卓成霞

山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

政府是公共利益的代表者，服務(wù)是其本質(zhì)屬性。政府自身利益與公共利益的博弈是政府本質(zhì)屬性的一種剝離，尤其是當(dāng)政府追求來自權(quán)力的自身利益時(shí)。而目前的狀況是，政府自身的利益被無限擴(kuò)大化，導(dǎo)致公共利益的減少，出現(xiàn)了許多政府與民爭利的現(xiàn)象，破壞了市場競爭規(guī)則，從而加劇了機(jī)制性的集團(tuán)腐敗等問題，這違背了政府產(chǎn)生的初衷和自身的歷史使命與責(zé)任。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸時(shí)，必須訴諸于政府轉(zhuǎn)型，重新調(diào)整既定的社會(huì)利益格局，還原政府的本質(zhì)使命。政府轉(zhuǎn)型的深刻意義在于，使政府逐步從自身利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者角色，這是政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的課題。

一、利他性與利己性：政府存在不可調(diào)和的矛盾屬性

政府是社會(huì)公共事務(wù)的管理者，也是社會(huì)公共產(chǎn)品的供給者，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政府公共性的本質(zhì)屬性。離開了這種本質(zhì)屬性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性。另外，政府除了這種公利性、利他性以外，也無可置疑地存在著自身的利益，即政府除了為社會(huì)服務(wù)的公利性之外，還具有自利性。

自英國早期自由主義思想家托馬斯·霍布斯運(yùn)用著名的“利維坦”①這只怪獸比喻國家，來論證強(qiáng)有力的國家和政府對(duì)于維護(hù)自然社會(huì)秩序、避免“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的必要性之后，有許多政治學(xué)家開始思考如何控制“利維坦”這只怪獸，想方設(shè)法為政府設(shè)置種種限制。近代以來，許多思想家闡述了“政府是必要的惡”這樣一種政府觀念。之所以說政府在社會(huì)公共生活中是必要的，是因?yàn)槿绻麤]有了政府這一制度安排，人類社會(huì)可能面臨政治秩序崩潰、市場機(jī)制失靈和公共事業(yè)衰敗等一系列風(fēng)險(xiǎn)；從另一角度而言，政府又是一種惡的存在，是因?yàn)檎淖岳詳U(kuò)張，破壞了政府存在的正當(dāng)性。約翰·洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強(qiáng)調(diào)以基本人權(quán)（生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)）來為政府行為設(shè)置“底線”，以法治和人民的“革命”權(quán)來抗擊政府強(qiáng)權(quán)。因此，從政府產(chǎn)生的哲學(xué)基礎(chǔ)與歷史邏輯看，政府是利他與利己的矛盾體。

二、政治人與經(jīng)濟(jì)人角色：政府自身利益存在的歷史邏輯

政府代表公共利益是法定義務(wù)，體現(xiàn)其“政治人”的屬性，而代表自身利益時(shí)體現(xiàn)其“經(jīng)濟(jì)人”屬性，從政府發(fā)展的歷史軌跡觀察，其政治人與經(jīng)濟(jì)人的屬性是糾結(jié)在一起的。

1.政府政治人與經(jīng)濟(jì)人屬性糾結(jié)，模糊了政府自身利益與公共利益的判定

在談及政府利益時(shí)，必定涉及權(quán)力利益。權(quán)力利益包括了三種層面的博弈：一是國家政府機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體在與社會(huì)公眾的矛盾之中體現(xiàn)出的利益之爭；二是各級(jí)國家政府機(jī)關(guān)發(fā)生矛盾時(shí)所表現(xiàn)出的對(duì)各自利益的爭奪；三是國家政府工作人員憑借權(quán)力為個(gè)人牟取私人利益，這些利益在超過一定的“度”之后就與公共利益背道而馳。理論上，政府的權(quán)力來源于最初的社會(huì)契約，是人民共同讓渡的權(quán)利。而在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)力的異化帶給公眾利益的損害比比皆是。

由于政府利益包含了兩種利益在內(nèi)，政府就有可能利用“公共利益”的名義來追求“自身權(quán)力利益”的最大化。解讀古典自由主義思想家關(guān)于政府利益，最純粹的思想是政府即公共利益。對(duì)社會(huì)來說，最優(yōu)化的選擇是政府利益代表了公共利益，實(shí)現(xiàn)了政府利益也就實(shí)現(xiàn)了公眾利益。但結(jié)果卻與當(dāng)初的契約不一致，由于政府自身“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)，政府無法真正做到契約的政府。如果社會(huì)、公眾對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制不到位，政府正當(dāng)利益會(huì)無限擴(kuò)張，有限政府變成全能政府。

2.政府經(jīng)濟(jì)人屬性，賦予了政府自身利益存在的合理性與正當(dāng)性

政府自身利益的存在具有合理性，否則國家體制就不會(huì)有政府的存在。政府的正當(dāng)利益是指政府滿足自身生存發(fā)展所需要的利益，主要指政府聲譽(yù)、公眾支持率、經(jīng)濟(jì)增長率、就業(yè)率等。利益是個(gè)人和組織活動(dòng)的根本動(dòng)因。

政府組織及其成員對(duì)滿足自身需要的資源和條件的追逐也是合情合理的。但政府作為一個(gè)行使公共權(quán)力的組織，有時(shí)會(huì)超越權(quán)力界限。因?yàn)椋耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有限制的地方才休止。盡管人們對(duì)利益的認(rèn)識(shí)和表述存在區(qū)別，但在滿足需要這一點(diǎn)上則根本一致。”

因此，需要是形成利益的根本前提。從這個(gè)意義上說，政府及其成員對(duì)需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，讓政府全心全意地為人民服務(wù)甚至大公無私是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上，沒有利益支撐的公利行為是難以長久的、穩(wěn)定的，否則將會(huì)違背利益政府經(jīng)濟(jì)人的本性。

3.政府政治人的屬性，限定了政府自身利益擴(kuò)張的不合理性

美國政治學(xué)家威廉姆·A·尼斯坎南 （William A.Niskanen）在《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》中分析了官僚機(jī)構(gòu)的行為特點(diǎn)，指出：官僚并非總是代表公共利益，其行為的驅(qū)動(dòng)力實(shí)際是個(gè)人利益，他們?cè)O(shè)法實(shí)現(xiàn)自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預(yù)算的最大化是官僚機(jī)構(gòu)行為的普遍追求；政府機(jī)構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場上商人與消費(fèi)者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式。

在現(xiàn)實(shí)生活中，政府官員和政府機(jī)構(gòu)自身利益的客觀存在，帶來了政府的自我擴(kuò)張行為。政府官員謀求權(quán)力與機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，追求升官、高薪、輕松的工作和各種附加的福利，最終導(dǎo)致政府部門人員數(shù)量的增加和支出水平的增長，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益降低，資源配置低效，社會(huì)福利減少。公共選擇理論指出，政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機(jī)構(gòu)的外部競爭壓力，同時(shí)也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力；由于公共物品的成本與收益難以測(cè)定，官僚不能像企業(yè)經(jīng)理那樣公開合法地參與贏余分配，因此，官僚的目標(biāo)不是利潤的最大化，而是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化。問題在于，如果政府的利益問題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團(tuán)的問題就比較困難。防范政府?dāng)U張和官僚低效成為政治利益的核心議題。

三、權(quán)力膨脹與利益放大：政府自身利益擴(kuò)張對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)的影響

亨廷頓認(rèn)為：“權(quán)力指影響或控制他人行為的力量?！睓?quán)力是一柄雙刃劍，既可為民謀利，又能侵害人民利益。任何獲得權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人，都存在著濫用權(quán)力謀私利的可能，而政府權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的影響最廣泛。權(quán)力使用不當(dāng)導(dǎo)致政府在行使公共權(quán)力的過程中，超越合理的界線，進(jìn)而使政府利益膨脹成為可能。政府在代表公共利益時(shí)，能夠促進(jìn)社會(huì)公眾利益的增長；而政府在代表自身利益時(shí)，則會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面影響，進(jìn)而損害到社會(huì)公眾的利益。

1.政府與民爭利，激化社會(huì)矛盾

政府能否有效地推行公共事務(wù)和公共管理，首先取決于是否清楚自己的角色內(nèi)涵。知道自己該干什么，不該干什么，才能保證政府權(quán)力運(yùn)作的有效性。政府轉(zhuǎn)型要求政府應(yīng)該退出與“民”爭利的行業(yè)，將民的利益還給民。目前，一些政府卻以集體決策、以社會(huì)公眾利益為幌子，利用政府的權(quán)威和權(quán)力，與民爭利。據(jù)中國社科院研究報(bào)告發(fā)布，2008年以來群體性事件的數(shù)量及激烈程度都超過以往，而2009年仍然保持多發(fā)態(tài)勢(shì)。分析認(rèn)為，群體性事件多發(fā)源于民怨太深，民眾的利益和權(quán)益受到了嚴(yán)重侵犯，比如在企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用等方面。公共利益遭深度切割，政府“與民爭利”，是社會(huì)矛盾激化凸顯的催化劑。

2.政府自身利益放大，破壞市場競爭規(guī)則

現(xiàn)實(shí)生活中，政府決策失誤時(shí)有發(fā)生，政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何體現(xiàn)尚無定論，將個(gè)人偏好或利益加總為集體偏好或利益的結(jié)果是否真的反映“公共利益”值得懷疑。即使現(xiàn)實(shí)中存在利益需求比較一致的情況，現(xiàn)有的決策體制（如直接民主制、代議民主制）和決策方式（投票規(guī)則）也因其各自缺陷而難以制定出理想的政策。由于政策效果往往在一定的時(shí)間內(nèi)才能體現(xiàn)出來，大多數(shù)選民在投票時(shí)難以預(yù)測(cè)其對(duì)未來的影響，只是著眼于近期的考慮；而政治家為了謀求連任或晉升，通常也會(huì)迎合選民的短見，制定一些從長遠(yuǎn)來看弊大于利的政策。所以，政治家和選民的“近視效應(yīng)”也是導(dǎo)致政府決策失誤的重要原因。德國弗賴堡學(xué)派創(chuàng)始人歐肯認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在市場中起到規(guī)則制定者的作用，應(yīng)擔(dān)負(fù)起影響整個(gè)框架和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的重任；政府應(yīng)該避免直接干預(yù)市場過程，但它必須通過政治制度，建立市場秩序和保障經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行。政府干預(yù)市場、調(diào)控社會(huì)的基本手段是制定并實(shí)施有效的公共政策。但由于政策過程異常復(fù)雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時(shí)制定并有效執(zhí)行科學(xué)的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補(bǔ)市場缺陷的作用，反而加劇了市場失靈，帶來巨大浪費(fèi)，造成公共利益受損。

3.腐敗難除，政府喪失了公眾信任

政府自身利益的來源渠道往往就是政府官員腐敗的來源地，近年來所揭露出來的腐敗案，大都與政府經(jīng)營城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業(yè)相關(guān)聯(lián)。腐敗不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)造成了巨大損失，而且降低了公眾對(duì)政府的信任度，直接威脅到政府的執(zhí)政合法性。

溫家寶總理在全國人大十一屆四次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，主要涉及教育、醫(yī)療資源分布不均；物價(jià)上漲壓力加大，部分城市房價(jià)漲幅過高；違法征地拆遷等引發(fā)的社會(huì)矛盾增多；食品安全問題比較突出等。腐敗問題在我國沒有得到根除，重要的一個(gè)原因就是政府追求自身利益；而且政府的這些追求自身利益的行為往往是以“公共利益”為名義，社會(huì)公眾無法有效區(qū)分政府自身利益與公共利益。

四、博弈與調(diào)適：政府轉(zhuǎn)型中政府自身利益與公共利益

以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型，既全面涉及到各級(jí)政府公務(wù)員觀念的轉(zhuǎn)變，更直接觸及了政府部門的利益調(diào)整，包括中央與地方的利益關(guān)系，這是一次深刻的“政府革命”，必須有力度地調(diào)整現(xiàn)有的利益格局，讓政府重返公共利益代表者的角色，回歸大眾利益為旨?xì)w。

1.防范政府自身利益擴(kuò)張，必需制定規(guī)范的制度化操作體系

防范政府自身利益擴(kuò)張，首先要重申政府職能。政府職能的實(shí)質(zhì)是政府應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么，核心是政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)交給市場，哪些事應(yīng)交給社會(huì)，哪些事應(yīng)交給政府，哪些事應(yīng)當(dāng)由三者分擔(dān)。政府應(yīng)作為市場體系有效運(yùn)行的“調(diào)節(jié)者”而非“駕馭者”，以防止因政府過度干預(yù)影響市場配置生產(chǎn)要素的效率；應(yīng)作為公共服務(wù)的“供給者”而非“經(jīng)營者”，以防止政府與民爭利和社會(huì)公平受到嚴(yán)重?fù)p害；應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“有力推動(dòng)者”而非“強(qiáng)行主導(dǎo)者”，以防止把本應(yīng)由市場自主驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新扭曲為政府恣意主導(dǎo)的創(chuàng)新。同時(shí)，更要注重政府職能錯(cuò)位的問題，這也是政府自身利益擴(kuò)張的焦點(diǎn)問題。政府職能錯(cuò)位不僅可能表現(xiàn)在政府與市場的關(guān)系上，而且可能表現(xiàn)在中央政府與地方政府的關(guān)系上，要合理配置中央與地方的財(cái)力和事權(quán)，深化財(cái)稅、金融、投資體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和制度，逐步增強(qiáng)地方財(cái)力和擴(kuò)大地方權(quán)限，同時(shí)加大對(duì)地方政府權(quán)力的約束力度和地方政府承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任。

其次，要抓住政府自身建設(shè)中的突出矛盾，使公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、制度化。健全政務(wù)公開制度，強(qiáng)化行政問責(zé)制；建立符合公共服務(wù)型政府要求的績效評(píng)估體系和行政問責(zé)制度，建立全國統(tǒng)一的行政問責(zé)辦法，制定具體規(guī)則，規(guī)范問責(zé)程序，確保各級(jí)政府和官員行使公共權(quán)力的行為可問責(zé)；完善政府財(cái)政預(yù)算管理制度；重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政的審核、監(jiān)督，通過人大、媒體、社會(huì)輿論進(jìn)行公共財(cái)政的廣泛社會(huì)監(jiān)督；盡快建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示制度，建立官方公示網(wǎng)站，所有向上級(jí)組織申報(bào)的收入和財(cái)產(chǎn)，均應(yīng)通過媒體和網(wǎng)絡(luò)，向社會(huì)公開，并建立規(guī)范化的信息反饋和舉報(bào)制度；進(jìn)一步深化投資審批制度改革。按照由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步明確各級(jí)政府職能，加快推進(jìn)審批制度改革；加快制定依法行政程序制度。結(jié)合我國實(shí)際情況，制定一部適合我國國情的行政程序法，是保證我國行政機(jī)關(guān)依法行政、提高行政管理效率的有效途徑，也是我國政府機(jī)構(gòu)改革取得成果的重要保障。

2.防范政府自身利益擴(kuò)張，必須打破現(xiàn)有的利益格局

政府轉(zhuǎn)型是涉及到利益格局的調(diào)整，30多年的改革開放，各種各樣的利益集團(tuán)都已形成，問題是在現(xiàn)有的制度框架沒有提供各利益集團(tuán)公平博弈的平臺(tái)。其結(jié)果是，改革的成果分配傾向于這些包括某些政府部門在內(nèi)的利益集團(tuán)，而廣大社會(huì)公眾受益甚少，甚至低于公眾所承擔(dān)的改革成本。所以，博弈的結(jié)果往往由政府來裁決，而不是按照所有利益集團(tuán)所同意的事先確定的規(guī)則來裁決博弈結(jié)果。最為關(guān)鍵的是，在形成眾多的利益集團(tuán)中，政府已成為最大的利益集團(tuán)，這是非常不健康的。從這點(diǎn)上看，必須革除政府來自權(quán)力膨脹的自身利益。從這個(gè)途徑出發(fā)，解決政府自身利益與公共利益相沖突的關(guān)鍵，在于使公共利益在政府利益中得到最大程度地體現(xiàn)，使政府利益真正代表最廣大社會(huì)公共的利益。從這個(gè)意義上說，政府轉(zhuǎn)型對(duì)政府自身利益的沖擊在于：政府轉(zhuǎn)型必須打破政府自身利益的來源，轉(zhuǎn)變我國目前政府主導(dǎo)利益分配的局面。

3.防范政府自身利益擴(kuò)張，必須使政府權(quán)力與利益適度化

“限政”，即控制國家，限制政府，約束官員。政府自身建設(shè)與改革的突破，關(guān)鍵在于通過政府轉(zhuǎn)型形成規(guī)范的公共權(quán)力運(yùn)行的制度框架。以權(quán)力制約權(quán)力是很有限的，以權(quán)力制約和以社會(huì)監(jiān)督制約相結(jié)合才能更有效。政府應(yīng)從封閉走向公開，行政行為和行政程序更透明，更公開化。

首先，政府權(quán)力必須適度。托馬斯·潘恩認(rèn)為，“管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不擁有權(quán)利，只負(fù)責(zé)義務(wù)”。文明越發(fā)達(dá)，越是不需要政府，因?yàn)槲拿髟綍?huì)處理自己的事務(wù)，并管理自己。一個(gè)好政府，架構(gòu)上是精小而有效率，經(jīng)濟(jì)上采取放任而不干預(yù)的政策，政府充其量所做的只是從旁協(xié)助的角色，例如透過減稅的措施，鼓勵(lì)自由競爭。

其次，政府本身才是問題所在。潘恩認(rèn)為，“人性本惡”，有必要限制政府權(quán)力的必要性。他說：“只有制度才能彌補(bǔ)人們德性方面的缺陷”。美國前總統(tǒng)里根則認(rèn)為：“政府并不是解決的方法，政府本身才是問題所在。”

政府管得愈少愈好，就是實(shí)現(xiàn)“小而美的政府”。在行政方面，交給有能力、具有專才和通才人士打理，并精簡行政架構(gòu)就可以了；在經(jīng)濟(jì)方面，就是以亞當(dāng)斯密、海耶克和佛得利曼的經(jīng)濟(jì)學(xué)說為基礎(chǔ)，亦即推行市場經(jīng)濟(jì)。最新的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究豐富了政治學(xué)關(guān)于國家與政府的傳統(tǒng)理論。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思論證了“國家悖論”的存在，指出“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”?！爸Z思悖論”道出了現(xiàn)代人的無奈：許多行業(yè)因?yàn)槭玛P(guān)國計(jì)民生，需要管制和行業(yè)準(zhǔn)入，因而需要政府干預(yù)；但政府卻又因?yàn)榉N種原因，如出于自身利益的考慮，其努力常常不能帶來好的效果，相反卻造成更壞的結(jié)果。

注釋：

①利維坦：《圣經(jīng)》中用以代表邪惡的一種海怪。在托馬斯·霍布斯于1651年出版的《利維坦》一書中，用以比喻強(qiáng)大的政府。這個(gè)“政府”具有兩面性，既由人控制又欺壓人們。所以就有了人類社會(huì)的最高理想——把利維坦關(guān)進(jìn)籠子里一說。

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