□雷兆陽（中共廣州市委黨校海珠分校，廣東 廣州510235）

告別“十一五”時期、進(jìn)入“十二五”時期，面臨著加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的攻堅任務(wù)。人是發(fā)展的第一要素，科學(xué)用人決定科學(xué)發(fā)展，而“問責(zé)”作為用人和履職的基礎(chǔ)，是亟須面對的一道考題。近年來，由于當(dāng)事人決策失誤、違法行政、疏于管理、執(zhí)行不力、處置不當(dāng)、治政不嚴(yán)、效能低下、言行失檢等原因，造成重大損失或惡劣影響，引起輿情民意洶涌而“引咎辭職”或受到處理的情形增多，“問責(zé)刮起的風(fēng)暴”已成為街談巷議的高頻話題，“有權(quán)必有責(zé)，出事要問責(zé)”已逐漸成為共識。

一、科學(xué)問責(zé)是推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“關(guān)鍵詞”

建立問責(zé)制是現(xiàn)代政治文明和法治社會的重要標(biāo)志，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。每個公民、每個企業(yè)都應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)，權(quán)力部門亦然且更應(yīng)帶頭。推動發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，必須建立起科學(xué)的工作和管理機制及相對應(yīng)的法治政府，必須形成一個以責(zé)任來約束、規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，把全部權(quán)力活動置于民主程序和對等責(zé)任基礎(chǔ)之上的氛圍。與其事后亡羊補牢，不如事前未雨綢繆。構(gòu)建適合自身實際、與國際規(guī)則相銜接的發(fā)展環(huán)境，營造體制和制度優(yōu)勢是“十二五”時期的當(dāng)務(wù)之急，其中盡快建立與發(fā)展態(tài)勢相匹配的科學(xué)問責(zé)體系是關(guān)鍵。

溫家寶總理近期在答記者問時坦言轉(zhuǎn)變發(fā)展方式知易行難，最難之一在于創(chuàng)新機制和干部考核標(biāo)準(zhǔn)。廣東省委汪洋書記在推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時也強調(diào)“要完善科學(xué)規(guī)范的問責(zé)機制，以不落實之事問責(zé)不落實之人”。科學(xué)問責(zé)的實質(zhì)就是，要建立權(quán)力與責(zé)任相同步的工作機制，要以常態(tài)化、規(guī)范化的問責(zé)方式，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，形成制度化的硬規(guī)定。通過對權(quán)力和責(zé)任的明確規(guī)定，對有權(quán)不用不作為、濫用權(quán)力亂作為以及工作過失不當(dāng)作為而造成不良后果的相關(guān)人，客觀公正地追究其責(zé)任，使手握公共權(quán)力的人有敬畏之心，只能依法依規(guī)行使賦予的權(quán)力并對自己行為負(fù)責(zé)，改變權(quán)力活動中的無責(zé)任狀態(tài)，使權(quán)力活動于法有據(jù)、程序正當(dāng)、與責(zé)任相連，避免無責(zé)任權(quán)力和崗位的存在，真正達(dá)到權(quán)為民所用的目的。這就要求每一項工作、每一個崗位都要有明確的目標(biāo)、細(xì)化的措施、完成的時限、配套考核和問責(zé)的具體要求及程序。只有責(zé)任到崗、到點、到人，評價才能科學(xué)有效，只有工作的具體化、常態(tài)化，才能推動問責(zé)的科學(xué)化。問責(zé)是否科學(xué)，核心標(biāo)準(zhǔn)在于“準(zhǔn)”、“度”和“常態(tài)化”三個關(guān)鍵要素，講究針對性和實效性。

二、非科學(xué)問責(zé)是當(dāng)前制約科學(xué)發(fā)展的重要因素

問責(zé)不給力、盲目問責(zé)、過度問責(zé)等不科學(xué)問責(zé)，非但不能起到鞭策和懲治的目的，反而會影響黨和政府的形象和用人方略，影響到政策的執(zhí)行力和公信力，阻礙法治政府建設(shè)和發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程，使上下級之間乃至整個社會缺乏信任感、不和諧，甚至出現(xiàn)“仇官”現(xiàn)象。

當(dāng)前，問責(zé)過程中主要存在三個方面的問題：一是問責(zé)主體缺位、客體不清。問責(zé)的主體目前大多還是一種內(nèi)部上下級的同體問責(zé)且不得力，異體問責(zé)缺位或不到位現(xiàn)象明顯，出現(xiàn)很多諸如山西巡警“黑老大”開840萬的勞斯萊斯汽車招搖多年而無人過問的情況。作為法定最高權(quán)力機關(guān)的人大對政府及其官員的責(zé)任追究，往往是內(nèi)部問責(zé)后才“象征性”介入，不信任投票、彈劾以及質(zhì)詢?yōu)榇淼膯栘?zé)機制未能真正有效建立，缺乏主動性、預(yù)防性和實質(zhì)監(jiān)督性。一些媒體輿論和網(wǎng)絡(luò)報道為了吸引眼球，不惜“穿衣戴帽”、玩文字游戲，帶著“情緒”色彩過分“炒作”，甚至忽視法治精神，出現(xiàn)了帶著私利目的、綁架民意的“網(wǎng)絡(luò)水軍”和“網(wǎng)絡(luò)黑軍”；問責(zé)的客體目前也沒真正體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任對等的原則。一些擁有重大問題決策權(quán)和用人決定權(quán)的機構(gòu)和部門，如何承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任已引起廣泛重視，但缺乏法律和政策的依據(jù)，而依據(jù)主要是由其“自身訂制”。另外管理層面職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，“九龍治水管食品”、“幾頂大蓋帽管不住一輛泥頭車”等群眾反映強烈的亂象比比皆是，值得玩味的是諸如三聚氰胺奶粉、染色饅頭、瘦肉精豬肉等食品安全問題并不是政府部門檢驗出來的，而是消費者付出沉重代價“吃出來”的。更奇怪的是一旦出了問題，職能部門甚至具體審批部門成立問責(zé)組，“屬地”問責(zé)諸如街道辦、居委會之類并無執(zhí)法審批權(quán)的單位，往往以解聘一些“臨時人員”了事，當(dāng)事人紛紛抱怨“運氣不好”而難以心服口服，令百姓覺得打錯了板子或更該打的沒打到，問題卻成為頑疾長年得不到解決。

二是問責(zé)工作尚未制度化、規(guī)范化，內(nèi)容不具體、程序不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至“無法可依”。問責(zé)只是一些地方應(yīng)付危機時的應(yīng)急之舉，平時當(dāng)問不問，出了大問題被曝光后“迅速出擊”、超預(yù)期亂問責(zé)。問責(zé)時十分隨意，經(jīng)常是不講依據(jù)、為了處理而處理，既未考慮主體問責(zé)權(quán)的合法性，又未考慮客體被追責(zé)的客觀必要性和合法權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)。往往是重領(lǐng)導(dǎo)意見、輕群眾投訴，重行政責(zé)任、輕法律責(zé)任和道德責(zé)任，主要對重大責(zé)任事故追責(zé)且處罰較重，而對平時拖延、扯皮等不作為行為問責(zé)較輕甚至無人過問，主要對執(zhí)行不當(dāng)?shù)淖坟?zé)且較嚴(yán)，而對做出不當(dāng)決策和用人的追責(zé)較松甚至基本不問責(zé)。另外，被問責(zé)官員今后出路不明或復(fù)出隨意等現(xiàn)象，也是社會關(guān)注的熱點和焦點。值得重視的是，目前問責(zé)的法律法規(guī)和規(guī)章制度并不完善而且可操作性不強，規(guī)范的只有2009年以來出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，主要對象只是領(lǐng)導(dǎo)干部和黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)域，對如何判定責(zé)任人的履職情況缺乏明確的界定，具體標(biāo)準(zhǔn)和處理方式存在很多“模糊地帶”，而且不具法律的效力?！秶屹r償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《公務(wù)員法》等法律，雖也涉及問責(zé)的內(nèi)容，但對于相關(guān)主體、客體、范圍、程序和結(jié)果等表述都十分籠統(tǒng)。各地各單位的問責(zé)制度更是差異大、標(biāo)準(zhǔn)不一，有些地方嚴(yán)肅問責(zé)的情形，另一些地方根本不算回事。

三是問責(zé)的氛圍未有效形成，責(zé)任和追責(zé)意識還未成為相關(guān)人員及單位的基本素質(zhì)和基本工作要求。具體表現(xiàn)在：一些地方的信息不公開透明，報喜不報憂，對負(fù)面信息總是以“維護(hù)穩(wěn)定和形象”等借口欺上瞞下，甚至不惜動用大量財政經(jīng)費無原則地堵漏洞、“粉飾太平”，公眾缺乏知情權(quán)，更無參與權(quán)；一些地方的官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，相關(guān)人員缺乏責(zé)任意識，只知道手中權(quán)力有多大，卻從不想這些權(quán)力運用的后果和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，強調(diào)主觀動機甚至一團(tuán)和氣“大家好”；一些地方的績效評估機制不科學(xué)，評價、考核及其操作大都在內(nèi)部進(jìn)行，基本是自訂標(biāo)準(zhǔn)、“上級評價”，即使有調(diào)查問卷或群眾意見，但其取樣“人為操作”明顯，難以保證代表性和公正性，沒有形成一種嚴(yán)格的制度安排，以致專家成為“磚家”，聽證會成為“走秀”，群眾根本不信。最為突出的是，一些地方政府為其自身利益和政績，盲目追求增長速度和形象工程,對于公共行政所要達(dá)到的多元社會目標(biāo)特別是民生很少顧及，出現(xiàn)諸多“帶污染、帶血的GDP”和“拍腦袋短命工程”。當(dāng)前要特別防止有人改革動機不純、目的不明，打著改革的旗號，行不負(fù)責(zé)任之實，甚至不惜違法。改革有代價但必須有人為行為負(fù)責(zé)，必須堅持“三個代表”、堅持科學(xué)發(fā)展觀。

三、全面加強問責(zé)工作的規(guī)范化建設(shè)，提高其科學(xué)化水平

問責(zé)亂象頻生，究其原因是對權(quán)力未上“緊箍咒”，行使時未有“流程圖”。法制是改革、發(fā)展、穩(wěn)定的第一保障。當(dāng)前亟需按照發(fā)展轉(zhuǎn)型的新要求，正確把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律，順應(yīng)時代變遷和形勢變化的需要，抓住根本要素，抓住民生和群眾反映強烈的重點領(lǐng)域，建立法制化、規(guī)范化的“3W&H”科學(xué)問責(zé)機制，嚴(yán)格依法、按制度辦事并長期堅持，不使問責(zé)因人、因時、因地而變化。

一是要明確問責(zé)對象，即問責(zé)誰（Whom）。問責(zé)的對象必須準(zhǔn)確，應(yīng)實事求是、權(quán)責(zé)一致，既不要“一竹篙打一船人”，也不能不了了之、無人負(fù)責(zé)或“只拍蒼蠅不打老虎”。要科學(xué)界定職能職位，科學(xué)分解、配置權(quán)力，任何崗位和個人必須與職能一道明確其任務(wù)、權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督和獎懲，使一崗一位、一言一行都能見責(zé)任。

二是要健全問責(zé)主體，即誰來問（Who）。問責(zé)的主體應(yīng)包括同體問責(zé)的黨委和政府自身，也要包括異體問責(zé)的人大、政協(xié)、司法機關(guān)、民主黨派、新聞媒體、社會團(tuán)體以及公民，確保監(jiān)督到位，問責(zé)及時、有效。同體方面要加強內(nèi)部自我監(jiān)督糾錯機制建設(shè)，重點強化紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等專門部門的依法獨立行使職能，加強權(quán)力制約，加強日常的巡查和監(jiān)督工作的主動性，加強在事前事中發(fā)現(xiàn)問題并及時進(jìn)行教育和糾錯，對事后進(jìn)行鐵面無私的追究。當(dāng)前有一種現(xiàn)象值得重視，一些部門漠視群眾利益和自身責(zé)任，平時主動不行使職能預(yù)防問題發(fā)生，即使出現(xiàn)問題也不作為，集小成大形成民怨，再來所謂的“集中整治”，結(jié)果人員越養(yǎng)越多、勞民傷財，有時還形成嚴(yán)重對抗。其實在需要“集中整治”的時候就應(yīng)開始問責(zé)。異體問責(zé)方面，要創(chuàng)造條件讓人民批評、監(jiān)督政府，讓群眾有知情權(quán)、參與權(quán)甚至決定權(quán)，并提供便捷、受重視、受法律保護(hù)的參與和投訴的渠道，建立制度化的聽證會、民意調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)在線互動機制，讓權(quán)力在陽光下運行。要特別加強人大異體問責(zé)的主體作用，發(fā)揮人大常委會各專門委員會的功能，除增強在相關(guān)領(lǐng)域決定重大事情外，還應(yīng)特別授予調(diào)查、監(jiān)督、問責(zé)和收集民眾信訪的權(quán)力。要善待媒體、善用媒體、善管媒體，發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。“周老虎”、“躲貓貓”、“李剛門”等事件讓正義和事實回歸，顯示了媒體問責(zé)的特有影響力。

三是要明晰責(zé)任內(nèi)容，即問什么責(zé)（What）。問責(zé)的內(nèi)容和情形應(yīng)具體規(guī)范，要依據(jù)其所行使公共權(quán)力和崗位承擔(dān)職責(zé)的范圍，明確、具體的界定，對不同情形要科學(xué)分類和準(zhǔn)確表述，并且用制度或者法律的形式固定下來，成為明確的工作導(dǎo)向和要求，從而保持問責(zé)工作的規(guī)范性、連續(xù)性。權(quán)力不是無限的，責(zé)任也不應(yīng)是無限的，對需問責(zé)的事項和情形應(yīng)當(dāng)事先有明確的要約，不能上綱上線、無限擴(kuò)大什么都問責(zé)，也不能對未盡職守、影響工作但暫未造成事故和投訴的行為熟視無睹。應(yīng)盡快出臺規(guī)范的《責(zé)任追究法》，不能事后全憑領(lǐng)導(dǎo)的情緒和意志。如制度有漏洞，那就首先問責(zé)制度的制定者。

四是要把握科學(xué)的問責(zé)方法，即怎么問責(zé)（How）。首先，公正、公開、透明，嚴(yán)格運作程序。只要不涉及秘密都應(yīng)及時主動公開，對問責(zé)主客體的權(quán)力要嚴(yán)格“勘界”，要按程序、按規(guī)范客觀理性進(jìn)行，既不要以權(quán)代法、以權(quán)壓法，也不要輕易被外界所“左右”。不能為了“平息民憤”，速戰(zhàn)速決而不講原則和程序，這樣會帶來對制度和法治的破壞。責(zé)任的認(rèn)定和追究應(yīng)由特定的單位，依立案、依職權(quán)或依申請啟動，依法調(diào)查收集與責(zé)任行為相關(guān)的證據(jù)、并聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，根據(jù)認(rèn)定的事實及相關(guān)的法律和制度決定追責(zé)形式，按照管理權(quán)限落實懲戒內(nèi)容并告知相關(guān)人救濟(jì)的途徑，并建立關(guān)懷幫扶機制。其次，問責(zé)要常態(tài)化開展，要準(zhǔn)、要適度、要及時。平時問責(zé)要力求在未釀成大錯時就介入，問責(zé)方式要與其過錯相適應(yīng)，既不能避重就輕，也不是越重越好，更不能失去“準(zhǔn)星”，還要防止以問責(zé)代替紀(jì)律處分、代替刑事處罰。最后，問責(zé)的決定應(yīng)采取民主方式，由主體單位的相關(guān)成員通過表決決定并備案。