□史浩林 張 微 鄭超峰（、、中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部,廣東 廣州50070；、廣州市監(jiān)察局，廣東 廣州50046）

國(guó)務(wù)院于2004年3月發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定了經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。廣州市政府于2010年1月發(fā)布的《廣州市全面推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府五年規(guī)劃（2010—2014年）》，確認(rèn)了“用5年時(shí)間率先基本實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的法治政府建設(shè)目標(biāo)?！彪S著這一時(shí)間的日益臨近，一系列問題需要檢討：廣州市依法行政的現(xiàn)實(shí)狀況如何？建設(shè)法治政府的目標(biāo)在廣州能否如期實(shí)現(xiàn)？目前應(yīng)著重在哪些方面加以改進(jìn)和強(qiáng)化呢？通過廣泛收集有關(guān)資料、走訪相關(guān)部門，我們主要對(duì)廣州市政府及所屬部門2002年以來的依法行政狀況進(jìn)行調(diào)查了解，對(duì)相關(guān)情況有了較為深入的認(rèn)識(shí)。

一、進(jìn)路與亮點(diǎn)

廣州市依法行政的進(jìn)程實(shí)際上起步于20世紀(jì)80年代之后。廣州地處我國(guó)改革開放前沿，常常面對(duì)諸多新情況、新問題，毗鄰港澳且往來頻密而獨(dú)占得風(fēng)氣之先的地利，本身又素有勇于探索、敢為人先的傳統(tǒng)，所以不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，推行依法行政亦不乏亮點(diǎn)：既有在全國(guó)率先出臺(tái)的諸多地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，更有大量可圈可點(diǎn)的積極作為。

（一）著力推進(jìn)制度創(chuàng)新

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒發(fā)后，廣州市政府及時(shí)發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的實(shí)施意見》，確定了在廣州全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)、重點(diǎn)工作和主要措施。為規(guī)范行政行為，廣州市政府從2004年起陸續(xù)頒行了許多相關(guān)政府規(guī)章。例如，如明確市、區(qū)（縣級(jí)市）政府法制機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中的地位和解決執(zhí)法權(quán)限交叉問題處理機(jī)制的《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》；規(guī)范和限制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)原則及具體規(guī)則的《廣州市行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》；充實(shí)、細(xì)化行政執(zhí)法責(zé)任的《廣州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》和《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》；對(duì)政府信息公開原則、范圍、程序、責(zé)任等作具體規(guī)定的《廣州市政府信息公開規(guī)定》和《廣州市依申請(qǐng)公開政府信息辦法》；確立行政規(guī)范性文件前置審查制度、有效期制度和統(tǒng)一發(fā)布制度的《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》。這些在國(guó)內(nèi)都是首開先河。廣州市政府所屬部門也陸續(xù)制定發(fā)布了一些規(guī)范行政執(zhí)法的規(guī)范性文件。2007年廣州市政府建立了規(guī)章、規(guī)范性文件清理制度，并于2007年12月和2010年2月分別以廣州市人民政府令共廢止了51件地方政府規(guī)章。[1]

（二）積極改進(jìn)行政體制

與改革進(jìn)程相適應(yīng)，廣州市政府比較重視隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷改進(jìn)行政體制，先后于1983年、1995年、2001年和2010年進(jìn)行了四次機(jī)構(gòu)改革，不僅機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)量在每次調(diào)整后都有所減少，而且在一定程度上促進(jìn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離與配合。

為促進(jìn)行政管理的統(tǒng)一和高效，廣州市1999年起在城市綜合管理中推行行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使；2006年統(tǒng)一了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍；2009年建立廣州市交通委員會(huì)綜合行政執(zhí)法局開展交通領(lǐng)域綜合執(zhí)法，建立廣州市城市管理委員會(huì)，整合市政、環(huán)衛(wèi)、愛衛(wèi)、綜合執(zhí)法等管理資源，實(shí)行市政和環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)一體化。這在解決重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法方面邁出了積極步伐。

為方便群眾辦理行政事務(wù)，廣州市政府所屬職能部門先后分別設(shè)立了對(duì)外辦事大廳，近年還通過網(wǎng)上辦理、統(tǒng)一窗口服務(wù)等措施便民。2008年2月，經(jīng)過一個(gè)月廣受好評(píng)的試運(yùn)營(yíng)后，全國(guó)第一個(gè)專門為外商投資服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)——廣州市政務(wù)服務(wù)中心正式運(yùn)營(yíng)，有31個(gè)政府職能部門共計(jì)450名工作人員和201個(gè)服務(wù)窗口，共提供730項(xiàng)行政審批服務(wù)，基本涵蓋全部外商投資業(yè)務(wù)和部分民用業(yè)務(wù)。廣州市政務(wù)服務(wù)在線網(wǎng)站也已同時(shí)運(yùn)行，可辦理業(yè)務(wù)已達(dá)736項(xiàng)。[2]

（三）減少審批，規(guī)范執(zhí)法

廣州于1999年、2002年和2006年開展了三輪全市統(tǒng)一的行政審批制度改革，共對(duì)2700項(xiàng)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理，保留行政審批項(xiàng)目816項(xiàng)，包括行政許可項(xiàng)目556項(xiàng)，非行政許可審批項(xiàng)目260項(xiàng)。經(jīng)過三輪改革，行政審批項(xiàng)目共減少了70%。[3]為明確行政許可的實(shí)施機(jī)制、程序及監(jiān)督機(jī)制，廣州市政府2004年7月還專門制定了《廣州市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉若干規(guī)定》。2009年4月廣州市又啟動(dòng)新一輪行政審批制度改革，市審改辦聯(lián)席會(huì)議及市審改辦對(duì)市政府56個(gè)單位844項(xiàng)審批、285項(xiàng)備案事項(xiàng)進(jìn)行了清理，通過取消、轉(zhuǎn)行業(yè)組織管理、轉(zhuǎn)一般業(yè)務(wù)管理、下放、合并等方式，到12月共減少審批事項(xiàng)559項(xiàng)，精簡(jiǎn)率達(dá)到66%，備案事項(xiàng)減少195項(xiàng)，精簡(jiǎn)率達(dá)70%以上。[4]2010年9月公布的廣州市人民政府令顯示，市政府決定保留275項(xiàng)行政審批事項(xiàng)、89項(xiàng)備案事項(xiàng)，取消、改變管理方式566項(xiàng)行政審批事項(xiàng)、200項(xiàng)備案事項(xiàng)。[5]

我國(guó)《行政處罰法》頒行后，廣州對(duì)規(guī)范全市范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)一直都很重視。廣州市政府陸續(xù)發(fā)布了《廣州市行政處罰聽證程序規(guī)定》、《廣州市貫徹＜國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見＞的實(shí)施方案》等地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)相關(guān)行政行為的規(guī)范更加具體。2006年依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，全面梳理了行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法依據(jù)和行政執(zhí)法行為，依法界定了執(zhí)法職責(zé)。經(jīng)過堅(jiān)持不懈地努力，廣州市已從總體上杜絕了行政執(zhí)法及行政處罰中的混亂現(xiàn)象，基本形成了行政職權(quán)嚴(yán)格依法行使的局面。

（四）率先公開政府信息

出于對(duì)外開放和方便行政相對(duì)人了解政府信息的考慮，2002年11月廣州市在內(nèi)地率先頒布了規(guī)范政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》，對(duì)政府信息公開的原則、范圍、程序、責(zé)任等作了具體規(guī)定。2006年11月又出臺(tái)全國(guó)首部規(guī)范依申請(qǐng)公開政府信息的地方政府規(guī)章《廣州市依申請(qǐng)公開政府信息辦法》，在提高政府工作透明度方面作了進(jìn)一步探索和嘗試。

實(shí)踐中，廣州市政府及所屬部門在其門戶網(wǎng)站上近年都陸續(xù)開設(shè)了市民查詢窗口，便于市民了解政府信息。廣州市財(cái)政局2009年10月在全國(guó)率先公開本級(jí)市政府財(cái)政預(yù)算，引起海內(nèi)外媒體廣泛矚目。[6]同年11月廣州市政府信息公開查閱中心掛牌，該中心收集了市委、市政府和80多個(gè)市直單位1996年以來已公開的政策性、法規(guī)性、公益性和服務(wù)性的現(xiàn)行文件和編研材料共5萬多份，市民無需任何證件均可免費(fèi)查詢。[7]

（五）不斷推進(jìn)行政問責(zé)制度

2004年8月，廣州市政府發(fā)布《廣州市行政機(jī)關(guān)行政過錯(cuò)行為責(zé)任追究辦法（試行）》。2008年6月至8月，又相繼出臺(tái)《廣州市行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為投訴處理辦法》、《廣州市行政機(jī)關(guān)首問首辦工作責(zé)任制試行辦法》、《廣州市政府部門行政首長(zhǎng)財(cái)經(jīng)責(zé)任問責(zé)試行辦法》和《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》。2009年4月出臺(tái)《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》，8月出臺(tái)《廣州市創(chuàng)建全國(guó)文明城市工作問責(zé)實(shí)施辦法》，從而基本形成了對(duì)執(zhí)法人員及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的系列制度。

近年來廣州市有關(guān)部門先后公開的典型問責(zé)案例包括2004年發(fā)生在天河區(qū)“龍怡苑”的違法建設(shè)案，[8]2007年發(fā)生在白云區(qū)的在建汽車4S店電梯間垮塌案，2009年公布了天河區(qū)棠下梅園大街噪聲擾民案、從化市魚洞水庫(kù)建筑質(zhì)量事故案、番禺區(qū)鐘村污水處理廠BOT特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目違規(guī)招投標(biāo)案[9]的調(diào)查結(jié)論和問責(zé)決定，對(duì)執(zhí)法人員不無督促和警示作用。

二、問題之審視

盡管廣州市在依法行政方面成績(jī)不俗，但深入考察又不難發(fā)現(xiàn)其存在的許多問題。正視、關(guān)注和審視這些問題，既是選擇解決措施的必要前提，更是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的著力點(diǎn)。

（一）行政決策有失依法、民主、科學(xué)

廣州市在行政決策方面，基本能堅(jiān)持依法、民主、科學(xué)，但實(shí)踐中違背依法、民主、科學(xué)的行政決策尚未完全杜絕。例如，有的行政決策與相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定相違背。近年違法決策的事例如，2002年5月廣州市交警支隊(duì)按市公安局通告，在沙太路部分路段設(shè)置了對(duì)貨車的禁行標(biāo)志，地處該路段的一家經(jīng)營(yíng)倉(cāng)儲(chǔ)、代辦貨運(yùn)和停車場(chǎng)業(yè)務(wù)的公司據(jù)此將市交警支隊(duì)告上法庭，結(jié)果廣州市中級(jí)法院行政審判庭兩次審理都以“被告設(shè)置交通禁行牌的行為沒有事實(shí)和法律依據(jù)”為由判決撤銷。[10]廣州塔在建至610米高度后又“變矮”到600米以下，[11]不能不讓人深度質(zhì)疑其決策及建設(shè)過程的合法性，遑論又為此耗費(fèi)了逾千萬元資金。最近的一起，是市物價(jià)局決定廣州出租車燃油附加費(fèi)從2011年1月1日起由1元上漲至2元。其合理與否尚且不論，但事前未經(jīng)法定聽證程序卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，注定引發(fā)公眾關(guān)注和媒體質(zhì)疑。[12]廣州市物價(jià)局稱：開征燃油附加費(fèi)因?qū)倥R時(shí)性措施而沒必要舉行聽證會(huì)。將一項(xiàng)已實(shí)行5年之久的收費(fèi)稱為“臨時(shí)性措施”顯然于理于法不通。

有的行政決策未吸納公眾參與，更未聽取公眾意見。如廣州亞運(yùn)期間公交先免費(fèi)后取消，即便是為廣州市民“送大禮”、“辦好事”，但因決策前未充分吸收包括公交部門在內(nèi)的廣大民眾意見，難免陷入草草收?qǐng)龅木骄?。廣州市垃圾焚燒廠以及變電站的選址、亞運(yùn)之前的“電視塔”工程、BRT工程、APM工程建設(shè)等決策，實(shí)際上也都未吸收公眾參與和聽取市民意見，本身確有許多值得檢討和改進(jìn)之處。

有的行政決策缺乏科學(xué)論證，明顯有失嚴(yán)謹(jǐn)。仍以廣州亞運(yùn)期間公交先免費(fèi)后取消為例，政府在決策前，本應(yīng)全面收集和評(píng)估因決策出臺(tái)將出現(xiàn)的乘客流量、公交地鐵運(yùn)力、營(yíng)運(yùn)安全等方面變化的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，特別是深入分析和科學(xué)預(yù)估由此可能帶來的負(fù)面影響，仔細(xì)權(quán)衡利弊得失后再予決策方謂科學(xué)。但從公交免費(fèi)后客流激增遠(yuǎn)超運(yùn)能、運(yùn)輸系統(tǒng)不堪重負(fù)、公交安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)以及政府被迫于一周內(nèi)改變?cè)瓫Q策的情況看，不能不謂之科學(xué)含量貧乏。再如興建廣州市新電視塔的決策，恐怕也有缺乏事前科學(xué)論證之嫌。因廣州城區(qū)電視信號(hào)早已由微波發(fā)射改為有線傳輸，電視塔已停用多年，再耗資數(shù)十億元建“電視塔”難道還真有必要嗎？

（二）政府信息公開不夠及時(shí)、準(zhǔn)確、完整

廣州市政府信息公開的立法及相關(guān)實(shí)踐盡管不乏亮點(diǎn)，但認(rèn)真審視又不難發(fā)現(xiàn)其中存在問題：

第一，有的政府信息沒有依法公開。2005年7月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)梳理完畢的行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法依據(jù)和行政執(zhí)法行為三項(xiàng)內(nèi)容“以適當(dāng)方式向社會(huì)公布”，但在廣州市政府網(wǎng)站卻沒有詳細(xì)刊載。按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，“行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”均為縣級(jí)以上政府應(yīng)主動(dòng)重點(diǎn)公開的具體內(nèi)容，可一份簽發(fā)于2008年10月19日的穗府【2008】39號(hào)文卻迄今未見公開。[13]

第二，有的政府信息公開不及時(shí)。《廣州市政府信息公開規(guī)定》2003年1月1日施行之際恰值非典疫情在廣州爆發(fā)，有關(guān)部門掌握的非典疫情信息卻一直對(duì)公眾保密，近三個(gè)月后才召開新聞發(fā)布會(huì)稱疫情已得到控制。該地方政府規(guī)章規(guī)定的政府信息公開應(yīng)遵循的“及時(shí)”原則形同虛設(shè)。廣東省政府辦公廳2010年6月印發(fā)的《關(guān)于夏楚輝依申請(qǐng)公開行政復(fù)議案的情況通報(bào)》（粵府辦〔2010〕36號(hào)），[14]確認(rèn)廣州市政府“未在法定期限內(nèi)依法履行給申請(qǐng)人書面告知的義務(wù)”，“違反了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定”，則是政府信息公開不及時(shí)的又一例證。

第三，所公開的政府信息有的不準(zhǔn)確、不規(guī)范。瀏覽廣州市政府網(wǎng)站及市府所屬部門網(wǎng)站，不難發(fā)現(xiàn)所公布信息有許多長(zhǎng)期未更新，過時(shí)和已被修改的規(guī)定仍存，某些最新確切信息卻杳無蹤跡?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)主動(dòng)公開的“重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況”，設(shè)區(qū)的市級(jí)政府應(yīng)“重點(diǎn)公開”的“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)”、“社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況”、“征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況”，也都常常不以法定方式公開。

（三）行政執(zhí)法中的亂作為和不作為

相對(duì)而言，廣州市改革開放以來行政執(zhí)法成效顯著，但亂作為和不作為現(xiàn)象仍不時(shí)出現(xiàn)，有的行政機(jī)關(guān)存在隨意處罰的行為。如廣州城市建設(shè)網(wǎng)上公布的企業(yè)不良記錄顯示：2006年3月某建筑企業(yè)因未參加建委召開的一次會(huì)議而被扣10分；同年8月另一企業(yè)因工地發(fā)生安全事故導(dǎo)致一人死亡，也是被扣10分。廣州市人大代表鄭孝記認(rèn)為市建委對(duì)建筑企業(yè)“不良行為”評(píng)分并在網(wǎng)上公布等做法缺乏依據(jù)，涉嫌行政亂作為。[15]2010年發(fā)生的違建別墅被罰、兩萬變合法之事更“雷人”：在無規(guī)劃許可情況下，保利地產(chǎn)擅自在廣州市白云區(qū)建起85棟別墅，相關(guān)部門對(duì)一棟價(jià)值五六百萬元的違法別墅罰款2萬元后，其就變身合法建筑。[16]這種無關(guān)痛癢的“處罰”實(shí)質(zhì)是執(zhí)法亂作為，不僅完全背離立法宗旨及所賦行政職權(quán)初衷，客觀上只會(huì)讓違法者更肆無忌憚。

此外，行政執(zhí)法不作為的情況時(shí)有發(fā)生。住在天河區(qū)梅園大街的市民劉先生因不堪噪聲晝夜困擾，分別通過電子信箱、網(wǎng)上信訪信箱、市公安局110報(bào)警服務(wù)臺(tái)、市工商局、市環(huán)保局及天河區(qū)區(qū)長(zhǎng)信箱、政民互動(dòng)、呼叫中心、天河區(qū)公安分局棠下派出所等途徑投訴持續(xù)半年未得處理，無奈之下只好在網(wǎng)上以公開信求助市長(zhǎng)，時(shí)任廣州市長(zhǎng)張廣寧聞之怒斥政府有關(guān)部門“嚴(yán)重失職”。[17]高速公路收費(fèi)站在堵車時(shí)收費(fèi)依舊，“限塑令”在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)近乎無效，養(yǎng)犬條例管不住犬只，公共場(chǎng)所吸煙開不出罰單，公共汽車為省油不愿開冷氣……[18]無一不是相關(guān)行政部門和人員對(duì)法定職責(zé)的放棄?！锻鈬?guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》規(guī)定外國(guó)人在中國(guó)工作須持外國(guó)人就業(yè)證及居留許可證，而目前常住廣州的外國(guó)人中非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”人員大量存在，[19]有關(guān)行政機(jī)關(guān)涉嫌不作為。

誠(chéng)然，如此苛刻檢討廣州市依法行政現(xiàn)狀，確有吹毛求疵乃至抹黑廣州之嫌?？墒牵瑹o論是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)、一座城市，還是一個(gè)部門、任何個(gè)人，漠視或回避自身的缺欠和不足，不僅無益而且有害。我們的這番審視，其實(shí)也只是把廣州市依法行政已被曝光的部分問題做一梳理，有利于形成清醒的認(rèn)知，為廣州市進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提供助力。

三、成因之研判

廣州市在推行依法行政中發(fā)生的這些問題，源于多種因素，大致可歸結(jié)為：

（一）思想認(rèn)識(shí)存在偏差

我們認(rèn)為，廣州市有的領(lǐng)導(dǎo)及部分行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在依法行政方面，思想認(rèn)識(shí)存在的偏差至少有三個(gè)方面：

一是“當(dāng)然率先”的自負(fù)心結(jié)。由于改革開放以來廣州市經(jīng)濟(jì)有跨越式發(fā)展，行政管理的規(guī)范程度較高，有的行政立法及作法在國(guó)內(nèi)屬于首創(chuàng)，讓本市部分領(lǐng)導(dǎo)和干部誤以為，廣州市各項(xiàng)工作總在全國(guó)排頭，依法行政也當(dāng)然率先。即使其他城市有了好作法（如北京、上海的醫(yī)療急救模式，四川成都、重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深圳的自主創(chuàng)新和體制改革，昆明的“問責(zé)風(fēng)暴”，湖南省的法治政府建設(shè)等等），也常將其認(rèn)為“作秀”、“浮夸”，而不能引發(fā)學(xué)習(xí)興致，不僅不以為然，而且常本能拒斥。

二是“急功近利”的浮躁心緒。回顧廣州淡定從容、低調(diào)前行的往昔，靜觀官場(chǎng)近年的公開言辭和作法，體驗(yàn)如今日益加重又消解茫然的種種“城市病”痛楚，不難發(fā)現(xiàn)廣州市當(dāng)下追求即刻轟動(dòng)的安排偏多而關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的謀劃嫌少，爭(zhēng)當(dāng)排頭、博得先聲、吸引眼球、累積“政績(jī)”的氣勢(shì)遠(yuǎn)高于立足實(shí)際、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)發(fā)展的熱情，相沿成習(xí)的求真務(wù)實(shí)、低調(diào)肯干、不事張揚(yáng)、踏實(shí)進(jìn)取的廣州風(fēng)格正令人痛心地漸行漸遠(yuǎn)，只管眼前、罔顧長(zhǎng)遠(yuǎn)、好大喜功乃至沽名釣譽(yù)的做派卻日趨盛行。這種心緒在廣州市法治政府建設(shè)中的映射，就是某些舉措見諸媒體好評(píng)如潮與施行效果捉襟見肘兩者之間的巨大反差。

三是“有名無實(shí)”的作秀心態(tài)。廣州對(duì)依法行政的推進(jìn)和實(shí)行盡管不乏新舉措，大小領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)也信誓旦旦，可接下來怎樣推進(jìn)、如何落實(shí)卻常?；㈩^蛇尾。對(duì)國(guó)內(nèi)一些地方、部門搞形式、唱高調(diào)、耍花架子的不正之風(fēng)，時(shí)任廣州市政協(xié)主席朱振中2010年3月在全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議上說：“上面怎么部署，就依樣畫葫蘆，層層開會(huì)，層層發(fā)文件；上級(jí)精神未吃透，下面情況沒搞清，就照抄照轉(zhuǎn)或‘穿鞋戴帽’，以不變應(yīng)萬變，層層作‘決定’，搞文字游戲。千篇一律的會(huì)議和生搬硬套的官樣文章，被群眾戲稱‘常說的老話多、正確的廢話多、漂亮的空話多、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶自挾?、違心的假話多’，形式越搞越繁瑣，就是落實(shí)不了?！盵20]廣州市市長(zhǎng)萬慶良2010年9月在全市依法行政工作會(huì)議上明示“各級(jí)各部門，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要克服把法制工作‘說在嘴上重要，寫在紙上次要、落實(shí)行動(dòng)不要’的不良傾向”，[21]更可謂直言不諱、一針見血。

（二）職能配置不盡合理

廣州市依法行政的現(xiàn)實(shí)問題，有許多與行政職能配置不盡合理直接相關(guān)，主要表現(xiàn)為：

一是職能交叉變革的成效不大。職能交叉突出表現(xiàn)為“九龍治水”，即多個(gè)行政部門都有權(quán)管理同一事務(wù)，發(fā)生問題相互推諉、無人處理。如2010年9月1日起施行的《廣州市控制吸煙條例》規(guī)定在公共場(chǎng)所全面禁煙，并確立了由市愛委會(huì)主要負(fù)責(zé)組織和督促15個(gè)部門（包括廣州市衛(wèi)生局、公安局、教育局、文廣新局、體育局、工商局、食品藥品監(jiān)督局、人力資源和社會(huì)保障局、經(jīng)貿(mào)委、交委、廣州港務(wù)局、廣東省機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)、廣鐵集團(tuán)、市地鐵總公司）按條例規(guī)定職責(zé)控制吸煙，指導(dǎo)市民積極配合控?zé)煹墓芾眢w制，實(shí)踐中卻“無人管理”。[22]類似情況，在廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、交通、城市管理等方面也都不同程度存在。

二是權(quán)限不清的痼疾久治不愈。政府相關(guān)職能部門對(duì)于一些公共事務(wù)管理如何分工，怎樣區(qū)分、認(rèn)定各自的權(quán)限，仍存模糊。如針對(duì)廣州停車場(chǎng)難停車、非法停車、亂收費(fèi)問題，有記者在走訪涉及停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)資格審批、管理的八個(gè)政府部門后發(fā)現(xiàn)：街道指責(zé)交委指定經(jīng)營(yíng)方導(dǎo)致不好管理，交委卻說街道等各部門重重干涉停車場(chǎng)審批，而市政、交警、交通三個(gè)主要審批部門都說自己對(duì)審批“沒多大權(quán)力”。走訪一圈后記者仍不知該如何獲取路內(nèi)停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)資格，八大部門都說“很難管”、“很無奈”。[23]

三是機(jī)構(gòu)調(diào)整造成管理真空。如為迎接亞運(yùn)廣州很多道路都進(jìn)行了整修，但不少剛修完的路被反復(fù)開膛破肚。據(jù)了解，廣州早年由市政管理部門統(tǒng)管城市道路、園林綠化、煤氣、供水截污排污等事項(xiàng)，道路開挖由市政園林局統(tǒng)一審批。但2008年廣州大部制改革后，原市政園林局被林業(yè)局和園林局取代，市一級(jí)不再有道路挖掘的統(tǒng)籌管理部門，開挖審批權(quán)下放到區(qū)，各區(qū)建設(shè)局因人手有限，個(gè)別區(qū)甚至直接把審批權(quán)下放到街道，導(dǎo)致道路開挖審批各自為政，非法開挖、亂開挖現(xiàn)象愈演愈烈。[24]

（三）執(zhí)法責(zé)任推行欠佳

廣州市在推行行政執(zhí)法責(zé)任制方面雖起步早、規(guī)則多，但實(shí)際效果不遂人意。

一是執(zhí)法職責(zé)的界定含混。按《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)依法行政責(zé)任制的若干意見》（簡(jiǎn)稱《若干意見》），各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的第一項(xiàng)內(nèi)容是“依法界定政府職責(zé)”，工作環(huán)節(jié)包括梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任，并明令地方各級(jí)政府“要組織好梳理執(zhí)法依據(jù)的工作，對(duì)具有行政執(zhí)法主體資格的部門（包括法律法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的組織）執(zhí)行的執(zhí)法依據(jù)分類排序、列明目錄，做到分類清晰、排序科學(xué)”；“梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關(guān)執(zhí)法部門外，要以適當(dāng)方式向社會(huì)公布”。廣州市盡管也按國(guó)務(wù)院部署開展了這項(xiàng)工作，可“權(quán)力清單”迄今未見公開。

二是評(píng)議考核的機(jī)制有欠缺。對(duì)行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制的建立和健全，《若干意見》不僅提出了基本要求，還針對(duì)不同行政機(jī)關(guān)的不同情況確定了不同的評(píng)議考核主體、評(píng)議考核方式及主要內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)“評(píng)議考核的標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果要以適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開”。盡管廣州市政府2007年4月就發(fā)布了《廣州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》（2010年作修改），但未涉及評(píng)議考核標(biāo)準(zhǔn)，第14條雖規(guī)定“行政執(zhí)法評(píng)議考核結(jié)果由市人民政府在評(píng)議考核工作結(jié)束后30日內(nèi)向社會(huì)公布”，可歷年此類結(jié)果都渺無聲息。

三是執(zhí)法責(zé)任的追究偏虛?！度舾梢庖姟芬笮姓?zhí)法部門任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情況，依法確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。由于執(zhí)法職責(zé)界定含混、評(píng)議考核機(jī)制有欠缺，廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究難免頻現(xiàn)問責(zé)“假摔”乃至發(fā)生問題卻無人擔(dān)責(zé)的事例。

（四）立法本身存在欠缺

本文所稱的立法，僅指廣州市有權(quán)機(jī)關(guān)頒行的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?？陀^審視不難發(fā)現(xiàn)其中有的確實(shí)存在缺陷。

一是對(duì)本身的可行性缺乏充分考慮。改革開放以來廣州市所頒行立法的確發(fā)揮了重要作用，但其中未能執(zhí)行或執(zhí)行打折的也非鳳毛麟角。《法制日?qǐng)?bào)》記者經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：《廣州市出租屋管理?xiàng)l例》“在廣州市基本沒有得到執(zhí)行”，《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》、《廣州市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《廣州市公共汽車電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定“也基本上沒有得到執(zhí)行”。[25]這盡管可歸咎為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不力，但深究此類規(guī)定又不難發(fā)現(xiàn)其可行性偏弱，對(duì)切實(shí)執(zhí)行須具備的必要條件的確缺乏充分考慮。

二是行政權(quán)責(zé)的對(duì)應(yīng)關(guān)系失衡。在廣州市有權(quán)機(jī)關(guān)制定和發(fā)布涉及行政管理的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，較普遍情況是，行政職權(quán)與行政職責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系不很嚴(yán)格。對(duì)“主管部門”行政職權(quán)規(guī)定較明確，對(duì)行政相對(duì)人約束較清晰，而對(duì)“主管部門”和執(zhí)法人員的責(zé)任常常含混，不夠全面、清晰和具體。

三是追究責(zé)任的規(guī)定有瑕疵。為規(guī)范行政問責(zé)，廣州市政府專門出臺(tái)了《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》。盡管規(guī)定的適用范圍得當(dāng)、內(nèi)容有獨(dú)到之處，對(duì)追究行政執(zhí)法責(zé)任、推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制、促進(jìn)依法行政也有積極意義，但本身的瑕疵不容小覷，如其中有的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)、有的內(nèi)容存在疏失、執(zhí)行的強(qiáng)制力不足等等，[26]無疑在相當(dāng)程度減弱了自身效力。

四是行政程序的規(guī)定較匱乏。比較而言，廣州相關(guān)立法對(duì)規(guī)范行政行為至關(guān)重要、不可或缺的行政程序明顯缺乏充分重視、細(xì)致構(gòu)建和精心設(shè)置。這不僅不利于有效約束行政行為，本身的實(shí)施也注定受限。如2010年9月9月13日發(fā)布、自9月16日起施行的《廣州市井蓋設(shè)施管理辦法(試行)》，旨在終結(jié)廣州市沙井“多方所有，缺乏管理”狀況，但因該辦法對(duì)行政程序的規(guī)定不足，[27]實(shí)施效果實(shí)難讓人滿意。

五是立法機(jī)制及運(yùn)行有缺漏。廣州市近年陸續(xù)出臺(tái)的實(shí)行民主立法、科學(xué)立法的地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)，既有積極意義又存在疏失：因行政立法主要由行政主管機(jī)關(guān)起草的格局依然，公共利益部門化、部門利益法制化傾向難得根本遏制；因“開門立法”規(guī)定對(duì)如何凝聚公眾智慧，使民意更多、更好地成為立法內(nèi)容方面欠缺具體設(shè)計(jì)和強(qiáng)制約束，其實(shí)效勢(shì)必受損；因?qū)α⒎犠C會(huì)參加人廣泛代表性的限定欠清晰，尤其對(duì)不同意見的取舍、反饋或公布無明確要求，實(shí)際的民主程度和科學(xué)含量必然打折。

（五）行政問責(zé)沒有到位

近年廣州市密集出臺(tái)的系列問責(zé)規(guī)則曾在國(guó)內(nèi)引發(fā)熱議，但其施行狀況卻差強(qiáng)人意，問題在于：

一是出了問題有時(shí)無人擔(dān)責(zé)。如在廣州迎亞運(yùn)整治道路工程進(jìn)行中出現(xiàn)的混亂，蘇澤群常務(wù)副市長(zhǎng)2010年1月20日在市政協(xié)調(diào)會(huì)上用“不負(fù)責(zé)、不到位、不得力”痛批部分市政工程令市民不滿，并表示在聽取市民意見后要有整改。廣州市城鄉(xiāng)建委主任也承認(rèn)施工中不文明、不節(jié)儉、不顧市民利益現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)；監(jiān)管上，城管、安監(jiān)等部門不負(fù)責(zé)任、監(jiān)管不得力，市民都不滿意。市城鄉(xiāng)建委將全方位聽取市民意見，并根據(jù)實(shí)際情況整改。[28]可會(huì)后未聞任何行政部門、人員和施工單位被問責(zé)，道路整治亂象直到9月下旬仍在困擾著市民。

二是行政問責(zé)本身有失嚴(yán)謹(jǐn)。自《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》頒行，市紀(jì)委2010年6月首度公布三起問責(zé)事件。但問責(zé)本身疏失頗多：發(fā)布機(jī)關(guān)是市紀(jì)委，可問責(zé)對(duì)象所受處分僅限政紀(jì)而未涉黨紀(jì)；問責(zé)依據(jù)為《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》和《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》，可問責(zé)對(duì)象均不屬前者適用范圍；問責(zé)方式是將對(duì)噪聲擾民被市民投訴不作為的天河分局東棠工商所所長(zhǎng)“調(diào)離東棠工商所”，可按《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》應(yīng)為“調(diào)離執(zhí)法崗位”。

三是只究“小干”不問“高官”。據(jù)市紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布的有關(guān)消息，自廣州市諸多問責(zé)規(guī)則頒行，迄今被行政問責(zé)的官員多數(shù)是科級(jí)，少數(shù)為處級(jí)。盡管《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》規(guī)定“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不正確履行職責(zé)造成重大失誤或不良社會(huì)影響的行為”要問責(zé)，近年此類問責(zé)事由在現(xiàn)實(shí)中并非烏有，但任職于行政機(jī)關(guān)的市管干部被問責(zé)的卻一例也未見公布。

所有這些，勢(shì)必難以阻止廣州市依法行政中種種問題的滋生和蔓延。

四、對(duì)策之探討

基于對(duì)廣州市依法行政現(xiàn)實(shí)問題的審視和產(chǎn)生原因的研判，按國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，立足廣州實(shí)際，我們認(rèn)為，為推進(jìn)廣州市依法行政工作穩(wěn)步發(fā)展，有必要采取如下對(duì)策：

（一）澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，正視自身缺欠

一是破除“當(dāng)然率先”的自負(fù)心結(jié)。改革開放以來廣州市確有許多在全國(guó)率先的新探索、好作法，但某種率先不代表各方面率先，以往率先更不意味著永遠(yuǎn)率先?？陀^地說，與目前國(guó)內(nèi)依法行政的先進(jìn)地方、先進(jìn)部門比，廣州市不僅未處率先或排頭位置，有些方面甚至已落后。如政府信息公開廣州雖開內(nèi)地先河，可目前此項(xiàng)工作在許多方面已大大遜色于國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市。沉湎于曾經(jīng)的輝煌只能使自己落伍，與其專注于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先，莫如切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問題。廣州市唯有破除自負(fù)心結(jié)，正視其他城市長(zhǎng)處和自身差距，放下身段虛心學(xué)習(xí)和借鑒，并以有效措施扎實(shí)實(shí)踐和創(chuàng)新，才有可能迎頭趕上、再立潮頭。

二是平抑“急功近利”的浮躁心緒。急功近利本是目光短淺的典型表現(xiàn)，持浮躁心緒決策必難有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮、充分論證和周密部署，執(zhí)行中更易武斷草率、魯莽行事，既不利于各種要素的充分利用和協(xié)調(diào)配合，還可能給未來發(fā)展留下后患乃至造成無以挽回的損害。只管當(dāng)前、罔顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的舉措盡管能旋即吸引眼球、造成轟動(dòng)，但與可持續(xù)發(fā)展卻大相徑庭。廣州近30年的確業(yè)績(jī)不凡，可在當(dāng)今更需要注重協(xié)調(diào)、和諧、科學(xué)發(fā)展的社會(huì)背景下，更應(yīng)深刻反思以往建設(shè)、發(fā)展的利弊得失，清醒看到自身缺欠和弱點(diǎn)。無論打造國(guó)家中心城市，還是推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府，均為艱巨復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需作長(zhǎng)期規(guī)劃和付諸持續(xù)努力。只有兼顧眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，才能作出經(jīng)得起人民、實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)的實(shí)績(jī)，才是真正的科學(xué)發(fā)展。

三是摒棄“有名無實(shí)”的作秀心態(tài)。有名無實(shí)的實(shí)質(zhì)是弄虛作假，以這種心態(tài)工作，只能說得多做得少、報(bào)喜不報(bào)憂，甚至只說不做。這雖能引人矚目于一時(shí)，卻會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，終成充饑的畫餅。廣州過去一向低調(diào)行事，不事聲張地作了許多先行先試工作，或可謂“有實(shí)無名”。實(shí)踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，求實(shí)不圖名的作法即便不耀眼，卻會(huì)寧?kù)o致遠(yuǎn)、穩(wěn)步前行；有名無實(shí)的結(jié)果只能是海市蜃樓、徒有虛名。況且，“桃李不言，下自成蹊”不僅契合廣大廣州市民的良好風(fēng)習(xí)和普遍意愿，還是求真務(wù)實(shí)的一種更高境界。

（二）改善職能配置，消除重疊疏漏

一是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。著力點(diǎn)是切實(shí)調(diào)整、充實(shí)和完善廣州市政府及其所屬部門的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。要真正做到“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決。要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和規(guī)范?！薄霸诶^續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。”“強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制?！盵29]廣州市要在依法行政方面率先，所有這些都應(yīng)名符其實(shí)，不容含糊和敷衍。

二是評(píng)估梳理職能設(shè)置。鑒于廣州市目前行政機(jī)構(gòu)“大部制”改革剛完結(jié)，而機(jī)構(gòu)職能尚未完全理順，處理行政事務(wù)存在推托和扯皮的現(xiàn)象，確有必要進(jìn)一步全面評(píng)估、認(rèn)真梳理所保留的各種行政職能在各行政機(jī)關(guān)的分布、配置是否合理、恰當(dāng)，相互關(guān)系是否嚴(yán)密、協(xié)調(diào)，運(yùn)行效率是否順暢、穩(wěn)健。我們認(rèn)為，這種評(píng)估應(yīng)全面、深入考察市政府及所屬各部門職能配置的真實(shí)狀況，重點(diǎn)是查找存在問題，最好委托給有相應(yīng)能力的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，以減少利益牽制和沖突；這種梳理應(yīng)基于評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，仔細(xì)研判其中的重疊、交叉和疏漏、薄弱環(huán)節(jié)，明辨其成因，探求可行出路并向決策機(jī)關(guān)提出建議，最好由編制管理部門和政府法制部門聯(lián)手。評(píng)估和梳理都應(yīng)秉持科學(xué)、理性精神，既認(rèn)真聽取各方意見和建議，又最大限度排除有關(guān)部門為使自身利益最大化各種說辭的干擾。

三是逐一消除重疊疏漏。在查明行政職能配置存在問題及成因的基礎(chǔ)上，決策機(jī)關(guān)要通盤考量、精心構(gòu)思解決問題的路徑、步驟和措施，在保持整體穩(wěn)定前提下，“合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，”[30]形成完整、科學(xué)、嚴(yán)密的可行方案，并予以穩(wěn)步、扎實(shí)推進(jìn)，逐一消除行政職能配置的重疊、交叉以及疏漏和薄弱環(huán)節(jié)，逐步達(dá)到所有行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明晰、彼此協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的程度。

（三）細(xì)化執(zhí)法責(zé)任，消除權(quán)責(zé)失衡

按《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)依法行政責(zé)任制的若干意見》，廣州市在這方面需著力改進(jìn)的工作主要有兩個(gè)方面：

一是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任并逐項(xiàng)公布。要做到有權(quán)必有責(zé)，應(yīng)把行政執(zhí)法責(zé)任全面落實(shí)到行政執(zhí)法的每個(gè)部門和每個(gè)崗位，使之與其行政職權(quán)形成完整、嚴(yán)密的對(duì)應(yīng)關(guān)系，認(rèn)真消除所有行政機(jī)關(guān)和全體行政執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)失衡和權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象。還應(yīng)以至少不遜色于廣東省政府門戶網(wǎng)站的方式和標(biāo)準(zhǔn)，把廣州市所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及所屬機(jī)構(gòu)和所有行政執(zhí)法崗位行政執(zhí)法職權(quán)和職責(zé)的“權(quán)力清單”，在廣州市政府門戶網(wǎng)站詳盡公布。

二是進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的評(píng)議考核機(jī)制。這種評(píng)議考核機(jī)制應(yīng)與行政執(zhí)法責(zé)任歸屬一致，其內(nèi)容應(yīng)具體而明確，減少一般性、原則性和抽象性要求，有清晰的評(píng)價(jià)指標(biāo)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)分設(shè)計(jì)?？己艘陀^、公正、全面、細(xì)致，既認(rèn)真收集行政相對(duì)人和廣大市民的感受和看法，又聽取被考核對(duì)象的說明和申辯，使評(píng)價(jià)考核結(jié)果切實(shí)做到嚴(yán)密準(zhǔn)確、恰如其分，還要兌現(xiàn)《廣州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》“行政執(zhí)法評(píng)議考核結(jié)果由市人民政府在評(píng)議考核工作結(jié)束后30日內(nèi)向社會(huì)公布”的承諾。

（四）優(yōu)化法規(guī)規(guī)章，完善決策機(jī)制

一是把可行性作為“試金石”。立法的可行性既涉及立法本身與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的發(fā)展程度相適應(yīng)，在現(xiàn)實(shí)中行得通或可實(shí)行，又意味著具有可操作性，能給所調(diào)整社會(huì)關(guān)系提供明確和有法律效力的行為指引，執(zhí)法者能夠據(jù)以及時(shí)、有效查處違法行為?；凇胺ㄙF于行”的考慮，我們建議，廣州市有關(guān)部門對(duì)所立的法，都以可行性為“試金石”作一番認(rèn)真、細(xì)致“體檢”即“立法后評(píng)估”，客觀分析其得失利弊，對(duì)其中明顯不可行的清除，對(duì)可行性低的補(bǔ)強(qiáng)。正在起草或?qū)徸h的立法草案，也應(yīng)把是否具備可行性及其強(qiáng)弱作為一項(xiàng)重要乃至首要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

二是促成權(quán)力與權(quán)利的平衡。現(xiàn)實(shí)中，無論地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，大都由行政主管部門起草，受部門利益左右，所形成的立法都或多或少存在行政機(jī)關(guān)權(quán)力多、行政相對(duì)人權(quán)利少，或者行政機(jī)關(guān)的權(quán)力明確、具體，行政相對(duì)人權(quán)利模糊、籠統(tǒng)的現(xiàn)象。這不僅有失公平、公正，而且不利于促進(jìn)和保持政府與民眾的良性互動(dòng)、彼此和諧?；趶V州市的行政立法也存在這種情況，我們建議，對(duì)廣州市現(xiàn)行立法權(quán)力與權(quán)利是否平衡逐一作認(rèn)真解析，并積極校正其中的失衡，從而有利于“從源頭上減少矛盾”，“要強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，堅(jiān)持把最廣大人民根本利益作為制定政策、部署工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使各項(xiàng)決策符合客觀實(shí)際和人民群眾根本利益。”[31]

三是致力職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一。按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求，基于廣州市現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)責(zé)分離、脫節(jié)或者強(qiáng)弱不均的狀況，在行政立法中強(qiáng)調(diào)并致力于二者的統(tǒng)一顯然十分必要。為此，必須首先在現(xiàn)行立法中實(shí)現(xiàn)所有行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)與行政職責(zé)的統(tǒng)一，盡快消解二者不相對(duì)稱、有失嚴(yán)密甚至嚴(yán)重失當(dāng)弊端，從而為真正“依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”[32]提供充實(shí)依據(jù)和可靠保障。

四是強(qiáng)化行政程序的規(guī)范。由于“沒有程序的民主，就沒有實(shí)質(zhì)的民主；沒有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正?！薄爱?dāng)前重權(quán)限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要任務(wù)。”[33]強(qiáng)化行政程序的規(guī)范，應(yīng)把行政行為與行政程序完整、充分、有機(jī)融合，使二者緊密銜接、相互依托、彼此共生，最大限度壓縮沒有行政程序的行政行為的存在空間。在這方面，湖南省政府、陜西省西安市政府等一些省市都已出臺(tái)相關(guān)規(guī)則并取得了較好成效，值得廣州學(xué)習(xí)、借鑒和效仿。

五是完善行政決策和立法機(jī)制。要按《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的要求扎扎實(shí)實(shí)地完善重大行政決策聽取意見制度，推行重大行政決策聽證制度，建立重大行政決策的合法性審查制度，堅(jiān)持重大行政決策集體決定制度，建立重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究制度。決策和立法都不應(yīng)僅限于公布草案、開座談會(huì)或網(wǎng)絡(luò)征詢民意等表面形式，更不能“走過場(chǎng)”，而應(yīng)切實(shí)采用恰當(dāng)、有效的路徑和措施，真心實(shí)意傾聽公眾呼聲、滿懷善意理解百姓需求、設(shè)身處地關(guān)注群眾權(quán)益，竭盡全力“保證人民群眾的意見和建議得到充分表達(dá)，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)”。[34]

（五）健全監(jiān)督體系，嚴(yán)格追究責(zé)任

一是健全和充實(shí)內(nèi)部監(jiān)督。與國(guó)內(nèi)許多部門和地方一樣，廣州市行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在下級(jí)監(jiān)督上級(jí)薄弱和事后監(jiān)督強(qiáng)于事前、事中監(jiān)督的狀況。我們建議，從健全和充實(shí)相關(guān)制度、體制、機(jī)制入手改進(jìn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，著力通過制度及程序的設(shè)置疏通下級(jí)監(jiān)督上級(jí)渠道，并切實(shí)把監(jiān)督的關(guān)口前移。

二是使體制內(nèi)的外部監(jiān)督真正發(fā)揮作用。在我國(guó)現(xiàn)行體制中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和司法監(jiān)督。就人大監(jiān)督而言，目前的突出問題是監(jiān)督常流于形式，表現(xiàn)為執(zhí)法檢查未真正起到督促行政機(jī)關(guān)依法行政的效果，檢查報(bào)告提到的問題一再重現(xiàn)，憲法和監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)對(duì)政府規(guī)范性文件的審查、詢問和質(zhì)詢以及特定問題調(diào)查等職權(quán)也基本未得到充分、有效行使。所有這些，均亟需采取措施切實(shí)加以改進(jìn)。

三是積極推進(jìn)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。我們的政府屬于人民，人民滿意不滿意是評(píng)價(jià)政府一切行為的最高標(biāo)準(zhǔn)。要推進(jìn)群眾監(jiān)督，首先要滿足公眾的知情權(quán)、保障民眾的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。為此，就必須不斷增加政府工作透明度，拓寬群眾監(jiān)督渠道?！耙С中侣劽襟w對(duì)違法或者不當(dāng)行政行為進(jìn)行曝光。對(duì)人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)，及時(shí)依法作出處理，并將結(jié)果向社會(huì)公布。”[35]在這方面，廣州市確有諸多需要認(rèn)真提升的空間。

四是嚴(yán)格追究違法違紀(jì)者的執(zhí)法責(zé)任。要把行政問責(zé)作為一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的工作抓緊抓實(shí)，使所有行政機(jī)關(guān)及所屬公務(wù)員的違法違紀(jì)行為都毫無例外地受到道義、政紀(jì)、法紀(jì)責(zé)任的追究，不允許任何機(jī)關(guān)和人員有超越法紀(jì)、政紀(jì)的特權(quán)。處理違法違紀(jì)案件又必須堅(jiān)持依法依紀(jì)，使行政問責(zé)能夠真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

五、結(jié)語

為在新形勢(shì)下深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，國(guó)務(wù)院2010年10月又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，對(duì)依法行政和法治政府建設(shè)提出了一系列新要求，出臺(tái)了一系列新舉措。廣州市要率先建成法治政府，無疑需要更加積極的努力，采取更扎實(shí)措施，在依法行政之路上邁出更加堅(jiān)定的步伐。

[注 釋]

[1]廣州市人民政府令2007年第4號(hào)、第27號(hào)[EB/ OL].廣州市政府門戶網(wǎng)站，http://www.gz.gov.cn/.

[2]牟曉翼.廣州市政務(wù)服務(wù)中心開業(yè) 網(wǎng)上中心同步建立[EB/OL].金羊網(wǎng)，http://www.ycwb.com/xkb/2008-02/29/content_1808074.htm.

[3]陳潔娜.穗將逐步推行行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度[N].南方日?qǐng)?bào)，2009—11—11.

[4]舒涓.減少行政審批建設(shè)服務(wù)型政府[N].廣州日?qǐng)?bào)，209—12—8.

[5]廣州市人民政府關(guān)于公布保留取消調(diào)整行政審批備案事項(xiàng)的決定[EB/OL].廣州市政府門戶網(wǎng)站，http: //www.gz.gov.cn/.

[6]葉前、王攀.廣州首次網(wǎng)絡(luò)公開“曬”，逾百政府部門預(yù)算引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-10/23/content_12310778.htm.

[7]任朝亮.政府信息公開查閱中心掛牌[N].廣州日?qǐng)?bào)，2009—11—25.

[8]吳秀云、曾文瓊.兩千業(yè)主財(cái)房?jī)煽正堚?責(zé)任人問刑[N].南方都市報(bào)，2005—12—28.

[9]吳秀云、方舒陽(yáng)、王衛(wèi)國(guó).市紀(jì)委首次公布被問責(zé)官員[N].南方都市報(bào)，2009—6—10.

[10]廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2002）穗中法行初字第9號(hào)、（2004）穗中法行重字第2號(hào)行政判決書(Z).

[11]田桂丹.小蠻腰降10米耗資超1000萬誰為手術(shù)費(fèi)埋單?[EB/OL].大洋網(wǎng)，http://news.dayoo.com/guangzhou/201007/24/73437_13384119.htm.

[12]王凱蕾.廣州提高出租車燃油附加費(fèi)引質(zhì)疑：漲了1元傷了民心[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet. com/2011-01/05/c_12949603.htm.

[13]劉伊曼、傅天明.曝廣州市政府將項(xiàng)目特許給幾大集團(tuán)經(jīng)營(yíng)文件被隱藏[EB/OL].浙江在線，http:// www.chinadaily.com.cn/dfpd/gd/2011—05/17/content_125 27132.htm.

[14]轉(zhuǎn)發(fā)省府辦公廳關(guān)于夏楚輝依申請(qǐng)公開行政復(fù)議案件情況的通知[穗府辦（2010）70號(hào)][EB/OL].廣州市政府門戶網(wǎng)站，http://www.gz.gov.cn/.

[15]王海軍.廣州市人大代表：建委處罰太隨意[N].南方都市報(bào)，2006—9—22.

[16]陳先鋒.保利違建別墅被罰兩萬變合法[N].北京日?qǐng)?bào)，2010—9—13.

[17]袁丁.張廣寧怒斥部門失職：一問題投訴38次太丟臉[N].南方日?qǐng)?bào)，2009—4—28.

[18]文遠(yuǎn)竹.行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力各類條例成空文[EB/OL].廣州日?qǐng)?bào)網(wǎng)絡(luò)版，http://news.dayoo.com/epaper. html.

[19]肖莎.“洋黑工”狀況調(diào)查[EB/OL].法制網(wǎng)，http:// www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2010-09/28/ content_2305075.htm?node=5958.

[20]陳楓、呂天玲、陳祥蕉.廣州市政協(xié)主席痛批官場(chǎng)“不正之風(fēng)”引發(fā)強(qiáng)烈共鳴[EB/OL].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/ 11119497.html.

[21]文遠(yuǎn)竹.強(qiáng)化依法行政意識(shí)加快法治政府建設(shè)[N].廣州日?qǐng)?bào)，2010—9—27.

[22]謝苗楓、劉可英.一支煙難倒15部門:廣州禁煙50天碰了不少“軟釘子”[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-10/26/c_12700994.htm.

[23]李詠祁、周達(dá)標(biāo).停車場(chǎng)審批管理好難八大部門嘆“很無奈”[EB/OL].新快網(wǎng)，http://epaper.xkb.com. cn/view.php?id=493049.

[24]鄧圩.遏制“拉鏈路”廣東找“藥方”[N].人民日?qǐng)?bào)，2010—8—31.

[25]鄧新建.廣東多部民生法規(guī)成擺設(shè)頒布多年未執(zhí)[N].法制日?qǐng)?bào)，2010—4—13.

[26]史浩林.《廣州市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》評(píng)析[J].探求，2010（增刊）.

[27]鄧新建.廣州整治井蓋新規(guī)被指“法力”不足[N].法制日?qǐng)?bào)，2010—10—8.

[28]鄧新建.擾民工程通報(bào)不改將追究責(zé)任[N].法制日?qǐng)?bào)，2010—1—21.

[29][30][32]國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（Z）.國(guó)發(fā)（2004）10號(hào).

[31]胡錦濤.在中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2010—9—30.

[33][34][35]溫家寶.在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2010—9—21.