李家春，廖小平

(長沙理工大學 能源與動力工程學院，湖南 長沙 410076)

隨著公共行政的價值取向的轉(zhuǎn)變，“公共行政道德化問題是當代公共行政研究中的一個極其重要的問題，也是行政改革和構建新型公共行政模式的一個重要突破口。公共行政的道德化包括兩個向度：其一是公共行政的制度和體制的道德化；其二是行政人員的道德化?！盵1]行政人員的道德化的主要途徑便是道德教育。國家公務員法第六十一條也規(guī)定，機關對新錄用人員應當在試用期內(nèi)進行初任培訓；對晉升領導職務的公務員應當在任職前或者任職后一年內(nèi)進行任職培訓。培訓的目的在于提高公務員的業(yè)務素質(zhì)、政治水平和道德修養(yǎng)。

一、公務員道德教育的目標

道德教育作為一項重要的道德活動，其作用就是提升人們的道德品質(zhì)，培養(yǎng)優(yōu)良的道德人格。公務員道德教育既屬于行政人員道德化的組成部分，也是公務員培訓的重要內(nèi)容。公務員道德教育就是指國家公務員培訓機構依據(jù)一定的道德準則和要求，對培養(yǎng)、樹立和強化公務員在開展公共行政活動、提供公共服務過程中所必須具備的道德觀念、行政能力和應該遵循的行政倫理規(guī)范所進行的有序教育。公務員道德教育除了一般道德教育所具備的特點，它還有自身的獨特之處：一是其公共性。公務員道德教育發(fā)生在公共領域，它涉及到公共權力的運用，其對象是公共行政人員。二是政治性。公務員作為公共行政的主體，并不是像傳統(tǒng)行政學說描述的價值中立的執(zhí)行者，在一定程度上公務員也是政策的制定者，具有明顯的政治性。而公務員道德教育不僅是要培養(yǎng)公務員在行政過程所需具備的行政道德素養(yǎng)，更要塑造公務員的政治人格，政治倫理意識。三是壟斷性。公務員道德教育并不面向社會大眾，其受教育的對象只是行政機關以及其他公共行政組織的公務員。提供公務員道德教育的主體一般而言都是國家公務員的培訓機構，其他社會機構不具備法定的公共權力來舉行公務員道德教育。

正是由于公務員道德教育的特質(zhì)，公務員道德教育更不能無的放矢，它必須有明確的目標。公務員道德教育的目標當然是形成理想的行政人格，而且這種目標不能隨意規(guī)定，或者說它不能被規(guī)定，它只能由公務員所扮演的角色、所承擔的職能所決定。進入現(xiàn)代社會以后，隨著“統(tǒng)治行政”向“公共行政”、“管理”向“治理”的過渡，公務員的角色亦發(fā)生了深刻的變化。公務員不再是價值中立的執(zhí)行者、不再是機械低效的官僚。在現(xiàn)代公共行政的實踐中公務員首先應該是好公民——公民社會的一員，他應該是負責任的公共行政人員——承擔治理的主要職能，他還應該是公民的代表——公民利益的保護者、民主價值的實踐者?？梢?，公務員道德教育所要形成的理想道德人格不是單一的，公務員角色的多元化決定了理想人格多元化的趨向。

公務員來源于公民社會，他首先是公民，國家公務員法規(guī)定，我國的公務員必須是年滿十八歲的具有中華人民共和國國籍的人，也即我國的公民。同時公務員法第十一條第四款還規(guī)定，公務員必須具有良好的品行。而良好的品行是內(nèi)心道德法則、是德性的外化。“德性分為兩種：理智德性和道德德性。理智德性主要通過教導而發(fā)生和發(fā)展，所以需要經(jīng)驗和時間。道德德性則通過習慣養(yǎng)成，因此它的名字‘道德的’也是從‘習慣’這個詞演變而來” 。[2]可見一個好公民的德性并不出乎于自然，而是經(jīng)由教育和習慣養(yǎng)成。公務員道德教育首要任務就是提高公務員的道德水平，培養(yǎng)公務員的優(yōu)良德性，為公民社會提供好公民。好公民對于一個國家來說是至關重要的。一方面追求幸福有賴于好公民。幸?！霸谟诤系滦缘膶崿F(xiàn)活動” ，[2](P305)而且是國家整體的合德性的實現(xiàn)活動。全體的善德一定內(nèi)涵各個個別的善德。[3]如果一個國家的每個公民都能合乎德性的生活，那么每個公民都是過的一種幸福的生活，當然這個國家整體也達到了幸福的目的。另一方面“一個城邦，一定要參與政事的公民具有善德，才能成為善邦”。[3]有善德的人締結的政體、制定和執(zhí)行的法律比品性惡劣的人如夏桀、商紂的政體和法律必然要更善。公務員作為公民的一部分，好公民當然是其人格的理想狀態(tài)。

公務員雖然首先是公民，但他更是一種特殊的職業(yè)群體——擁有公共權力、管理公共事務、承擔公共責任。這就必然要求公務員道德教育絕不止是要培養(yǎng)好公民，它還要為公共行政提供負責任的公共行政人員。責任是公共行政學、行政倫理學的關鍵概念。行政倫理學家?guī)彀卣J為，“可以區(qū)分出兩種類型的責任它們被成為客觀責任和主觀責任?？陀^責任與外部強加的可那事物相關；而主觀責任則與那些我們自己認為應該為之負責的事物相關” 。[4]負責任的公共行政人員就是要堅定不移地履行自己的客觀責任和主觀責任，而且還要把客觀責任逐漸內(nèi)化為自覺履行的主觀責任，使責任的履行盡可能地成為行政良心的實踐，而非強加的義務。迫于強制的履行義務，很大程度上是傳統(tǒng)官僚制行政組織的特點，它導致了扭曲的防衛(wèi)型官僚人格。開展公務員道德教育就旨在實現(xiàn)公務員人格的轉(zhuǎn)型——由防衛(wèi)型官僚人格向負責的學習型人格轉(zhuǎn)變。

在現(xiàn)代民主社會，政治與行政的二分學說已無立足之地，說公務員價值中立更是無稽之談。民主政治中的公務員不僅是職業(yè)的行政管理者，還是公民利益的代表。公務員享有和行使的公共權力從根本上說來自于公民的授權，因而公民才是公共權力的最終指向、是公共利益的最終歸屬。公民代表是這樣的人：他是公民與公共行政組織之間的橋梁；他積極關注公民尤其是弱者的需求與偏好，并將之如實、及時輸入政治系統(tǒng)；他用公共權力來謀求公眾利益的最大化；他公開透明地行使職權，主動接受公眾的監(jiān)督；他為公民參與政治提供方便有效的途徑，促進政府與公民之間的合作。也即，“公務員必須既是道德的思考者，又是道德的實踐者，這要求他們：(1)理解和相信政體的價值；(2)有對國家和人民的廣泛的樂善好施的意識”。[5]而且公務員所維護的政體代表的公共利益和公務員本身所代表的公民還不應該僅僅局限于當代人，因為“依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任” 。[5](P136)公務員道德教育的目標不僅要培養(yǎng)代表當代公民利益的公共行政精神的實踐者，還要孕育能代表后代公民利益的公共行政道德價值的思考者。

二、公務員道德教育的內(nèi)容

好的公務員首先必須是好公民，公民道德當然就成為公務員道德教育的最基本內(nèi)容。“公民道德相對于傳統(tǒng)社會的“臣民道德”來說，是一種新的道德范型” ，[6]它是一個國家的公民所應具備的道德素質(zhì)和要遵守的道德準則的總和。公民道德包括公德與私德，“公德具有公度性、他律性和制度性的特點，而私德則具有私人性、自律性和自決性的特點”。[7]如果我們把公德看成是全體公民締結的一種道德契約，那私德就是公民內(nèi)心對這種契約的尊重。因此，作為公務員道德教育內(nèi)容的公民道德應該包括道德準則和道德內(nèi)化兩個前后呼應的環(huán)節(jié)。道德準則的道德內(nèi)化是一個漸進性的過程，“我們可以把這個過程大致劃分為三個層次,即自發(fā)、自覺和自由” 。[8]自發(fā)的公民道德完全是他律的，它的權威來自道德主體對習俗、輿論以及其他約定俗成的行為規(guī)范的尊重或是敬畏。自覺的公民道德表現(xiàn)為規(guī)則下的良心，在這一階段道德主體有了自己道德評價的規(guī)范體系，道德行為是他律與自律的統(tǒng)一。自由的公民道德完全揖別了道德他律，這時道德準則已內(nèi)化為主體內(nèi)心的道德法則、成為主體道德行為的絕對命令。如果公務員懂得并開始從自發(fā)的公民道德向自由的公民道德過渡，那么公務員道德教育算是邁出了成功教育的基礎性步伐。

作為職業(yè)的公共行政管理者，行政倫理或行政道德是公務員必須學習和切實履行的?！八^行政倫理，就是行政領域中的倫理，準確地說是公共行政領域中的倫理，也可以說是政府過程中的倫理”。[9]這里的政府過程包括行政領導、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革等。在本質(zhì)上來說，行政道德(倫理)是一種政治道德(倫理)。在此將行政道德單獨作為公務員道德教育一項內(nèi)容，是為了突出公務員的行政屬性、管理屬性，強調(diào)公務員作為管理者應該遵循的職業(yè)倫理。行政道德對公務員的要求歸結起來有三個：勤政、廉政和德政。勤政要求公務員積極承擔其公共責任，努力改善人民的生活水平；追求專業(yè)的卓越；把經(jīng)濟和效率作為自己行動的價值取向；忠實地執(zhí)行法律，促進社會正義。廉政就要求公務員在做出行政行為的過程中保持清正廉潔的品性。公務員以廉政為社會樹立典范，既可以提高公民對公共行政合法性的認同，又可以促進公民社會整體的善德。勤政和廉政主要是公務員在公共行政活動所應遵循的，它們在一定程度上屬于個體道德的范疇。但行政道德絕非只是一種個體道德，它更重要的是發(fā)生在公共行政主體與客體之間，它是一種關系道德。所以，公務員不僅要勤政廉政，還要實行德性，即以德行政。“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格”，故而“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”( 《論語·為政》)?？梢姡抡褪且蠊珓諉T依法行政的同時以德行政。

政治文明的發(fā)展、政治生活的整合和政治角色的多元化要求對政治道德進行合理的定位，而政治道德定位的作用在于使公務員在政治人格上有個正確的定位。政治道德應該定位于政治公共領域這一客觀基礎；應該定位于個人權利與公共利益相結合的視角；應該定位于目的(或者功利)與道義(或者義務)的統(tǒng)一。[9]公民代表的這一理想政治道德人格首先要求公務員將行為和價值取向定位于公共領域，把維護公民權利與增進公共利益作為政治結構、政治制度、政治關系、政治行為和政治理想的出發(fā)點。其次，公務員道德教育應把怎樣使公務員個人權利與追求公共利益有機結合作為教育的一個環(huán)節(jié)，使公務員能在行使個人權利的同時實現(xiàn)公共利益，在追求公共利益的過程中促進個人權利。最后，目的(或者功利)與道義(或者義務)的統(tǒng)一的政治道德定位要求公務員道德教育應培養(yǎng)公務員增進政治民主的道德信念、提高公民對政治共同體合法性的認同的道德理想，也即培養(yǎng)公務員政治行為的善良意志。另外，公務員道德教育還要培養(yǎng)公務員在對政治制度、政治結構、政治參與、政治行為、政治關系進行道德評價時的目的論觸覺，使公務員把公共利益、公眾福利的增加，而非個人或組織利益的獲得作為評價自己和所屬政治共同體正當性依據(jù)。

三、公務員道德教育的方法

公務員道德教育是一種職業(yè)道德教育，社會道德教育的一般途徑和方法固然也適應于公務員道德教育。但公務員作為公共行政價值的踐行者，對其進行的道德教育也必然具有公共行政領域的獨到之處。公務員道德教育的途徑也包括正規(guī)化的道德教育和非正規(guī)化的道德教育。前者包括開設有關道德課程，開展各種專門活動，直接、系統(tǒng)地將公共行政道德傳授給公務員；后者則強調(diào)運用各種活動情境，使道德教育滲透到公務員的整個生活。

第一，理論引導。針對公務員的特殊身份，其道德教育更應加強理論引導，將科學的、合乎道德必然性的道德知識、價值觀傳授給公務員。公務員的道德知識就是指符合社會主義、共產(chǎn)主義道德理論、道德原則和道德規(guī)范的知識。要加強以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為主要內(nèi)容政治理論的學習；要加強以全心全意為人民服務為核心，以集體主義為原則，以社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和社會主義核心價值觀為主要內(nèi)容的社會主義道德教育；要加強以樹立正確的人生觀、價值觀和榮辱觀的教育和學習，不斷提高公務員的道德素養(yǎng)，并自覺內(nèi)化于自己的行為實踐。

第二，典型示范。利用公務員隊伍中的優(yōu)秀典型和反面典型，從正反兩個方面向公務員進行道德教育。首先，樹立先進典型，發(fā)揮先進典型的導向和示范作用。優(yōu)秀典型應該自上而下的選擇，也即領導干部的影響力在道德教育比基層公務員的影響力要大得多，要更具權威。樹立先進典型要把先進性、廣泛性和群眾性結合起來，要樹立為廣大群眾所公認的先進典型，使先進典型身邊化、群眾化、生活化，讓廣大公務員學有榜樣、有目標，形成良性的奮發(fā)向上的你超我趕的學習氛圍。其次，合理利用反面典型，發(fā)揮反面典型的警示和告誡作用。反面典型可以來自于在執(zhí)法、行政過程中貪污、腐敗人員，通過這些人的親身經(jīng)歷和后悔情緒來勸說、告誡公務員保持自身的純潔性。

第三，獎懲結合。建立健全國家公務員的考核和激勵機制，發(fā)揮獎勵和懲罰在公務員道德教育中的作用。根據(jù)《國家公務員法》和其他相關規(guī)定確定的公務員考核的標準、方法和程序?qū)珓諉T進行定期的考核和評價。在考核的過程中，一方面要做到考核標準的公正公平，另一方面也要做好的考核程序和過程的民主和公開，注重工作的實際成效，結合領導和群眾對公務員的德、能、勤、績等方面的綜合考核。對有突出貢獻和成績顯著的公務員給予表彰和獎勵，并做積極的正面宣傳；對失職瀆職、玩忽職守違規(guī)違紀的行為和個人要依法進行嚴肅處理。

第四，輿論監(jiān)督。道德是一種非強制性規(guī)范，它的效力更多的是來自于輿論。通過外部的監(jiān)督和公務員自身的修養(yǎng)提高，實現(xiàn)公務員道德教育的自律性與他律性的有效統(tǒng)一。一方面要發(fā)揮政府體制對行政人員的監(jiān)督。從法律制度和行政體制的層面著手，從改革行政監(jiān)察體制入手，保證監(jiān)察機關的權威性，使它對于同級的各部門都有無一例外的監(jiān)督權。同時，也要確保其本身也要受到有效的監(jiān)督。另一方面要發(fā)揮社會公眾和輿論監(jiān)督的作用。公務員、尤其是領導干部應該定期與廣大群眾對話，傾聽群眾心聲、接受廣大群眾的監(jiān)督。

公務員道德教育的方法是多種多樣的，除了上述方法外，還有說服、講解、報告、討論，等等。這些方法如果運用得當，都能起到培養(yǎng)理想行政道德人格的作用。方法來自于實踐，方法也要隨實踐的變化而不斷創(chuàng)新。公務員道德教育的方法亦是如此，我們要從實際出發(fā)，不斷總結經(jīng)驗，堅持方法的多樣性和新穎性的統(tǒng)一，不斷促進公務員道德品質(zhì)和道德人格的形成。

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