王振朋 辛婷婷

（齊齊哈爾職業(yè)學(xué)院，黑龍江齊齊哈爾161005）

市場經(jīng)濟下的民辦高等教育不可能回避產(chǎn)權(quán)問題。民辦高校在發(fā)展過程中所遇到的許多深層次問題幾乎都與產(chǎn)權(quán)有關(guān)。將產(chǎn)權(quán)作為內(nèi)生變量，以產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)作為研究的觀測通道，探討民辦高校產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定，明確民辦高校的生成機制和運行機制及其機制的內(nèi)在路徑。

一、民辦高校產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

民辦高校產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵及其語素分析，需要從產(chǎn)權(quán)的概念系中理順其邏輯演繹的相關(guān)概念要素關(guān)系，進而為民辦高校產(chǎn)權(quán)界定提供理論基礎(chǔ)。

（一）產(chǎn)權(quán)的概念及其生成與運行

1.產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認為，人類活動是以特定的資源為基礎(chǔ)的，產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)和產(chǎn)權(quán)制度的建立是與資源的稀缺性相聯(lián)系并在使用資源過程中產(chǎn)生責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。德姆塞茨認為：“產(chǎn)權(quán)是一種社會工具，其重要性就在于事實上他們能幫助一個形成他與其他人進行交易時的合理預(yù)期?！保?］諾斯指出：“產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種排他性權(quán)利?！保?］而阿爾欽則認為：“產(chǎn)權(quán)是一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利?！保?］《牛津法律大辭典》中認為：產(chǎn)權(quán)是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，它包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費權(quán)和其他與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利。由此可見，產(chǎn)權(quán)是界定人們行為關(guān)系的一種規(guī)則，實質(zhì)上是反映交易主體之間的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的，以相對獨立的經(jīng)濟利益主體為基礎(chǔ)可以交易的權(quán)利關(guān)系。

產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵可以界定為，產(chǎn)權(quán)是由于對稀缺資源的使用所引起的一種人與人之間的經(jīng)濟關(guān)系，是以人和物的關(guān)系形式體現(xiàn)出來的人與人之間的社會關(guān)系，是個人或組織對資源或資產(chǎn)的權(quán)利，是一種社會基本權(quán)利關(guān)系的制度表達。通過制度表達實現(xiàn)權(quán)利享有不是最終目的，通過特定方式來實現(xiàn)權(quán)利的意義或價值才是最終目的。

2.產(chǎn)權(quán)的生成。民辦高校產(chǎn)權(quán)的生成是社會結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果。產(chǎn)權(quán)生成是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的規(guī)范化起點，它明確保護各種權(quán)利的邊界及利益分配，提高資源配置的效率，降低產(chǎn)權(quán)主體之間的交易成本，使建立排他性規(guī)則所需的交易費用小于這種規(guī)則帶來的收益。［4］依據(jù)《民法通則》《民辦教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，民辦高校一旦成立，即依法具有了獨立的法人資格，對其實際控制和管理的資產(chǎn)享有完整的權(quán)利，并隨著公共教育組織結(jié)構(gòu)的功能耦合狀況發(fā)揮作用。

3.產(chǎn)權(quán)的運行。產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一個組織的核心，是其運行的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)運行主要是指法人機構(gòu)以組織產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過市場化實現(xiàn)組織經(jīng)濟意圖的過程。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)理論認為，產(chǎn)權(quán)的基本功能就是降低交易成本，使外部性內(nèi)在化，效率是產(chǎn)權(quán)追求的首要目標。當產(chǎn)權(quán)進入某一具體的社會領(lǐng)域，并形成一系列的產(chǎn)權(quán)制度安排時，產(chǎn)權(quán)的功能就通過各種具體的運行顯現(xiàn)。民辦高等教育產(chǎn)權(quán)運行的效率標準是在參與教育活動的組織與個人對各自投入教育活動中的財產(chǎn)擁有明確產(chǎn)權(quán)的前提下，最大限度地降低教育交易成本，這種產(chǎn)權(quán)安排是有效率的產(chǎn)權(quán)安排。因而，產(chǎn)權(quán)運行是否科學(xué)合理直接關(guān)系到民辦高等教育的辦學(xué)效能和質(zhì)量。

（二）民辦高校產(chǎn)權(quán)

民辦高校產(chǎn)權(quán)是公共教育資源中的非公有要素所有者為生產(chǎn)均衡統(tǒng)一的教育服務(wù)而把自有資源納入公共教育資源系統(tǒng)中進行效率化配置，并根據(jù)比較優(yōu)勢確定效益產(chǎn)出，分享實際收益的合約實體。因而民辦高校產(chǎn)權(quán)是指民辦高校的財產(chǎn)權(quán)利，即民辦高校的投資主體圍繞其財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)形成的權(quán)利關(guān)系和結(jié)構(gòu)。

民辦高校產(chǎn)權(quán)機制作為一種派生產(chǎn)權(quán)制度，從屬于教育產(chǎn)權(quán)的制度安排，具有與公共教育系統(tǒng)內(nèi)其他高等教育辦學(xué)組織不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，它是對我國非公有制經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度的改進和延伸，注重效率優(yōu)勢的實現(xiàn)，這也是其在公共教育的政策與制度環(huán)境內(nèi)具有獨立性的本質(zhì)特征之所在。在民辦高校產(chǎn)權(quán)的制度路徑歸約中，首先要面對的是民辦高校產(chǎn)權(quán)的生成機制與運行機制的內(nèi)涵，這是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)機制的基礎(chǔ)。而當前的民辦高校產(chǎn)權(quán)制度安排是一個充滿利益矛盾與利益沖突的格局，不同的利益集團都會基于自身利益來考慮如何參與博弈，追求自身利益的最大化。因而，民辦高校生成產(chǎn)權(quán)具有獨立的價值屬性，并形成其作為獨立法人具有支配效力的財產(chǎn)權(quán)的運作前提；民辦高校的產(chǎn)權(quán)運行則是根據(jù)社會安排給他的權(quán)利在權(quán)衡成本和收益之后實施的教育相關(guān)活動。

二、民辦高校產(chǎn)權(quán)的生成機制

民辦高校所實施的高等教育活動是在特定資源配置條件下，以實現(xiàn)知識傳授、知識創(chuàng)新等目的的人類社會活動。但是由于高等教育的特殊屬性和民辦高校資源權(quán)屬決定了民辦高校在資源配置和使用中存在的與公辦高校差異化的特點，從而對資源主體的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生重大影響。

（一）法理視域中的民辦高校產(chǎn)權(quán)生成機制

產(chǎn)權(quán)問題是民辦高校發(fā)展中的一個深層次的問題，是市場經(jīng)濟條件下各種所有制辦學(xué)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。雖然我國民辦高校興起近30年，國家己經(jīng)先后出臺了相關(guān)法律、法規(guī)對民辦高校的產(chǎn)權(quán)作出規(guī)定，但仍存在著權(quán)利與義務(wù)不對稱的現(xiàn)象，產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)狀已成為制約我國民辦高校發(fā)展的制度瓶頸。

1.產(chǎn)權(quán)主體的缺位。民辦高校具有法人財產(chǎn)權(quán)，即具有對其所擁有的財產(chǎn)進行實際的占有、使用、收益和處置，并排除他人非法干涉的權(quán)利。而當下中國民辦高等教育管理體制中表現(xiàn)出的產(chǎn)權(quán)主體缺位，造成了民辦高校產(chǎn)權(quán)的殘缺?！睹褶k教育促進法》對民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)有如下規(guī)定：第一，民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報；第二，民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。有研究者提出，這些規(guī)定對民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系中的主體地位沒有徹底明確，也沒有完全體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的權(quán)能內(nèi)容，即產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利束，因而，是不全面、不公正，存在殘缺的。這不僅嚴重地挫傷了教育投資者的積極性，堵塞了民辦高校融資的渠道，而且使得部分投資者為了維護自己的利益，牢牢抓住學(xué)校的實際控制權(quán)和管理權(quán)不放，要么親自擔(dān)任學(xué)校的董事長、校長等高級職務(wù)，要么委托自己的親屬擔(dān)任要職，直接干預(yù)學(xué)校的運作及校產(chǎn)支配，嚴重地影響了學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)的獨立行使，造成民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的落實不到位及民辦高校財產(chǎn)權(quán)的最終歸屬不明確。

2.產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)不完善。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)共同組成了民辦高校的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。在民辦高校內(nèi)部，各產(chǎn)權(quán)主體需要通過設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，制定一定的行為規(guī)則，來達成權(quán)利的實現(xiàn)。所有的權(quán)力機構(gòu)和行為規(guī)則構(gòu)成了民辦高校的法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同時，政府、利益相關(guān)者以及社會公眾通過相應(yīng)的方式來對學(xué)校的辦學(xué)進行參與和監(jiān)督，這構(gòu)成了民辦高校產(chǎn)權(quán)的外部治理結(jié)構(gòu)。但從外部治理結(jié)構(gòu)看，除了政府（教育行政管理部門）能通過行使教育管理權(quán)對學(xué)校的辦學(xué)活動進行一定規(guī)范外，利益相關(guān)者和社會公眾基本上都無法參與學(xué)校的治理。但在民辦高校運行的實踐中，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、外部治理結(jié)構(gòu)不完整是民辦高校面臨的共同問題。

3.產(chǎn)權(quán)主體的剩余索取權(quán)。對于民辦高校舉辦者是否擁有資產(chǎn)收益權(quán)即剩余索取權(quán)的問題，《教育法》已規(guī)定任何教育都不允許以營利為目的辦學(xué)，這實際否定了舉辦者的剩余索取權(quán)，而且《民辦教育促進法》是在以民辦高校為非營利組織的基點上來立法的。［5］立法忽視了教育產(chǎn)權(quán)制度存在著經(jīng)濟行為，產(chǎn)權(quán)制度是國家為調(diào)整與財產(chǎn)有關(guān)的經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系所作出的一系列制度性規(guī)定。范先佐教授強調(diào)“一個完整的教育產(chǎn)權(quán)的界定應(yīng)該根據(jù)對教育活動中各個主體的權(quán)利界定，以及面對教育活動中不確定性與不完全信息時，對教育剩余索取權(quán)與教育剩余控制權(quán)的架構(gòu)”，［6］其結(jié)果是作為教育產(chǎn)權(quán)主體的投資收益形式，教育剩余索取權(quán)與教育剩余控制權(quán)尚缺乏必要的法律保障?，F(xiàn)行的法律法規(guī)是從捐資辦學(xué)的角度出發(fā)設(shè)計和規(guī)范民辦高校的發(fā)展的，忽略了投資辦學(xué)主體合理的經(jīng)濟利益意圖。立法過于強調(diào)教育的公益性，防止教育投資牟利，對教育投資的合理回報作了限制，由于缺失剩余索取權(quán)與控制權(quán)的制度設(shè)計本身就缺少了動力機制，限制了投資者的所有權(quán)和收益權(quán)，因而投資者就利用其所掌握的學(xué)?？刂茩?quán)來變相獲取相應(yīng)利益，實際上忽視了產(chǎn)權(quán)制度存在著經(jīng)濟行為，完全回避了對舉辦者投入和辦學(xué)積累增值部分校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及民辦學(xué)校終止時清償債務(wù)后剩余財產(chǎn)的分配問題，導(dǎo)致民辦學(xué)校明晰產(chǎn)權(quán)的工作難以開展，產(chǎn)權(quán)糾紛經(jīng)常出現(xiàn)，投資回報無法落實。

（二）制度視域中的民辦高校產(chǎn)權(quán)生成機制

1.辦學(xué)主體多元化的利益格局。民辦高校作為一種不同于公辦高校的辦學(xué)模式，運用市場機制，自籌資金、自主辦學(xué)，改變了長期以來形成的由政府壟斷高等教育的格局，推動了我國高等教育大眾化的進程。但辦學(xué)主體多元化帶來了利益格局的多元化，涉及不同投資者利益的分配、保護以及投資主體權(quán)利和義務(wù)規(guī)范等一系列問題，使得學(xué)校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系開始復(fù)雜化。

2.產(chǎn)權(quán)交易的價值釋放。產(chǎn)權(quán)的運行即產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，是民辦高校產(chǎn)權(quán)發(fā)揮權(quán)能和獲得利益的過程。產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)過程往往伴隨產(chǎn)權(quán)的分解或重組。產(chǎn)權(quán)的分解或重組等方式是通過產(chǎn)權(quán)的交易來完成的，因此，交易是產(chǎn)權(quán)最基本的運作單位。［7］民辦高校之所以很難實現(xiàn)促進良好發(fā)展的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，重要原因在于產(chǎn)權(quán)交易費用的存在及外部性內(nèi)在化的失衡。我國度量學(xué)校的有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、商品有價值邊界的成本和轉(zhuǎn)移資源產(chǎn)權(quán)所耗費的成本較高，并強調(diào)在這個過程中人力資本的價值和教育的公益性，保證教育的有形資本和教育內(nèi)部物質(zhì)資本的保值增值性。

3.辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)。民辦高校資源配置基本上由國家、政府和教育部門通過計劃而非市場的方式完成，無法根據(jù)效率原則自主進行資源的優(yōu)化配置，也不能根據(jù)自己掌握和支配的外部信息及時做出預(yù)期反應(yīng)和采取相應(yīng)行動。這導(dǎo)致民辦高校發(fā)展的內(nèi)源性動力嚴重不足，同質(zhì)化的傾向日趨嚴重。其突出的表現(xiàn)是民辦高校辦學(xué)缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。民辦高校是否具有辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)鍵是在合法前提下，民辦高校能否自主確定辦學(xué)方式。民辦高校的自主辦學(xué)更應(yīng)該是一種市場行為而非政府決策下的行政行為，它受市場供需的調(diào)節(jié)。因而民辦高校產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)，首要條件就是要具備明晰的辦學(xué)自主權(quán)，在辦學(xué)自主權(quán)明晰的前提下，產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能才可得以有效發(fā)揮，才能高效率地實現(xiàn)組織目標。

三、民辦高校產(chǎn)權(quán)運行機制

民辦高校產(chǎn)權(quán)運行機制，是指民辦高校產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各主體之間的相互作用和行為方式。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)強調(diào)，權(quán)能的發(fā)揮和利益的實現(xiàn)是以產(chǎn)權(quán)的行為性為基礎(chǔ)的。因而，產(chǎn)權(quán)主體之間的作用和行為的實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)權(quán)能發(fā)揮和利益獲得的方式，即以市場為資源配置的根本手段，在市場機制的調(diào)控下，民辦高校產(chǎn)權(quán)與其他資源的適度交換。根據(jù)民辦高校產(chǎn)權(quán)主體行為發(fā)揮和作用的對象及范疇來看，民辦高校產(chǎn)權(quán)運行機制具體可劃分為內(nèi)部治理機制、產(chǎn)權(quán)交易機制、產(chǎn)權(quán)意志機制和監(jiān)督機制四個層次。

（一）內(nèi)部治理機制

民辦高校的法人治理機制是民辦高校作為獨立的法人實體，在舉辦者、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的學(xué)校運營與權(quán)利配置的組織結(jié)構(gòu)，以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)、權(quán)、利的劃分與制衡等一系列制度安排。在這種組織中，不同機構(gòu)依據(jù)不同的職權(quán)，各司其職，各負其責(zé)，相互配合與制衡，以保障學(xué)校的正常決策和管理秩序。［8］民辦高校法人治理機制的最大優(yōu)勢是形成一個責(zé)任明確、權(quán)力制衡的民辦高校決策與管理體制。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，既要遵循法人治理結(jié)構(gòu)的一般原理，又要受到教育規(guī)律的制約。雖然民辦高校的財產(chǎn)歸學(xué)校法人所有，學(xué)校法人對它所擁有的財產(chǎn)依法享有獨立使用和支配的權(quán)利，但學(xué)校法人本身無法行使財產(chǎn)權(quán)利，必須通過一定的法人組織機構(gòu)來行使。董事會就是學(xué)校的決策機構(gòu)，決策的正確與否直接關(guān)系到學(xué)校產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和發(fā)展。

（二）產(chǎn)權(quán)交易機制

民辦高校作為法人實體具有民事行為能力，可以通過自己的民事行為，為自己取得民事權(quán)利、設(shè)定民事義務(wù)。一些民辦高校缺乏原始投入，主要是靠辦學(xué)積累滾動發(fā)展，應(yīng)當允許民辦高校在法定的教育市場上進行交易和重組，并通過產(chǎn)權(quán)交易發(fā)展壯大，甚至符合條件的可以上市，發(fā)行債券或股票，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，這樣法人的治理結(jié)構(gòu)才會相互制衡，民辦高校和受教育者的利益才能得到保護。

（三）產(chǎn)權(quán)意志機制

高等教育作為公共事業(yè)是以自愿性、半自愿性或半強制性的方式實現(xiàn)公共利益的一種制度安排，其價值目標具有多元化趨向，除經(jīng)濟目標外，還有社會效益、政治效益與文化效益等多種“溢出效應(yīng)”。界定和行使民辦高校產(chǎn)權(quán)的最終目的，在于通過教育部門和民辦高等教育責(zé)、權(quán)、利的明確認定來提高教育資源配置和使用的效率。因而，產(chǎn)權(quán)的意志特征決定了政府決策在產(chǎn)權(quán)界定和維護中的機制中樞作用。作為民辦高校產(chǎn)權(quán)，雖然具有公共性和營利性的雙重要素特征，但從產(chǎn)權(quán)權(quán)能的角度來看，其價值目標更多具有公眾化意志，傾向于社會公共利益的實現(xiàn)。

（四）產(chǎn)權(quán)監(jiān)督機制

產(chǎn)權(quán)監(jiān)督源于財產(chǎn)所有權(quán)的所有者與運營者的主體分割，民辦高校的產(chǎn)權(quán)利益相關(guān)者及其所有者基于對自身利益的關(guān)心，必然要對財產(chǎn)使用情況進行監(jiān)督。民辦高校產(chǎn)權(quán)運作中制度的設(shè)計使這種權(quán)責(zé)關(guān)系適用于復(fù)雜的市場經(jīng)濟關(guān)系，并由此衍生出錯綜復(fù)雜的委托代理關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為原始權(quán)利擁有者的所有者不再擁有直接管理其財產(chǎn)的權(quán)利，其財產(chǎn)將作為法人財產(chǎn)的一部分由委托管理者來管理。這種權(quán)力安排使大規(guī)模的法人治理結(jié)構(gòu)下的協(xié)作群行為模式成為可能，也使多個產(chǎn)權(quán)主體的財產(chǎn)集中到一個法人中，形成一種類似于集體產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式。在市場經(jīng)濟條件下，市場在民辦高校辦學(xué)中的調(diào)控和監(jiān)管機制本身會對辦學(xué)行為形成激勵和約束，而這種激勵和約束機制在很大程度上可以彌補政府監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)管不力造成的不足，自動矯正民辦高校的辦學(xué)行為。只有完善民辦高校運行的市場監(jiān)督機制，建立有效的辦學(xué)行為激勵和約束機制，改革產(chǎn)權(quán)重組和權(quán)能釋放制度，建立起與市場機制相吻合的多重產(chǎn)權(quán)監(jiān)督機制，才能使民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)越性得以體現(xiàn)。

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