李又才 周 莉

(中共湖北省委黨校公共管理教研部,湖北武漢430022)

黨的十七屆四中全會指出:“堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu),提高選人用人公信度,形成充滿活力的選人用人機制?！盵1]《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》指出:“完善黨政領導干部公開選拔、競爭上崗制度,探索公推公選等競爭性選拔干部方式?！盵2]顯然,領導干部公開選拔與競爭上崗制度,已經(jīng)成為“提高選人用人公信度”的重要方式之一,越來越引起社會各界的矚目。本文擬對當前領導干部公開選拔與競爭上崗存在的主要問題及解決對策進行探討。

一、當前領導干部公開選拔與競爭上崗存在的主要問題

(一)公開選拔與競爭上崗職位的確定存在任意性,副職多,一般職務多,職位數(shù)量少

中共中央組織部關于《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》(以下簡稱《公選規(guī)定》)第5條規(guī)定:公開選拔黨政領導干部應當根據(jù)領導班子和干部隊伍建設的需要,有計劃地進行,逐步做到經(jīng)?；?、制度化。有下列情形之一的,一般應當進行公開選拔:①為了改善領導班子結(jié)構(gòu),需要集中選拔領導干部;②領導職位空缺較多,需要集中選拔領導干部;③領導職位出現(xiàn)空缺,本單位無合適人選;④選拔專業(yè)性較強職位和緊缺專業(yè)職位的領導干部;⑤其他需要進行公開選拔的情形[3]。另外,中共中央組織部關于《黨政機關競爭上崗工作暫行規(guī)定》(以下簡稱《競崗規(guī)定》)第3條規(guī)定:通過競爭上崗選拔黨政機關內(nèi)設機構(gòu)領導成員,一般在本機關內(nèi)部實施,也可根據(jù)需要允許所屬機關、事業(yè)單位符合條件的人員參加[4]。

上述規(guī)定表明,在公開選拔中,對于符合條件的領導職位到底是以公開選拔的方式進行還是采取一般委任制的方式進行,選拔任用主體擁有相當大的自由裁決權,其結(jié)果造成掌握選拔任用權的黨委(黨組)到底拿出哪些職位、拿出多少職位參加公開選拔帶有較大的隨意性。在競爭上崗中,究竟是否讓所屬機關、事業(yè)單位符合條件的人員參加以及參加的范圍有多大,單位黨委(黨組)或本系統(tǒng)領導班子也具有隨意的裁量權。同時,還存在范圍有限、身份限制、副職居多、局限于非重要的干部崗位等問題,而且公開選拔與競爭上崗干部占同期任用干部的比例偏小。

(二)公開選拔與競爭上崗職位任職資格的確定存在任意性

一般而言,報名者所從事的工作任務及其經(jīng)歷的工作崗位越多,所積累的經(jīng)驗就越豐富;所擔負的領導責任越重大,其組織管理能力也越強。為防止唯資格論者把一些優(yōu)秀人才排除在選拔范圍之外,同時也為了防止功利主義者利用公開選拔途徑走升官的“捷徑”,《競崗規(guī)定》第8條規(guī)定:競爭上崗應當制定實施方案。實施方案內(nèi)容包括指導原則、競爭職位、任職條件、選拔范圍、方法程序(含遴選方式)、時間安排、組織領導和紀律要求等。實施方案應當征求干部群眾的意見,由黨委(黨組)討論決定。第10條規(guī)定:參加競爭上崗人員的基本條件和資格應當符合《黨政領導干部選拔任用工作條例》(以下簡稱《條例》)的有關規(guī)定以及競爭職位的要求?！稐l例》第7條第1、2、3款專門對任職資格作了詳細規(guī)定。但遺憾的是,在具體實施中,各地各系統(tǒng)各單位擅自抬高或降低任職資格條件,有的甚至給人以“量體裁衣”之感。如規(guī)定報考某級職位的領導干部需擔任下一級別領導干部多少年以上、有某專業(yè)文憑甚至某重點高校畢業(yè)的第一學歷、在某年齡段以下等,存在隨意性或“針對性”。

(三)公開選拔與競爭上崗職位人選入圍比例的確定存在非規(guī)范性

在公開選拔與競爭上崗過程中,人選的確定包括面試人選的確定、考察人選以及最終人選的確定。依據(jù)《公選規(guī)定》的相關條款,根據(jù)筆試成績,從高分到低分確定面試人選。面試人選與選拔職位的比例一般為5∶1,根據(jù)筆試、面試成績確定應試者的考試綜合成績,從高分到低分確定考察人選,考察人選與選拔職位的比例一般為3∶1。在各地公開選拔實踐中,有的在公開選拔公告中對面試人選、考察人選確定的依據(jù)、比例等只字不提,有的雖作了明確規(guī)定,但這些規(guī)定也與中央頒布的文件精神不相一致。在最終人員的確定方面,公開選拔干部最終人員的確定,絕大多數(shù)情況是由組織考察部門提出擬任人選的意見,但依據(jù)什么來確定,并無明確規(guī)定,完全掌握在任免機關的組織部門甚至個別干部手中。而《競崗規(guī)定》第20條規(guī)定“考察對象一般通過綜合遴選的方式擇優(yōu)確定競爭者參加筆試、面試、民主測評各個環(huán)節(jié)的競爭,依據(jù)總分高低,按照一定比例擇優(yōu)確定考察對象并公布名單以及最低入圍分數(shù)。筆試、面試成績和民主測評結(jié)果應當按照一定比例計入總分?！薄按_定考察對象時,可適當考慮競爭者的資歷、學歷(學位)及近年來年度考核情況等因素”。這其中的“一定比例”和“適當考慮”似乎使“自選動作”變得合情合理,這些單位和部門領導“自主”的權力有可能“被工具化”。

(四)公開選拔與競爭上崗考試不規(guī)范

1.考試時間的非確定性

由于中央所頒布的相關文件只規(guī)定當單位領導干部職位出現(xiàn)一定情況時,一般應當以公開選拔的方式補缺,而各地或同一地方不同單位出現(xiàn)職位空缺的時間存在差異,其結(jié)果是各地幾乎每隔一段時間都在舉行公開選拔。各地公開選拔時間的非確定性所造成的后果:一是使那些熱衷于公開選拔的人長期疲命于各地應試而無暇顧及工作;二是增加了各地公開選拔的成本,不利于日常工作的正常開展;三是使得欲參加公開選拔的人可能因一時的疏忽而錯過了報名時間?！陡倣徱?guī)定》中只規(guī)定了競爭上崗必須在核定的編制和領導職數(shù)限額內(nèi)進行,并沒有強調(diào)只要有職數(shù)空缺就必須進行競爭上崗,致使有些單位的某些職數(shù)可能會長期空置,什么時候拿出來競爭上崗,在時間上也存在不確定性。

2.筆試內(nèi)容設置不合理,難以公正評價考生的綜合素質(zhì)

現(xiàn)行的公開選拔與競爭上崗方案,一定程度上存在“重知識、輕能力”的現(xiàn)象,對擬選職位的綜合要求以及崗位特點缺乏科學的分析和研究。就筆試題型設計而言,一是試題不能與崗位要求有效銜接,死記硬背的偏多,靈活運用的偏少;文科知識多,理科知識少;政治理論知識多,經(jīng)濟法律管理知識少。二是過分強調(diào)命題形式的多樣化和知識面的拓寬,試題零星知識多、系統(tǒng)問題少。三是偏重對應試者的靜態(tài)測試,把重點放在知識積累和記憶上,而忽略了對應試者的動態(tài)測試,書本知識題多,應用能力題少,不能對應試者知識與能力、理論與實踐、基礎與專業(yè)、智力因素與非智力因素進行一次全面的檢驗。

3.面試手段過于單一,難以全面考核考生的領導能力

現(xiàn)行公開選拔與競爭上崗模式中的面試,主要是運用“一問一答”的結(jié)構(gòu)化面試方式來考核應試者的素質(zhì),雖然這種方式具有簡便易操作且評判標準化的優(yōu)勢,但由于過于程序化,反而導致一些“考試專業(yè)戶”容易獲得較好的成績。事實上,對于一名領導干部,必須在實踐中才能檢驗出其是否具備決策能力、領導能力和協(xié)調(diào)能力,絕非一紙試卷、幾個問題所能證明的。

4.考官的隨意性與非專業(yè)化,難以提高評判的準確性

考官評分是公開選拔與競爭上崗工作中最關鍵的一環(huán),考官要做到準確、公正的評判,除了應具有較好的政治思想素質(zhì)和職業(yè)道德外,關鍵是會“評”,即善于從考生的言談舉止中發(fā)現(xiàn)其是否具備認識問題的敏銳性以及解決問題的獨創(chuàng)性,從考生短時間答辯中評出能力,給出正確評判。在各地公開選拔的工作中,考官大部分是臨時抽調(diào)的,盡管多數(shù)同志具有豐富的領導經(jīng)驗和文化知識,但在未經(jīng)專門業(yè)務培訓的情況下,難以掌握評判尺度與技巧,容易出現(xiàn)“印象分”和“平均分”。

5.公開選拔與競爭上崗的成本較高

從各地的實踐情況看,開展一次公開選拔工作,從籌備、宣傳、專家命題、閱卷和成績公示,到體檢、面試和考察,公開選拔一名干部至少要花費l萬元左右。就公開選拔的時間成本而言,少則二三個月,多則需要更長的時間,牽扯了組織部門大量的精力。一位市委組織部長說,如果一年搞兩次領導干部“公開選拔”,那么組織部就沒有精力再做別的工作了。而競爭上崗的成本雖然略低于公開選拔,但具體程序一個也不能少,包括出考題、請考官和組織考察等,這其中的時間成本也不是所有單位和系統(tǒng)能夠承受得起的。公開選拔與競爭上崗工作投入成本過高,致使不少地方對領導干部選拔工作望而卻步,這已成為推廣和推進公開選拔與競爭上崗工作的一個難點。

二、進一步完善領導干部公開選拔與競爭上崗制度的對策

(一)建立民主科學的分類選人用人機制

提高領導干部選人用人公信度,必須針對職位性質(zhì)、特點和要求,有針對性地采用不同的選人用人方式。當前我國領導干部的選拔任用方式,有的適用于選任方式,有的適用于考任方式,有的適用于委任方式,因此在領導干部選拔任用方式上,既不能簡單籠統(tǒng)地采用一種方式,也不能張冠李戴、錯位使用。否則,既不民主也不科學,更談不上公信度。

我們認為,一般而言,黨委政府主要領導干部、單位部門領導干部和正職領導等適合選任制,初任人員、專業(yè)技術干部和監(jiān)督類干部等適合考任制,機關內(nèi)部中基層干部、副職領導和執(zhí)行類干部等適合委任制。

實行這種分類選人用人機制,對那些主要對人民群眾及其他服務對象負責的干部,實行民主選舉制,從而可以強化其服務意識,促進其服務水平與能力提高,這些不是通過考試能夠促其提高或檢驗出來的。對那些內(nèi)部中基層干部、執(zhí)行類干部和副職干部,實行委任制,可以避免選人用人中的“泛民主”導致這些干部不敢堅持原則而做“老好人”,或自恃是民主產(chǎn)生或考試產(chǎn)生而不服從領導工作安排等。對那些初任干部、專業(yè)技術性強和監(jiān)督類干部,實行考任制,既可以保證他們的專業(yè)水平,也可以避免“民主”投票或委任可能產(chǎn)生庸才而影響專業(yè)工作。

(二)規(guī)范和完善分類公開選拔與競爭上崗的“規(guī)定動作”及其權重

為了避免領導干部公開選拔與競爭上崗工作中的隨意性,必須明確領導干部公開選拔與競爭上崗的“規(guī)定動作”。任何一類領導干部公開選拔與競爭上崗,都必須進行公共科目知識與專業(yè)科目知識的筆試、面試和民主測評,三個方面缺一不可;同時,每一個崗位參與競爭者不少于5人,這是基本的“規(guī)定動作”。有的地方組織人事部門按領導意圖而不是按職位要求設計公開選拔與競爭上崗方案,結(jié)果把公開選拔與競爭上崗當作達到領導目的的工具,選拔出領導中意的人選,而不是選拔真正符合職位要求的人選。也有的地方和單位以寫一篇作文代替筆試,進行一次講演代替面試,搞一次座談代替民主測評,這些現(xiàn)象必須防止和杜絕。在基本的“規(guī)定動作”基礎上,不同類別的干部公開選拔與競爭上崗“規(guī)定動作”之間的權重比例應有所不同。

綜合管理類干部:筆試中公共科目(側(cè)重于法律和管理)知識考試權重不低于50%,面試、民主測評的權重不低于50%。

專業(yè)技術類干部:筆試中公共科目考試權重不高于30%,專業(yè)基礎知識和專業(yè)技能考試權重不低于40%,面試、民主測評的權重不高于30%。

監(jiān)督類干部:筆試(側(cè)重于法律、管理知識和綜合能力水平)權重不低于50%,面試、民主測評的權重不高于20%。職務、級別越高的干部,在基本的筆試基礎上,法律、管理知識和綜合能力水平權重越高,上級考核民主測評所占的權重越高,以體現(xiàn)出監(jiān)督類干部對法律、對上級負責的原則。

以內(nèi)部服務為主的干部,內(nèi)部民主測評權重不低于50%;以對外服務為主的干部,內(nèi)部民主評測權重不高于40%,服務對象的民主評議權重不低于50%。

對外公開選拔時,面試專家評委應實行與招考單位、與應考者回避制;內(nèi)部競爭上崗時,外請評委應占2/3及以上。群眾評議員應由相關單位群眾和利益相關者構(gòu)成,采取隨機抽簽產(chǎn)生。群眾測評權重由測評對象職務、崗位、性質(zhì)以及與群眾利益關系確定,與群眾利益關系越緊密的,群眾測評權重越高,反之亦然。

(三)規(guī)范和完善分類公開選拔與競爭上崗的“自選動作”及權重

對于不同類別的領導干部的公開選拔與競爭上崗,在“規(guī)定動作”的基礎上,根據(jù)其職業(yè)和崗位特點、性質(zhì)以及能力要求,可以設置“自選動作”。

綜合管理類干部:公共科目考試比重增加,專業(yè)知識考試減少;筆試比重可小,面試和民主測評比重要大;筆試和面試都應注重考核候選者發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力,題型以主觀題(如案例分析、調(diào)查研究報告等)形式為主;在考試與測評先后順序方面,可先測評后考試。

專業(yè)技術類干部:專業(yè)知識和技能考試比重要大,公共科目考試比重降低,公共科目考試應以專業(yè)基礎知識考試為主,以測試候選者專業(yè)綜合素質(zhì);筆試比重增大,面試、民主測評比重減小,筆試和面試都應注重考核候選者發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的專業(yè)技能,題型以客觀題、計算題和實踐操作(包括案例分析、調(diào)查研究報告等)形式為主;在考試與測評順序方面,應先考后評。

監(jiān)督類干部:筆試和面試都應注重考核候選者決策能力、溝通協(xié)調(diào)能力和思想品德等,題型以采取主題演講、無領導小組討論、案例分析及調(diào)查研究報告等形式為主。對于一般領導干部和級別較低領導干部,筆試和面試都應注重考核候選者認知思辨能力、語言表達能力、團隊協(xié)作能力以及思想品德等,題型以采取主題演講、結(jié)構(gòu)化面試及案例分析等形式為主。

(四)規(guī)范和完善分類公開選拔與競爭上崗測評機制

健全測評機制是減少民意失真的關鍵。造成民主測評結(jié)果失真的原因,歸納起來可分為主觀和客觀兩大方面。就主觀方面而言,測評必須是在熟悉考察對象的群體中進行,這樣以來,認知、感情、功利思想等方面的主觀因素不可能完全避免;而客觀方面的因素則是可控的。因此,通過科學分類設計測評機制,按照不同類別和權重設置量化指標,減少主觀因素影響,是提高民主測評真實性的關鍵。

候選干部的民主測評可結(jié)合績效管理方法,從德、能、勤、績、廉五個方面設置量化指標,分為公共部分與不同類別部分。比如在領導能力素質(zhì)測評指標上,可設置謀劃決策、組織協(xié)調(diào)、用人識人、開拓創(chuàng)新和表達能力五個指標。綜合管理類干部應相應提高謀劃決策與表達能力的權重,監(jiān)督類干部可適當提高組織協(xié)調(diào)的權重,專業(yè)技術類干部則應提高開拓創(chuàng)新指標的權重。

各類別測評指標的量化與設置,也是值得研究的一個課題,需要在分類管理制度不斷完善的前提下,用數(shù)學、統(tǒng)計學方法探索建立并制度化,用以規(guī)范各地各級領導干部競爭上崗與公開選拔的考察環(huán)節(jié)。

(五)推行考試成績(資格)有效期制,降低選人用人成本

對于目前通過公開選拔與競爭上崗的選人用人過程,其運行時間和成本也是一個不容忽視的問題。為此,可以實行考試成績有效期制,即某一位考生參加某一類某一級別職位公開選拔與競爭上崗考試取得的成績,在某一段時間區(qū)間內(nèi)有效。為了避免因考試難易度不一而引起的不公平,也可以將考試成績有效期改為進入最終考核者作為符合任職資格有效,即任職資格有效期,只要列入考核對象,也就具備任職資格,在一定時間區(qū)間內(nèi)有效,即可以在下一次同類同級別職位選人用人中直接進入考核階段,不需要再次參加筆試、面試,從而大大降低選人用人成本。

(六)實行面試考官資格制,提高考試評估的科學性

公開選拔與競爭上崗面試的考官除需要具有政治道德素質(zhì)與業(yè)務素質(zhì)外,其綜合素質(zhì)、測評技術以及評判水平同樣非常重要。因此,應盡快實行公開選拔與競爭上崗面試考官資格等級認證制度,從領導干部、組織人事干部和專家學者中挑選一定數(shù)量的人員,經(jīng)過專門培訓與考試,發(fā)放考官資格證書,逐步建立一支掌握面試原理與技術的專、兼職面試考官隊伍,面試考官必須持證上崗。

(七)處理好公開選拔與競爭上崗選人用人中的幾個關系

(1)處理好公開選拔與競爭上崗選人用人同黨管干部、上級干部管理權限的關系。公開選拔與競爭上崗是在競爭機制下的干部選拔任用新形式,構(gòu)建了開放的干部任用系統(tǒng),為我國傳統(tǒng)的干部任用系統(tǒng)注入了新氣息和新能量。黨管干部和上級干部管理權限,是通過黨委(黨組)或上級對干部的選擇權體現(xiàn)出來的,而公開選拔與競爭上崗是通過平等、競爭、擇優(yōu)選拔干部的。因此,隨著上級對干部的任用權的削弱,黨管干部原則和上級干部管理權限必然也會受到削弱。要保障黨和上級對干部的任用權得以繼續(xù)實現(xiàn),既不能簡單地回到原來委任制的老路,也不能損害公開選拔制度的基本程序、實現(xiàn)手段和表現(xiàn)形式,不能違背公開、平等、競爭、擇優(yōu)的基本原則,要妥善處理兩者的關系。為此必須在公開選拔與競爭上崗制度內(nèi)尋找一個既為干部群眾所接受又符合干部制度改革精神的實現(xiàn)途徑。建議將上級對干部的任用權在提拔任用考察中分數(shù)化、權重化。

(2)處理好分類公開選拔與競爭上崗選人用人同領導者用人意圖、群眾認可導向的關系。領導者個人選人的“伯樂相馬觀”已不符合人才晉升的要求,過去我國公務員系統(tǒng)在人才晉升上,在把領導者等同于“伯樂”的前提下,把善于發(fā)現(xiàn)“千里馬”、將有能力的人才晉升到合適的崗位上作為領導者的重要職能。但是,“伯樂相馬”模式中個人主觀色彩較濃,并且還存在滋生腐敗的風險。公開選拔與競爭上崗是“千里馬”自己報名同臺競技,優(yōu)勝劣汰,不以領導者的用人意圖為轉(zhuǎn)移,而以職位要求與群眾認可為導向。要實現(xiàn)競爭上崗、符合領導者意圖和群眾認可三者的結(jié)合,則需要在設置公開選拔與競爭上崗時,充分征詢領導者建議,科學合理設置本單位需要的人才類型以及選用干部的競爭方式;在考察階段,多元化了解領導者和群眾對競爭對象的評價,并將其作為重要考察內(nèi)容之一。

(3)處理好分類公開選拔與競爭上崗選人用人同“考試型”干部、“實干型”干部的關系。只有把考試成績與實踐能力結(jié)合起來,才能更加科學合理地評價干部。但有時通過考試選用干部,使一些“考試型”干部從中占便宜,對此,要從制度機制上解決好這個問題,要盡量減少“考試型”干部的成功率;同時,讓“實干型”干部在這種機制中脫穎而出。有些崗位需要“老實人”來充當,公開選拔與競爭上崗也要為埋頭苦干、不善交際的人才提供脫穎而出的平臺。

(4)處理好分類公開選拔與競爭上崗選人用人同干部任期制、委任制、聘任制的關系。實行公開選拔與競爭上崗并不是獲得一個金飯碗的直升梯,上崗后必須實行一定的任期制,否則公開選拔與競爭上崗的干部可能會因為領導者的不當意圖而被免職,或隨意重新進行新的公開選拔與競爭上崗,從而使公開選拔與競爭上崗實際意義大大降低。從工作需要和用人實際出發(fā),對通過分類公開選拔與競爭上崗到領導干部崗位上的干部,不再實行委任制而實行聘任制,也可能成為今后領導干部選拔任用的一種趨勢。

[1] 中國共產(chǎn)黨中央委員會.中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第四次全體會議公報[EB/OL].(2009-09-18)[2010-10-12].http://new s.xinhuanet.com/politics/2009-09/18/content_12076251_2.htm.

[2] 國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)[EB/OL]. (2010-06-06)[2010-10-12].http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm.

[3] 中共中央組織部.公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定[EB/OL].(2006-05-16)[2010-10-12].http://new s.china.com/zh_cn/domestic/945/20060516/13322063.htm l.

[4] 中共中央組織部.黨政機關競爭上崗工作暫行規(guī)定[EB/OL].(2004-04-08)[2010-10-12].http://wenku.baidu.com/view/cc465ed233d4b14e852468cb.htm l.