摘 要：依法行政作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重中之重，其所面臨的困境也同樣突出。本文在剖析依法行政中存在的主要問(wèn)題及成因的基礎(chǔ)上，對(duì)解決方法做了思考，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：依法行政；法治；權(quán)力

作者簡(jiǎn)介：寧華（1980-），中共貴州省委黨校法學(xué)教研部講師，研究方向：法理學(xué)、憲法行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.57 文章編號(hào)：1672-3309（2011）08-141-02

一、我國(guó)依法行政過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及成因

（一）法治意識(shí)缺失，依法行政理念淡薄

兩千多年封建社會(huì)人治觀念、十年的文革，對(duì)當(dāng)今社會(huì)的影響是不容忽視的。一直以來(lái)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)壓法、以權(quán)代法，一些公務(wù)員上司的命令高于法律的都并不鮮見(jiàn)。甚至，在實(shí)際行政工作中還存在“要發(fā)展就不能依法行政”、 “法律就是束縛”等極端錯(cuò)誤的觀念，嚴(yán)重阻礙依法行政的推進(jìn)。同時(shí)，一些行政工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部將依法行政片面理解為“照搬法律法規(guī)條文”，機(jī)械死板，忽略了法律文本后的法律原則和法律精神，從而使行政結(jié)果與目的完全背離。因此，“如何正確處理依法辦事與依領(lǐng)導(dǎo)人意志辦事的關(guān)系，被認(rèn)為是依法行政的一大難點(diǎn)”[1]。

（二）行政立法存在缺陷

依法行政必須有法可依，立法缺失很容易讓依法行政成為鏡花水月。近年來(lái)，盡管我國(guó)在行政立法方面作出了很大努力，取得了一定成績(jī)，制定頒布了不少行政法律、法規(guī)，但仍存在不少問(wèn)題。

首先，行政立法仍有相當(dāng)多的缺失，存在不少空白。同時(shí)，行政立法的水平尚有待提高，行政法律、法規(guī)的統(tǒng)一性不夠，法律、法規(guī)間相互沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，讓執(zhí)行者無(wú)所適從，也給其任意曲解法律、法規(guī)以可乘之機(jī)。另外，立法過(guò)程中忽略法律法規(guī)的實(shí)際可操作性，也使得法律法規(guī)的實(shí)施效果大打折扣。

其次，行政立法中部門(mén)利益法律化的趨勢(shì)難以遏制。在這種立法制度下，一些行政部門(mén)在行使立法權(quán)時(shí)，更多注重本部門(mén)的利益，通過(guò)立法來(lái)維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門(mén)的各種職權(quán)，同時(shí)盡可能地減輕和弱化本部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，無(wú)形中加重了行政相對(duì)人的義務(wù)，侵犯其應(yīng)有的合法權(quán)益，公眾的很多合理訴求反而難以得到滿足。

（三）對(duì)程序的漠視

一方面，沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法律；另一方面，現(xiàn)實(shí)中有法不依、不嚴(yán)格按程序辦事的行為屢見(jiàn)不鮮。

（四）監(jiān)督難以取得實(shí)效

制度設(shè)置上，對(duì)于行政權(quán)的行使，我們不僅有黨的監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督，還有群眾監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等等，可謂是全方位、立體式、多角度的監(jiān)督模式，但是實(shí)際效果卻常常難以令人滿意。主要缺陷是：

1、各級(jí)人大對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督主要是間接監(jiān)督，人民代表大會(huì)通過(guò)審議政府工作報(bào)告等方式監(jiān)督行政權(quán)力的行使，又屬于事后監(jiān)督，監(jiān)督效力更難以保證。

2、司法機(jī)關(guān)由于沒(méi)有對(duì)抽象行政行為的審查權(quán)，無(wú)法從源頭上防患于未然，同時(shí)在財(cái)權(quán)、物權(quán)等諸多方面又受制于行政機(jī)關(guān)，其監(jiān)督效果可想而知。

3、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督基于各種復(fù)雜的隸屬關(guān)系、利益關(guān)系，很多時(shí)候被迫流于形式。

4、群眾監(jiān)督機(jī)制不健全、不通暢，媒體監(jiān)督尤其是傳統(tǒng)媒體的監(jiān)督，由于與行政機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系而在很多時(shí)候顯得疲軟。

二、應(yīng)采取的對(duì)策

（一）注重法治教育實(shí)效，牢固樹(shù)立現(xiàn)代法治理念

積極開(kāi)展法治教育，重點(diǎn)是吐故納新，清除封建人治思想殘余，注重公務(wù)員的法治精神、法治意識(shí)、法治觀念的培養(yǎng)，從而奠定依法行政的重要思想根基。

公務(wù)員應(yīng)該具備的基本法治觀念有：1、主權(quán)在民。人民主權(quán)的實(shí)質(zhì)就是民主。民主是法治最重要的價(jià)值之一，沒(méi)有民主，法治也就缺少了最重要的基石。2、法律至上。在國(guó)際生活范圍內(nèi)，法律的權(quán)威至高無(wú)上，任何個(gè)人或組織都不得享有法律之外或者法律之上的特權(quán)。3、法律面前人人平等。包括所有自然人的權(quán)利能力一律平等，所有公民都具有平等的基本法律地位，以及法律平等對(duì)待同樣的行為，只關(guān)注行為的性質(zhì)和后果，而不關(guān)注行為人的身份和地位。4、權(quán)利保護(hù)。法治的核心即保護(hù)私權(quán)利，限制公權(quán)力。2004年憲法修正案正式把“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法。必須認(rèn)識(shí)到權(quán)利保護(hù)是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。只有這樣才能真正體現(xiàn)“全心全意為人民服務(wù)”宗旨，也才能有利于法治的健康發(fā)展、社會(huì)的和諧穩(wěn)定與國(guó)家的長(zhǎng)治久安。5、權(quán)力有限。古今中外無(wú)數(shù)歷史事實(shí)印證了英國(guó)著名歷史學(xué)家阿克頓勛爵的名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！比魏喂珯?quán)力都應(yīng)受監(jiān)督和制約，否則極易滑向危險(xiǎn)的深淵。

（二）加強(qiáng)立法規(guī)劃，提高立法質(zhì)量

對(duì)行政法律、法規(guī)中已過(guò)時(shí)的條款進(jìn)行清理，不斷提高立法質(zhì)量，改變部分法律法規(guī)相互沖突、實(shí)施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套、可操作性差等現(xiàn)象，增強(qiáng)法律法規(guī)的統(tǒng)一性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性。同時(shí)，借鑒國(guó)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，提高行政立法技術(shù)水平。增強(qiáng)立法的民主化和科學(xué)化，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各階層的意見(jiàn)，盡可能使法律充分體現(xiàn)民意，滿足公民合法、合理的訴求。

（三）注重程序，加快制定《行政程序法》

程序法治是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利義務(wù)的途徑。美國(guó)大法官威廉·道格拉斯說(shuō)“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵2]公正的程序“既可以控制行政權(quán)的濫用，又可以保障行政效率”，可以“改善官民關(guān)系，增強(qiáng)公民對(duì)政府的信賴”，可以“培養(yǎng)公民民主憲政意識(shí)的提高”。[3]

針對(duì)目前行政程序?qū)ｉT(mén)法律空缺的狀況，應(yīng)加快制定《行政程序法》，使行政行為的程序正當(dāng)性、合法性早日納入系統(tǒng)的法治軌道，同時(shí)也能切實(shí)加大對(duì)違反程序的行政行為的懲處力度。

（四）努力創(chuàng)新監(jiān)督體制，進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人行使權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。[4]創(chuàng)新監(jiān)督體制、拓寬監(jiān)督渠道已是當(dāng)下的一項(xiàng)緊迫且艱巨的任務(wù)。具體可著重考慮以下幾方面：

第一，加快行政監(jiān)督立法，對(duì)監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)督的對(duì)象和范圍、監(jiān)督的方式和手段等做出明確規(guī)定。[5]

第二，應(yīng)將行政監(jiān)察系統(tǒng)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)，擺脫與行政系統(tǒng)的從屬地位，減少其掣肘，增加監(jiān)督的權(quán)威和成效。

第三，進(jìn)一步完善司法審查制度，擴(kuò)大司法審查的范圍，使法院擁有對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)，從源頭上遏制住違法行政的勢(shì)頭。

第四，善于利用網(wǎng)絡(luò)的力量，給廣大公眾積極參與監(jiān)督提供更為通暢、便捷的通道。

總之，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)該“要探索層級(jí)監(jiān)督的新方式,從靜態(tài)監(jiān)督向動(dòng)態(tài)監(jiān)督、從被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督、從外部監(jiān)督向內(nèi)部監(jiān)督、從單一監(jiān)督向全方位監(jiān)督、從事后監(jiān)督向事中與事前監(jiān)督發(fā)展?！盵6]

（五）切實(shí)實(shí)施政務(wù)公開(kāi)，打造真正的“陽(yáng)光政府”

借鑒國(guó)外的做法,制定類(lèi)似《情報(bào)自由法》、《政務(wù)公開(kāi)法》、《陽(yáng)光下的政府法》等相關(guān)法律條文，要求行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)其除機(jī)密以外的文件,必須接受社會(huì)監(jiān)督。[7]切實(shí)執(zhí)行《政府信息公開(kāi)條例》，加強(qiáng)政府信息與公民訴求的雙向交流和互動(dòng)，使社會(huì)各界有暢通渠道以參與行政決策的制定、實(shí)現(xiàn)對(duì)行政工作的有效監(jiān)督，才能使政務(wù)公開(kāi)不至流于形式。同時(shí)，以公眾對(duì)現(xiàn)有服務(wù)的滿意程度及批評(píng)意見(jiàn)為參照，對(duì)政府工作進(jìn)行客觀評(píng)估，及時(shí)改進(jìn)和調(diào)整，不斷提高政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量，真正創(chuàng)建法治政府、服務(wù)型政府。

（六）認(rèn)真落實(shí)行政問(wèn)責(zé)制

只有建立和完善行政問(wèn)責(zé)制度，才能使權(quán)責(zé)統(tǒng)一落到實(shí)處，同時(shí)增加行政違法的成本，鞭策相關(guān)責(zé)任人提高行政工作的水平，盡忠職守，真正做到依法行政。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開(kāi)、客觀公正的原則,建立健全行政問(wèn)責(zé)的制度體系。[8]必須在國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》以及部分省市關(guān)于責(zé)任追究地方性法規(guī)或規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，采取更為切實(shí)有力的措施,建立并不斷完善行政問(wèn)責(zé)制度。

第一，從立法上完善行政問(wèn)責(zé)相關(guān)的法律、法規(guī)。明確界定行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體、歸責(zé)原則、責(zé)任承擔(dān)的范圍、追究的方式、處罰的種類(lèi)等。

第二，要將行政問(wèn)責(zé)與績(jī)效考核制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)平時(shí)的監(jiān)管。

行政問(wèn)責(zé)制不僅僅是過(guò)錯(cuò)追究,還包括非過(guò)錯(cuò)追究,它的指向是無(wú)作為、不作為、亂作為、作為不力，目的是要做到對(duì)責(zé)任人的懲罰，更重要的是通過(guò)這種機(jī)制的行使來(lái)做到“懲前毖后”、防范于未然,是一種包含事前、事中和事后監(jiān)督的全方位的監(jiān)督體系。[9]只有形成“有權(quán)即有責(zé),用權(quán)受制約”的良好機(jī)制，依法嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)力，使執(zhí)法權(quán)更好地服務(wù)于社會(huì)和公眾，才能避免或減少權(quán)責(zé)脫節(jié)、濫用權(quán)力等現(xiàn)象的發(fā)生，才能符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求。[10]

（七）改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能

在進(jìn)行行政體制改革的同時(shí)，還要求行政機(jī)關(guān)由過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)社會(huì)事務(wù)事無(wú)巨細(xì)的干預(yù)，向側(cè)重宏觀調(diào)控的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，還權(quán)給社會(huì)，變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府，小社會(huì)”為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“小政府，大社會(huì)”，將公民及其組織能自治的事務(wù)交給其自治，從而減少政府對(duì)公民和社會(huì)的控制，擴(kuò)大公民和社會(huì)的自主權(quán)，這是現(xiàn)代法治的要求，也是依法行政的應(yīng)有之意。

(責(zé)任編輯:郭士琪)

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