 有限度的開展自治活動， 著眼點(diǎn)是政府對基層自治組織的可控性。但不論是英美法系的保護(hù)說抑或大陸法系的欽定說都預(yù)設(shè)地方政府與基層自治組織、 地方政府與中央政府及中央政府與基層自治組織之間乃不可調(diào)和、 難以協(xié)調(diào)溝通的對立、 對抗關(guān)系， 并由此構(gòu)筑各種機(jī)制、 程序、 制度保障三者各為其政， 互不抵牾。應(yīng)該說前文提到的我國中央集權(quán)與基層自治辨證互動的政治結(jié)構(gòu)理論， 其實(shí)質(zhì)更偏向于大陸法系的欽定說?？梢?， 基層自治理論的分析框架若建立在政府與自治組織的二元對立基礎(chǔ)上， 勢必過分關(guān)注兩者的不可調(diào)和性及相互的防范心理， 反而忽視基層自治本欲追求之目的， 也難以滿足地方政府治理現(xiàn)代環(huán)境下公共需求日益多樣， 公共問題日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)， 唯有重新審視政府與自治組織之關(guān)系， 彌合國家與社會的人為分裂的鴻溝， 摒棄地方政府與基層組織二元對立的分析框架， 建立地方治理——縱向分權(quán)、 互動治理為新導(dǎo)向的理論分析框架。

二、 縱向分權(quán)：實(shí)現(xiàn)基層自治的前提

地方治理要求各個主體性力量的成長與自主， 與國家形成適度平衡和建設(shè)性互動關(guān)系的多元結(jié)構(gòu)， 其內(nèi)含的價值取向試圖構(gòu)建一個新的權(quán)力分配格局與民主政治模式。中央與地方以及上下級政府間的權(quán)力配置方式， 對于基層自治發(fā)展空間具有根本性的意義， 它在很大程度上影響著基層自治目標(biāo)的選擇和發(fā)展的進(jìn)程。中國基層自治的形成不僅僅是一個國家與社會的分化問題， 更是一個中央向地方、 上級向下級的權(quán)力轉(zhuǎn)移問題。權(quán)力歸屬中央(政黨)的一元化權(quán)力格局是分析中國基層自治的邏輯起點(diǎn)。中央政府通過行政層級控制力求將權(quán)力和國家意志滲入到社會的各個角落， 以盡可能地動員一切社會資源。中央集權(quán)的單一制國家的制度安排， 決定了基層自治發(fā)展的前提條件和首要任務(wù)是政府間關(guān)系的調(diào)整， 即中央向地方的權(quán)力下放(devolution) 和上下級政府間權(quán)力的合理配置， 以啟動和提升地方組織公共事物管理的參與能力。[6]由此可見， 就基層自治的實(shí)現(xiàn)而言， 縱向分權(quán)包括中央政府向地方政府的分權(quán)及國家向社會的分權(quán)兩個部分組成。

就中央政府向地方政府的分權(quán)而言， 由于我國是實(shí)行中央集權(quán)的單一制國家， 政府體系是一元的， 中央政府居于核心地位， 掌控主導(dǎo)權(quán)力， 中央和地方的關(guān)系突出表現(xiàn)為控制與被控制的關(guān)系。 中央對地方的行政控制， 不僅是中央與地方行政關(guān)系的表現(xiàn)形式， 同時也是中央政府實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)地方政府的方式和手段。中央對地方享有廣泛的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)， 地方政府的權(quán)力是以法律授權(quán)和行政授權(quán)兩種形式取得的。根據(jù)我國憲法規(guī)定， 中央政府可以隨時授予地方政府一定的行政權(quán)能， 委以地方政府一定的行政任務(wù)， 各級地方政府都必須接受中央政府的調(diào)遣和指揮， 從而形成上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。比如， 憲法和組織法所規(guī)定的縣以上地方各級人民政府的職權(quán)， 與國務(wù)院的職權(quán)相比， 除了極少數(shù)部分如外交、 國防等之外， 幾乎是國務(wù)院職權(quán)范圍的翻版。因此， 在國務(wù)院具有對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的條件下， 中央行政機(jī)關(guān)就可以在很大程度上通過控制機(jī)構(gòu)和人員編制的辦法來統(tǒng)一全國政令， 實(shí)現(xiàn)對地方行政機(jī)關(guān)的有效控制。正如欽定說所言， 地方治理的權(quán)限全由中央政府掌控， 不僅基層自治組織的自治權(quán)限無法獲得保障， 即便地方政府的治理權(quán)限在形式上亦受控于中央政府。

1871年馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時， 高度評價其自治制度。認(rèn)為地方自治不是用于反抗國家政權(quán)， 而是奠定共和國“真正民主制度的基礎(chǔ)”， 稱贊它“是一個高度靈活的形式”。恩格斯也強(qiáng)調(diào)地方自治并不與“政治的和民族的中央集權(quán)制相抵觸”， “也并不一定與狹隘的縣區(qū)的或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利己主義聯(lián)系在一起”。[7]可見， 馬克思主義在肯定中央集權(quán)的同時， 又強(qiáng)調(diào)地方自治的必要性， 充分肯定地方的自由和獨(dú)立性， 認(rèn)為地方獨(dú)立自主的發(fā)展是中央得以鞏固的基礎(chǔ)， 地方自治并不必然導(dǎo)致地方主義， 它不但不會破壞中央的統(tǒng)一， 相反， 由于自身所具有的靈活性， 它還有助于實(shí)現(xiàn)中央所代表的整體利益。事實(shí)上， “中央”的利益與“地方”的利益， 并不是完全對立的， 從整體看， 二者往往是彼此統(tǒng)一的。毛澤東就曾深刻指出： “要發(fā)展社會主義建設(shè)， 就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固， 就要注意地方利益?！盵8]地方的獨(dú)立性不僅是地方發(fā)展的有利條件， 而且從長遠(yuǎn)來看， 也是維護(hù)國家整體利益的重要保障， 這對于我們辯證地認(rèn)識地方自治的實(shí)質(zhì)具有重要指導(dǎo)意義。

根據(jù)奧茨提出的地方分權(quán)這一原則， “各項公共服務(wù)都應(yīng)交由使提供這些服務(wù)的收益和成本內(nèi)部化的最低層級的轄區(qū)”， 這是因為： 地方政府了解地方居民關(guān)心什么； 地方做出的決策回應(yīng)著享受公共服務(wù)的群體的需求， 這就有助于實(shí)現(xiàn)財政責(zé)任和效率， 尤其是當(dāng)服務(wù)的融資同樣實(shí)行分權(quán)時； 取消了不必要的轄區(qū)層級； 促進(jìn)了轄區(qū)間的競爭和創(chuàng)新。[9]可見， 我們應(yīng)該從地方治理的分析框架出發(fā)， 在中央政府與地方政府分權(quán)的基礎(chǔ)上， 擴(kuò)大中央與地方合作， 彌合矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展， 中央和地方政府的共同利益將會越來越多， 雙方依賴性也會越來越強(qiáng)。通過縱向分權(quán)實(shí)現(xiàn)基層自治， 將促進(jìn)中央和地方進(jìn)一步擴(kuò)大合作， 緩和中央和地方的沖突， 促成地方善治的真正實(shí)現(xiàn)。

就國家向社會分權(quán)而言， 我國歷史上從秦朝開始就一直是高度中央集權(quán)的專制國家， 在專制制度下， 皇權(quán)至高無上， 人民無權(quán)， 一切社會活動都以服務(wù)皇權(quán)為主， 國家社會關(guān)系模式一直是強(qiáng)國家弱社會模式， 在中國傳統(tǒng)權(quán)力體系中， 不存在社會獨(dú)立于國家之外， 并不受國家干預(yù)的自主權(quán)利觀念和理論， 缺少有關(guān)自治的傳統(tǒng)理念。建國后， 長期計劃經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)、 銷售、 分配等環(huán)節(jié)都要在全國范圍內(nèi)周密精心的安排， 這就要求強(qiáng)有力的國家權(quán)力， 社會應(yīng)有的治理功能則相對萎縮， 基層自治更是無從談起。然而， 當(dāng)代社會所面臨的問題很少有簡單的解決方案。無論是保護(hù)環(huán)境、 推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、 維護(hù)良好的社區(qū)氛圍， 抑或協(xié)助防止犯罪等， 無不需要來自各層級各部門的公眾及機(jī)構(gòu)的共同行動， 國家向社會的分權(quán)對于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅是理論更是行動， 人們普遍認(rèn)識到公民與政府之間的相互聯(lián)系大大加強(qiáng)了。社會力量與政策問題的解決密切相關(guān)， 社會力量有著解決政策問題的能力， 盡管是在國家機(jī)構(gòu)的直接支持下。坦率地說， 公民必須納入到社會問題的定義中， 而且他們的行動常常是解決方案產(chǎn)生的基礎(chǔ)。國家在地方及其他層面都面臨著復(fù)雜的社會領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)， 不僅要回應(yīng)公民的需要， 而且要構(gòu)建集體方案產(chǎn)生的有效機(jī)制。[10]可見， 基于地方治理的分析框架， 對于地方治理而言， 基層自治不僅要求國家向社會的分權(quán)， 更是倡導(dǎo)國家與社會的合作治理新模式。

三、 多元治理：建立互動合作的基層自治模式

在地方事務(wù)中， 傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式是單中心治理的， 地方政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷性供給者， 地方政府以公共利益的實(shí)現(xiàn)為己任， 并獨(dú)自扮演者糾正市場失靈的角色， 獨(dú)自承擔(dān)設(shè)計、 生產(chǎn)及維持地方事務(wù)的職能。但正如前文所言， 地方政府將政治要求轉(zhuǎn)變成有效的政治行動的能力的合法性和共識已經(jīng)下降， 而人們對經(jīng)常向公眾封閉而對腐敗公開的政治過程的認(rèn)識在逐漸覺醒。這種政治覺醒從許多方面反映了以階級或以福利為基礎(chǔ)的地方政府體系處理新的政治問題以及對不斷上升的公眾期望的無能。例如， 因農(nóng)村征地、 城鎮(zhèn)拆遷、 企業(yè)改制、 工程建設(shè)、 勞資糾紛等引起的群體性事件和礦難事件仍呈持續(xù)高發(fā)態(tài)勢。

按照地方治理的分析框架， 地方公共事物的有效治理決不能僅僅依賴于地方政府， 需要將治理主體的視野擴(kuò)展到地方政府與其橫向和縱向的政府間關(guān)系、 地方政府與市民、 自治組織和私人部門之間的關(guān)系。政府組織已經(jīng)不是惟一的治理主體， 治理承擔(dān)者從政府以外擴(kuò)展到非政府公共機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)， 在這一網(wǎng)絡(luò)體系中， 他們共同應(yīng)對地方的公共問題， 共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會管理事務(wù)。[6]形成一種所謂的多元治理的模式， “多元”治理是一種與“單中心”統(tǒng)治相對立的思想， 它的提出是地方治理實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)?！岸嘣敝卫硪馕吨胤秸疄榱擞行нM(jìn)行公共事務(wù)管理， 提供公共服務(wù)， 可由社會多種獨(dú)立的行為主體(個人、 自治組織、 政府組織)， 基于一定的行動規(guī)則， 通過相互制約、 相互合作等關(guān)系， 形成新的公共事務(wù)管理模式。

一般而言， 多元治理倡導(dǎo)建立一種互動合作的基層自治模式， 這種互動合作的基層自治模式應(yīng)該具備以下三個特征：

第一， 公民參與。在研究政治發(fā)展的過程及影響政治發(fā)展的相關(guān)因素時， 亨廷頓就把公民參與視為影響政治發(fā)展的重要變量， 并把公民參與的程度和規(guī)模作為衡量一個社會政治現(xiàn)代化程度的重要尺度。[11]基于互動合作的公民參與強(qiáng)調(diào)， 公民對地方政府整個管理過程的參與、 決策和管理。公民參與不僅僅局限于簡單的“投票”行為， 還包括公民對公共事務(wù)積極而深入的主動介入， 即公民直接投身于地方公共事務(wù)的管理以及公共產(chǎn)品的提供， 從而與政府形成良性互助的合作網(wǎng)絡(luò)。

在互動合作的基層自治模式下， 人們普遍認(rèn)識到公民與政府之間的相互聯(lián)系大大加強(qiáng)了。社會力量與政策問題的解決密切相關(guān)，[10]社會力量有著解決政策問題的能力， 盡管是在國家機(jī)構(gòu)的直接支持下。坦率地說， 公民必須納入到社會問題的定義中， 而且他們的行動常常是解決方案產(chǎn)生的基礎(chǔ)。國家在地方及其他層面都面臨著復(fù)雜的社會領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)， 不僅要回應(yīng)公民的需要， 而且要構(gòu)建集體方案產(chǎn)生的有效機(jī)制。有很多措施可以將公民直接納入服務(wù)的提供中， 比如鼓勵參與社區(qū)中一些帶有修復(fù)性的司法活動， 擔(dān)任志愿的特別治安官； 或者提出旨在改變公民行為的倡議， 比如通過更健康的生活方式改善人們的健康狀況與福利； 還可開展其他鼓勵公民達(dá)成共同目標(biāo)的計劃， 比如無垃圾區(qū)創(chuàng)建， 通過汽車合用減少交通擁擠， 或者更好地管理地方公園、 空地以及其他社區(qū)設(shè)施。

第二， 治理的網(wǎng)絡(luò)模式。治理的網(wǎng)絡(luò)模式認(rèn)為在地方治理的過程中， 任何行動者透過社會過程的引導(dǎo)作用會形成一種自治組織的網(wǎng)絡(luò)治理。治理過程中的行動者除了政府機(jī)關(guān)以外， 還包括其他自治組織和志愿性團(tuán)體， 且這些行動者彼此之間具有資源互賴的關(guān)系， 任何治理結(jié)果的產(chǎn)出都必須經(jīng)由行動者之間協(xié)商和資源交換而完成。網(wǎng)絡(luò)治理模式中官僚體制與其他社會行動者分擔(dān)或分享生產(chǎn)、 設(shè)計和維持等三類治理職能。在國家涉入的最低程度下， 各類行動者與利害相關(guān)者通過協(xié)商、 討價還價、 博弈等形式自發(fā)地解決他們自己的問題， 借助協(xié)力合作關(guān)系和資源共享的目的來整合社會各類資源。關(guān)鍵的要素是行動者建立網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系的過程由于治理是有能力將事務(wù)解決， 但不是依靠政府的權(quán)力來指揮或行使其權(quán)威。因此， 管理變?yōu)橐环N互動的過程(an interactive process)， 因為沒有任何單一的行動者擁有知識和資源能力可以單方面的處理問題。[4]

第三， 自治組織。自治組織是公民參與地方治理的主體， 隨著地方性事務(wù)的日趨復(fù)雜化， 公民參與的主體已由公民個人獨(dú)立的參與擴(kuò)展到公民自發(fā)組成的集團(tuán)或團(tuán)體參與， 或是有一定規(guī)模的自治組織的參與。

互動合作的基層自治模式認(rèn)識到公共行政的主體已經(jīng)超出了多層級的政府機(jī)構(gòu)， 而延伸至社區(qū)、 志愿部門和私人部門， 這些部門在公共服務(wù)及項目實(shí)施中所扮演的角色是治理視角關(guān)注的重要領(lǐng)域。過去， 公共責(zé)任屬于政府專有， 而現(xiàn)在它為政府與其他許多非政府組織所共享?！霸谀撤N意義上‘公共行政問題’已經(jīng)跳出了公共機(jī)構(gòu)的邊界， 現(xiàn)在， 一種寬泛的‘第三部門’正密切地進(jìn)入公共事務(wù)的執(zhí)行和管理中?！盵10]

四、 困境與展望

基層自治是低成本的管理體制創(chuàng)新， 是政府體系優(yōu)化的客觀要求， 是地方治理的內(nèi)在要求， 有利于擴(kuò)大公民政治參與和加強(qiáng)基層民主。我國由于特定的國情和制度背景， 基層自治有政府主導(dǎo)型自治的特點(diǎn)， 而真正的基層自治， 要求政府在地方治理的分析框架指導(dǎo)性下， 解放思想， 轉(zhuǎn)變觀念， 下放權(quán)力， 轉(zhuǎn)變職能， 改變領(lǐng)導(dǎo)方式， 在自治的基礎(chǔ)上重新塑造政府， 實(shí)現(xiàn)政府與社會的重構(gòu)。

基層自治從開始實(shí)施到現(xiàn)在， 已經(jīng)走過了許多年頭， 并取得了很好的效果， 特別是近些年踴躍出了很多互動合作式基層自治的典范， 為我國基層自治進(jìn)程增添了輝煌的一筆。但基層自治運(yùn)行中同樣也存在這許多問題。

首先， 政府職能越位， 管理體制不順， 職責(zé)不清。政府對地方日常生活的許多微觀事務(wù)管理過多， 承擔(dān)了許多不該承擔(dān)的職能。

其次， 從國家整體制度結(jié)構(gòu)上， 還沒有形成健全穩(wěn)定的國家/ 市場/ 公民社會的治理結(jié)構(gòu)。在地方層次尤其如此， 所以地方治理改革更多地體現(xiàn)為地方政府改革。政府占據(jù)著絕對優(yōu)勢， 限制了市場、 公民社會的發(fā)展以及應(yīng)有作用的充分發(fā)揮。[12]地方政府對公民參與地方治理觀念淡薄， 對地方事務(wù)管理大包大攬， 缺乏必要的分權(quán)意識及網(wǎng)絡(luò)式互動合作治理思路。

第三， 基層自治組織政府化傾向嚴(yán)重， 自治組織與地方政府職能交叉、 混亂。例如， 按照居委會組織法規(guī)定， 社區(qū)居委會只是協(xié)助政府及相關(guān)職能部門開展工作。然而從當(dāng)前實(shí)際看， 社區(qū)居委會不僅僅是“協(xié)助”， 更是具體的操辦者和執(zhí)行者。

第四， 自治組織管理的行政化傾向明顯， 公民自治程度不高。例如， 基層自治組織的經(jīng)費(fèi)來源、 人員配置、 工作安排在很大程度上還依賴街道辦事處， 在事實(shí)上形成了街道辦事處與居民委員會之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

第五， 公民參與意識落后， 參與能力不足， 參與渠道和方式缺乏創(chuàng)新， 參與制度缺乏法律保障。

最后， 地方政府自利性的畸形化， 干擾了民主治理的發(fā)展。地方治理的根本目標(biāo)是維護(hù)和提升公共利益， 但是部門利益、 個人利益的鞏固， 遏制著公共利益的實(shí)現(xiàn)， 也阻礙了基層民主分享治理權(quán)的進(jìn)程。[12]

針對存在的問題， 我們首先要轉(zhuǎn)變思想觀念， 從地方治理的分析框架出發(fā)， 強(qiáng)調(diào)基層自治中的兩個核心要素， 即縱向分權(quán)和多元治理。觀念是行動的先導(dǎo)。沒有思想的啟蒙、 意識的覺醒、 激情的迸發(fā)， 就不會有自治的行動。根據(jù)馬克思主義原理， 社會主義國家的本質(zhì)特征是國家的一切權(quán)力屬于人民， 他指出： “民主因素應(yīng)當(dāng)成為在整個國家機(jī)體中創(chuàng)立自己的合理形式的現(xiàn)實(shí)因素”。[13]社會主義國家的歷史使命在于逐漸將國家主導(dǎo)的統(tǒng)治權(quán)力還歸社會， 實(shí)行社會的自我治理， 實(shí)行人民群眾的自我管理， 最終的目標(biāo)是國家機(jī)器的消滅， 社會真正實(shí)現(xiàn)人民自治組織的管理。當(dāng)然， 這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必將是一個漫長而復(fù)雜的歷史社會進(jìn)程， 但在社會主義國家——基層自治除了作為一種民主制的實(shí)現(xiàn)形式， 更應(yīng)該被理解為一種社會主義國家的自我實(shí)現(xiàn)， 一種共產(chǎn)主義價值理念的制度支撐， 正如列寧所言： “委托代表機(jī)構(gòu)中的人民‘代表’去實(shí)現(xiàn)民主是不夠的。要立即建立民主， 由群眾自己從下而上發(fā)揮主動性。”

關(guān)鍵在于打破“單中心”的傳統(tǒng)權(quán)威模式， 建立多中心地方治理結(jié)構(gòu)， 治理主體多元化。地方治理并非將思路僅僅局限于中央與地方之間的縱向權(quán)力格局上， 它更加注重政府、 市場和公民社會的三維關(guān)系， 強(qiáng)調(diào)地方公共事務(wù)的有效治理的主體不僅僅是傳統(tǒng)的地方政府， 還包括其他橫向政府部門、 私人部門、 志愿(第三)部門和市民， 從而尋求更廣泛的治理支持力量。公共責(zé)任屬于政府專有， 而現(xiàn)在它為政府與其他許多非政府組織所共擔(dān)， 地方政府不再是地方事務(wù)的唯一主導(dǎo)者。位于公共行政核心的是一些更為復(fù)雜、 更為動態(tài)的組織機(jī)構(gòu)和行為主體。[14]

強(qiáng)調(diào)縱向分權(quán)， 理順地方政府與基層自治組織的關(guān)系， 重點(diǎn)是以“小政府、 大社會”為目標(biāo)， 轉(zhuǎn)變政府職能， 努力完善政府自身的職能， 縱向向社會放權(quán)， 建立水平式的民主參與模式， 這是實(shí)現(xiàn)基層自治建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

重視多元治理， 明晰政府與基層自治組織、 個人、 社會自愿機(jī)構(gòu)的關(guān)系， 樹立和強(qiáng)化自治意識， 將基層自治組織從傳統(tǒng)的行政依附地位中解放出來， 重新構(gòu)造政府與自治組織之間的關(guān)系， 根本改變過去垂直型的管理模式， 使地方事務(wù)的管理模式呈現(xiàn)出多中心的網(wǎng)絡(luò)式互動合作模式， 建立政府和自治組織、 個人、 志愿機(jī)構(gòu)之間的平等互動合作的關(guān)系。

最后， 提供制度保障， 建立監(jiān)督機(jī)制。建立健全與法律法規(guī)相配套的基層自治制度， 通過各項制度的安排、 法律規(guī)章的制訂， 為規(guī)范政府和基層自治組織關(guān)系的提供制度化保障， 建立各種社會機(jī)構(gòu)對地方治理之間的協(xié)同合作； 同時建立健全基層自治組織與政府之間的互相監(jiān)督的良性運(yùn)行機(jī)制。因我國憲法、 村民委員會組織和居民委員會組織法中有關(guān)基層自治制度的規(guī)范皆以基層自治制度的組織事項為其主要規(guī)定內(nèi)容， 這種法律體系過分強(qiáng)調(diào)了基層自治的制度屬性而忽視了基層自治的權(quán)利屬性， 過分彰顯了主權(quán)權(quán)力對于人權(quán)性權(quán)利的優(yōu)越性， 進(jìn)而使得基層自治的實(shí)際在法律體系的規(guī)定上出現(xiàn)了障礙， 故而我們認(rèn)為我國基層自治法律體系應(yīng)當(dāng)在憲法層面凸顯基層自治的權(quán)利屬性， 明確規(guī)定基層民眾的自治權(quán)利， 同時以《村民自治法》和《居民自治法》替換目前的兩部基層自治組織法， 以規(guī)范自治權(quán)范圍及其行使程序等事項， 以期實(shí)現(xiàn)基層自治兩種屬性的平衡， 進(jìn)而激發(fā)出基層自治的應(yīng)有功效。

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