張云英

農村社會組織：農村社會管理創(chuàng)新的基礎

張云英

黨的十七大明確提出“重視社會組織建設和管理”，第一次把社會組織建設提到社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”建設的高度。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步要求“培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”，確認其基本價值在于提升社會自治水平。筆者認為，農村社會組織是農村新型社會治理結構的重要主體，是農村社會管理模式創(chuàng)新的基石。

一、農村社會組織及其社會功能

農村社會組織是以公共事務治理為目標，以農民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織，主要包括縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的社會團體和民辦非企業(yè)單位。據(jù)統(tǒng)計，目前中國有農村各類社會組織約200萬個，主要包括各類專業(yè)經濟協(xié)會、老年協(xié)會、廟會、燈會、用水者協(xié)會以及環(huán)境保護協(xié)會等。

農村社會組織具有以下特征：一是組織主體多元化。隨著農民的社會分化和農村社會分層結構的變遷，農村社會組織的主體既有處于較高社會地位的農民精英，也有農村“三老”(老黨員、老模范、老干部)以及農村家族中有影響和聲望的長者，還有普通農民。二是特定的組織管理目標。農村社會組織的組織目標定位于參與農村社區(qū)公共事務的治理，在政府的領導下，以組織化的形式協(xié)助政府處理社區(qū)范圍內的公共事務；將各個農民階層匯集在一起，共同維護社會公共秩序，處理公共事務。三是網絡化的組織體系，具有以農村社區(qū)為基礎的市、鎮(zhèn)、村、行業(yè)四級網絡化體系，從而確保社會組織能夠具有參與公共事務管理的能力。四是制度化的組織運行，即社會組織的生活方式具有普遍認可的固定化、規(guī)范化、有序化的模式，具體體現(xiàn)為社會組織內農民之間、社會組織與政府之間關系的有序化，組織行為的合法化以及政府監(jiān)管的規(guī)范化。

政府、企業(yè)與社會“三足鼎立”的公民社會結構是社會結構合理的標志。羅伯特·普特南認為：社會組織能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。[1]在農村社會管理中，農村社會組織主要有兩大功能，一是利用鄉(xiāng)村社會內部的邏輯和規(guī)則推動社會自律，構造社會共識；二是節(jié)省社會運行成本。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)農村民主管理的組織基礎。在農村社會生活中，農民“原子化”和分散化的生存處境造成農民自身的自利和自私傾向，使得農民缺乏集體行動能力，自覺不自覺地把自己裝進家族勢力或者其他派性勢力的圈子中，卷入無公共利益追求的無序惡斗，加劇普通農民的政治參與無力感。哈貝馬斯認為，“政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由公共領域賦予。”[2]農村社會組織的最大特點是貼近基層，能有效而及時地表達社會中各利益群體的意愿，特別是農村社會弱勢群體的利益，同時還可以與政府建立對話、協(xié)商和溝通機制，形成有效的社會公共利益的匯聚和表達機制，實現(xiàn)“上情下達”與“下情上達”，減少社會非理性行為的發(fā)生。同時能將農民從自私自利和封閉的血緣或親緣圈子中解放出來，平等面對其他成員。因此，它是農村民主良性運行不可缺少的組織基礎。

(2)農村社區(qū)公共生活的組織者。在農村社會建設中，社會整合既是手段也是目標。農村社會組織的一個重要功能就是組織農村社區(qū)公共生活。當前中國農村已經進入社會化小農時代，傳統(tǒng)的農村社會生活的社會網絡和社會組織已經趨于解體。因此，由農村居民自愿組成、以共同的目標和興趣為紐帶、介于政府與市場之間的社會組織可以把社區(qū)內分散弱小的個人力量整合為強大的集體力量，把分散無序的資源整合為豐富有序的資源，有效地組織生產，建設良好的生活社區(qū)，共同應對市場化條件下的經濟和社會風險；同時可有效地重構農民的社會信任網絡，提高農民的社區(qū)認同感，夯實農村社會管理的基礎。

(3)農村公民社會發(fā)展的重要載體。治理理論強調治理主體的多元化以及政府與公民、社會團體合作，主張國家權力向由各種社會組織所構成的社會的回歸和擴散。農村社會組織大多是為了動員村莊社區(qū)各種物質、文化、人力、關系和組織資源等而生成于社區(qū)內部。自由結社可以把分散的農民或市場主體結合起來，或為其成員提供政治發(fā)展空間，如通過村委會、婦聯(lián)會等行使民主權利，表達政治意愿，與政府溝通和對話；或通過農村社會經濟組織、家族組織保護自己的經濟利益；或承擔原來由政府提供的公共產品或公共服務，如為貧困者提供救濟、支持義務教育等，并通過其靈活多樣的方式彌補政府管理的缺陷。它有利于增強村民對社區(qū)的認同感、阻止村莊共同體解體，也對提升農村社會治理水平有益處。

二、農村社會管理模式創(chuàng)新及其切入點

戴維·奧斯本認為：政府決定社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途；它們進行更多的決策在于使更多的社會和經濟機構行動起來，保證其服務能滿足社區(qū)的需要。[3]隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村社會正在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型，農民不再是均質的社會群體，農村也不再是單一的同構性社會；農村多元利益主體的格局逐步形成，城鄉(xiāng)利益關系、農村不同社會階層間利益關系日益復雜化；農村社會公共生活危機顯性化，一些問題日益成為農村社會矛盾的焦點。由于人力、財力與物力的局限，農村基層政府應對危機力不從心。筆者認為，創(chuàng)新社會管理模式，積極培育農村社會組織，實現(xiàn)農民的組織化，形成政府主導、農民參與、社會組織協(xié)同共治局面，是破解當前農村社會管理難題的路徑之一。

國家(政府)與社會的關系始終是現(xiàn)代社會管理的核心問題。一個成熟的社會體系，應由三大板塊構成，即政府組織、社會組織和企業(yè)組織，這三大板塊構成整個社會的“三位一體”的社會架構。[4]新型的農村社會管理應是政府與社會組織相互合作實行公共管理。

積極培育發(fā)展社會組織，穩(wěn)步推進政社分開，充分發(fā)揮社會組織的社會管理功能，形成政府與社會組織良性互動、合作治理的社會管理新格局是農村社會管理創(chuàng)新的目標。適合當前農村社會實際的社會管理新模式應是以村黨組織為核心，以群團組織和社會組織為輔助的“一體兩翼”、三位一體的社會管理新架構。其中，村黨組織居于核心地位，領導、指導群團組織、社會組織開展工作，起主導性作用；共青團、婦聯(lián)等群團組織圍繞村黨組織，利用自身職能開展工作，發(fā)揮協(xié)調紐帶作用；產業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社、村民理事會、農民藝術團、志愿服務隊等社會組織，在村黨組織領導下，組織群眾開展活動，參與民主管理，起基礎性作用。通過健全組織設置、明確主體職責、規(guī)范運行機制，充分發(fā)揮村黨支部的核心作用、群團組織的紐帶作用、社會組織的基礎作用，使三個作用交融互動、互為補充，形成以黨政為主導、村民自治為基礎、社會組織為中介、群眾廣泛參與的農村社會管理新模式。作為穩(wěn)態(tài)社會結構中的重要一極，農村社會組織在參與社會建設與管理中，可促進利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調解機制和權益保障機制的建立與完善，從而有效化解社會矛盾，降低社會風險，加速穩(wěn)態(tài)社會結構的形成。

人類行動方式的組織化是社會理性化、現(xiàn)代化的趨勢之一。農民組織化是農民擺脫長期的“原子化”與“碎片化”生存狀態(tài)，向現(xiàn)代“團體格局”轉型的必然路徑。哈耶克認為，所有結社、制度和其他社會型構的社會秩序類分為不是生成的就是建構的：前者是指“自生自發(fā)的秩序”，而后者則是指“組織”或者“人造的秩序?！盵5]農民組織化是農民為了實現(xiàn)利益、權力或文化等方面的個人或集體目標，通過特定機制形成各種類型組織的行動與過程。農民組織化的過程也就是一定社會秩序生成的過程。雖然農村已初步建立村民自治制度，為農民參與公共事務管理提供了最基本的制度保障，但由于這一制度主要是傾向于政治控制與經濟發(fā)展，因而無法完全覆蓋農村基層的全部社會管理與服務，從而導致在一些邊緣性公共領域與突發(fā)性的公共問題等方面存在社會管理盲區(qū)。與此同時，在目前中國農村社會管理中，在政府控制范圍之外已經出現(xiàn)了自發(fā)的民間治理主體。農村民間治理力量是一把雙刃劍：一方面能夠及時有效提供農民迫切需要的公共服務，另一方面，如果這些力量游離于政府社會管理體系之外又會成為潛在的不安定因素。因此，順應農村社會結構和利益格局深刻變動新趨勢，在政府主導下，培育以農民為主體的、以參與公共事務管理為目標的農村社會組織，以農民自愿參與為前提，以合法自治組織的形式實現(xiàn)農民參與農村公共事務管理的權利是非常必要的。從某種意義上說，農民的組織化是構建政府——農村社會組織——農民多主體協(xié)同共治的農村社會管理新模式，創(chuàng)新農村社會管理方式的切入點，也是破解農村社會管理難題的突破口。

三、創(chuàng)建基于社會組織的農村社會管理模式的策略

塞繆爾·亨廷頓認為，組織是政治穩(wěn)定的基礎，也是政治自由的前提。[6]實現(xiàn)農村社會管理創(chuàng)新，就必須發(fā)揮社會組織的作用。農村社會組織可以有效拓展公共空間，加強農村社會管理與控制。然而，由于農村長期存在的以血緣關系為聯(lián)系紐帶的宗族體系、小生產者特有的私人關系圈子等因素制約了社會組織的成長，因此，創(chuàng)新農村社會管理模式的關鍵是積極培育農村社會組織，并構建農村社會組織在社會管理中作用發(fā)揮的靈活機制。其策略有二：

策略之一，發(fā)揮政府的主導作用，創(chuàng)設農村社會組織發(fā)展的良好環(huán)境。農村社會組織建設實質上是中國現(xiàn)代國家建構的一部分。中國農村社會組織與西方民間組織有著不同的生長背景，不能要求它在生成路徑、資源獲取、結構特性、管理體系等方面能夠脫離政府的主導。政府對社會組織的信任和尊重是公民社會發(fā)育和成長的重要保證。在農村社會組織的啟動初期，政府為主導的積極推動是其成長的必不可少的推動力。如果任由農村社會組織力量自然生長則會延長其發(fā)育期，不利農村社會組織作用的發(fā)揮。政府要堅持培育、發(fā)展和管理、監(jiān)督并重的原則，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織的作用，在法律規(guī)定的框架內，采取平等的姿態(tài)與社會組織共同管理社會事務，建立政府與社會的平等合作伙伴關系。

在農村社會組織發(fā)展中，政府部門的主導作用應主要體現(xiàn)為引導、扶持、規(guī)范、監(jiān)督、維護、整合。[7]首先是加大政策扶持的力度，堅持“民辦、民管、民受益”的原則，大力培育“面向農村、服務農民、推動農業(yè)”的“服務三農”型社會組織；推動各級政府及各部門與社會組織開展多層次合作，落實稅收優(yōu)惠政策；其次是加大經費投入的力度，建立農村社會組織發(fā)展投入保障機制、公共財政對農村社會組織的資助和獎勵機制、以項目為導向的政府購買服務機制；第三是加大對農村社會組織從業(yè)人員的培訓力度，不斷提高社會組織工作人員的業(yè)務素質；第四是加大對農村社會組織的監(jiān)督管理力度，制定《中華人民共和國社會組織法》，制定社會組織行為規(guī)則，保障農村社會組織依法開展各項活動。

策略之二，強化自身能力建設，提升農村社會組織的自治能力。農村社會組織自身能力的建設主要是人力資源和組織活動能力建設。要增強農村社會組織的自治能力和服務能力，完善其內部管理制度是核心。必須建立權責明確、協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度體系。具體包括完善組織、人事、財務建設，促進組織自律機制的形成，確保組織自主、自律、自強；建立社會監(jiān)督體系，自覺接受社會監(jiān)督，建立社會監(jiān)督與自律相結合的機制；加強農民參與權的保障，農民參與、合作意識的培養(yǎng)，核心是培養(yǎng)農民民主權利意識，提升農民參與、合作的能力。

中國農村正處于現(xiàn)代化轉型的關鍵時期，建設繁榮的社會主義新農村是當前和今后一段時期的重大政治課題，而積極培育農村社會組織，構建政府——農村社會組織——農民多主體協(xié)同共治的農村社會管理新模式又是建設社會主義新農村的必然選擇。

(本文系國家社會科學基金項目(11BSH061)階段性成果，作者張云英系湖南農業(yè)大學教授，碩士生導師)