●宋 薇

無行政權(quán)力依托基層黨組織功能研究述評(píng)

●宋 薇

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)基層黨組織逐漸脫離行政權(quán)力依托。同時(shí)，出現(xiàn)了大量的無行政隸屬關(guān)系、無行政主管的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織，衍生出基層黨建的一些新興領(lǐng)域。如何使這些無行政權(quán)力依托基層黨組織的功能有效發(fā)揮，已成為新時(shí)期黨建研究中的熱點(diǎn)問題之一。

無行政權(quán)力依托；基層黨組織；功能

發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)所帶來的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系的巨大變革，使得基層黨組織原有依存的條件和環(huán)境發(fā)生了變化。在新時(shí)期的黨建實(shí)踐過程中，無行政權(quán)力依托基層黨組織成為了黨的工作的重要陣地所在。如何有效發(fā)揮其功能，已成為當(dāng)前黨建工作中的一個(gè)重要課題。

一、無行政權(quán)力依托基層黨組織功能的概念

（一）無行政權(quán)力依托基層黨組織形成的背景。1.隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，傳統(tǒng)基層黨組織逐漸脫離行政權(quán)力依托。黨的基層組織的功能發(fā)生了顯著變化。一是功能定位從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”逐步向政治領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。二是黨的基層組織功能的屬性從“超政治”功能向政治功能轉(zhuǎn)變。三是黨的基層組織實(shí)現(xiàn)其功能的手段由著重依靠行政權(quán)力向依靠思想政治手段轉(zhuǎn)變。[1]2.社會(huì)組織形態(tài)發(fā)生了深刻變化，衍生出基層黨建的一些新興領(lǐng)域。發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以來，出現(xiàn)了大量的無行政隸屬關(guān)系、無行政主管的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織；出現(xiàn)了大量的退休人員、下崗失業(yè)人員、流動(dòng)人員、農(nóng)民工等無“單位”的“社會(huì)人”。

（二）無行政權(quán)力依托基層黨組織功能的概念界定?！盁o行政權(quán)力依托基層黨組織”，有廣義和狹義之分。廣義的無行政權(quán)力依托基層黨組織，以是否掌握行政權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，泛指各種沒有行政權(quán)力可依靠的基層黨組織，例如，轉(zhuǎn)制后的村委會(huì)、居委會(huì)和社區(qū)中的基層黨組織。狹義的無行政權(quán)力依托基層黨組織，是指新興領(lǐng)域中的基層黨組織，主要包括新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織中黨的基層組織。

目前雖然沒有“無行政權(quán)力依托基層黨組織的功能”的明確概念，但在一些領(lǐng)域有相關(guān)研究。美國的加布里埃爾·A·阿爾蒙德等在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》一書中指出，政黨作為近現(xiàn)代以來人類政治活動(dòng)體系中最重要的結(jié)構(gòu)部分，它的自身結(jié)構(gòu)構(gòu)成了體系，作為政黨自身結(jié)構(gòu)體系中的各組成部分也在特定的政治活動(dòng)中發(fā)揮著功用，這些功用稱為政黨的功能。一般認(rèn)為，政黨功能就是指政黨在整體社會(huì)生活中應(yīng)承擔(dān)的角色，因而也是政黨對維持社會(huì)體系結(jié)構(gòu)的連續(xù)性上所起的作用。[2]

二、無行政權(quán)力依托基層黨組織功能的內(nèi)容

（一）關(guān)于基層黨組織的一般功能。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?；鶎狱h組織功能包括五個(gè)方面：政治引導(dǎo)功能；社會(huì)控制功能；利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)功能；教育、管理和監(jiān)督黨員，吸納和培育社會(huì)精英的功能；社會(huì)關(guān)懷和服務(wù)功能。[3]除了具有一般的功能之外，在新的形勢下，需要根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)的變化，確定目前無行政權(quán)力依托基層黨組織的具體功能。

（二）新經(jīng)濟(jì)組織新社會(huì)組織中黨的基層組織的功能。從目前情況來看，非公有制企業(yè)黨組織的功能定位及其實(shí)現(xiàn)形式，也就是如何實(shí)事求是地設(shè)定黨組織在非公有制企業(yè)中的地位、如何真正發(fā)揮黨組織的作用，對于這些問題，還存在較多的認(rèn)識(shí)分歧，主要觀點(diǎn)有：一是認(rèn)為非公有制企業(yè)黨組織應(yīng)定位在“企業(yè)中的政治核心”。二是認(rèn)為非公有制企業(yè)黨組織應(yīng)定位在“在企業(yè)員工中處于政治核心地位，發(fā)揮政治核心作用”。三是認(rèn)為非公有制企業(yè)中的黨組織應(yīng)定位為“維權(quán)核心”。四是認(rèn)為非公有制企業(yè)黨組織“地位不確定”。

相對而言，新社會(huì)組織黨建工作尚處于起步階段，黨組織應(yīng)該定位于新社會(huì)組織及其員工中的政治核心。根據(jù)共產(chǎn)黨黨建的基本規(guī)律，結(jié)合新社會(huì)組織的特點(diǎn)，新社會(huì)組織黨組織的功能應(yīng)包含：一是引導(dǎo)和監(jiān)督新社會(huì)組織的政治方向。這是新社會(huì)組織中黨組織的根本職能。二是服務(wù)或支持新社會(huì)組織的發(fā)展。三是傳輸和反饋社情民意信息。四是管理和教育黨員發(fā)揮模范作用。也有學(xué)者從其它角度進(jìn)行了功能定位，例如：有學(xué)者認(rèn)為，在新社會(huì)組織領(lǐng)域，黨組織的作用主要體現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)新社會(huì)組織方面的立法工作，為培育和推動(dòng)中國民間組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境；積極推進(jìn)政治體制改革和行政體制改革，為強(qiáng)化新社會(huì)組織的職能提供剛性保障；建設(shè)性地在新社會(huì)組織中開展黨建工作。[4]還有學(xué)者認(rèn)為，黨對非政府組織的政策服務(wù)體現(xiàn)兩個(gè)層面：政治的領(lǐng)導(dǎo)作用，即通?！包h領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)”；治理的領(lǐng)導(dǎo)作用。[5]

三、當(dāng)前無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮難的原因

（一）無行政權(quán)力依托基層黨組織的基礎(chǔ)相對薄弱。第七次私營企業(yè)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前在私營企業(yè)中，企業(yè)中的黨員數(shù)量十分有限，員工中沒有黨員的私營企業(yè)占31.7%，黨員數(shù)量為3人以下的占14.4%左右。[6]新形勢下黨建工作的環(huán)境發(fā)生了變化，新經(jīng)濟(jì)黨建工作沒有傳統(tǒng)企、事業(yè)單位自上而下嚴(yán)密的黨組織管理體系的支撐，也沒有傳統(tǒng)組織設(shè)置方式所形成的有力的行政依托，這使新經(jīng)濟(jì)黨組織部分或相當(dāng)部分地失去了自主開展黨建工作的資源基礎(chǔ)。[7]新社會(huì)組織中的黨員因自身利益關(guān)系、工作穩(wěn)定等方面因素，加上不少新社會(huì)組織黨組織活動(dòng)缺乏吸引力，不愿把組織關(guān)系轉(zhuǎn)到新社會(huì)組織黨組織中，組織關(guān)系掛靠比較分散。[8]同時(shí)，缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)保障和專門的黨建工作者。

（二）無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮缺乏有力的制度設(shè)計(jì)與制度支撐。新黨章對于新經(jīng)濟(jì)組織中黨組織的組織定位沒有做出明確規(guī)定，新經(jīng)濟(jì)組織黨組織的政治核心地位和政治核心作用發(fā)揮缺少完善的制度設(shè)計(jì)和制度安排。同樣，新社會(huì)組織是政治組織外和政治體制外的社會(huì)組織，這就決定了新社會(huì)組織黨組織的定位和職能實(shí)現(xiàn)缺少強(qiáng)勢的行政依托，缺少完善的制度設(shè)計(jì)和制度安排。[9]有學(xué)者指出，新經(jīng)濟(jì)組織黨員教育工作存在零、散、亂現(xiàn)象，還沒有形成制度化、規(guī)范化的工作機(jī)制。[10]在發(fā)展黨員方面，目前發(fā)展新經(jīng)濟(jì)組織黨員渠道不夠?qū)挄常匀徊捎脗鹘y(tǒng)的發(fā)展方式，即由所在黨支部推薦，這對于那些沒有及時(shí)成立支部以及“開關(guān)型”企業(yè)內(nèi)的優(yōu)秀人才來說，缺乏有效的入黨途徑。[11]有學(xué)者認(rèn)為，新社會(huì)組織的黨建管理體制有待理順。部分新社會(huì)組織的黨建管理主體不明確，原有的多元化管理模式需要進(jìn)一步完善。目前對新社會(huì)組織大多采取屬地、屬業(yè)、掛靠等多元化的黨建管理模式。由于管理邊界并不夠明確，帶來了不同部門“扯皮”等問題。[12]

（三）黨組織功能發(fā)揮受到“兩新”組織自身特點(diǎn)的影響。非公企業(yè)獨(dú)有的趨利性與黨建工作難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益存在著矛盾，這使新經(jīng)濟(jì)組織黨組織的定位相對于國有企業(yè)黨組織更具有復(fù)雜性。同時(shí)，客觀上黨組織難以參與企業(yè)經(jīng)營決策，黨組織開展工作的力度很大程度上取決于業(yè)主的態(tài)度，也給新經(jīng)濟(jì)組織黨組織作用發(fā)揮帶來現(xiàn)實(shí)難題。[13]對新社會(huì)組織來說，黨建工作的行為主體與新社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主體之間利益并不一致。一些官辦的、半官辦的社會(huì)組織與黨組織之間；新興社會(huì)組織與黨組織之間都會(huì)有利益沖突。[14]而新生社會(huì)組織的自身特點(diǎn)如中立性、非政治性、不穩(wěn)定性等，不符合黨的基層組織的穩(wěn)定性，就使得某些新社會(huì)組織甚至拒絕建立黨的基層組織。[15]

四、解決無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮難的對策思考

黨的十七大報(bào)告提出要“全面推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用”，這給新時(shí)期基層黨的建設(shè)工作指明了前進(jìn)方向，需要我們從黨的建設(shè)的規(guī)律性出發(fā)、從“兩新”組織發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，對無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮做出新的思考和梳理。

（一）強(qiáng)化基礎(chǔ)，切實(shí)加強(qiáng)無行政權(quán)力依托基層黨組織的自身建設(shè)，有效發(fā)揮政治引導(dǎo)功能。要健全基層黨組織，努力擴(kuò)大黨的工作覆蓋面。一是要完善組織框架，理順各種關(guān)系；要積極運(yùn)用陽光驛站、圖書館、網(wǎng)絡(luò)等搭建工作平臺(tái)；要根據(jù)新經(jīng)濟(jì)組織黨建工作的特點(diǎn)，建立包括工作動(dòng)態(tài)考核體系、組織創(chuàng)新體系、活動(dòng)內(nèi)容體系等機(jī)制[16]，通過健全組織運(yùn)行方式，建立組織保障體系，提高黨員隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，更好地發(fā)揮政治核心作用。

（二）建立相關(guān)制度，健全黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，提高黨組織教育和管理黨員的功能。要建立健全“三會(huì)一課”、發(fā)展黨員、黨內(nèi)監(jiān)督、黨員同職工談心、定期聽取群團(tuán)組織工作匯報(bào)等制度，制訂黨建工作計(jì)劃，使非公有制經(jīng)濟(jì)黨組織的工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。[17]對新社會(huì)組織而言，要加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范新社會(huì)組織的發(fā)起、組織、議事、決策以及公權(quán)力、行業(yè)自律、行業(yè)協(xié)調(diào)等方面行為，確保新社會(huì)組織的健康發(fā)展。要加快出臺(tái)新社會(huì)組織黨建的組織制度、聯(lián)絡(luò)員制度、黨員關(guān)系的接轉(zhuǎn)管理制度等，實(shí)現(xiàn)社團(tuán)黨建工作制度化、規(guī)范化。[18]另外，針對非公經(jīng)濟(jì)組織中黨員高度分散和流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，可以充分依靠現(xiàn)代技術(shù)手段，改革黨員管理體制，探索和建立城鄉(xiāng)一體的黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，使之適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)的特點(diǎn)。[19]

（三）遵循“兩新組織”發(fā)展的客觀規(guī)律，構(gòu)建和拓展基層黨組織的社會(huì)關(guān)懷和服務(wù)功能。在新的歷史條件下，基層黨組織的功能出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化，即從以組織或動(dòng)員革命與生產(chǎn)為軸心的功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)關(guān)懷和利益協(xié)調(diào)為軸心的功能結(jié)構(gòu)。[20]為此，“兩新”組織要處理好黨組織與職工群眾的關(guān)系。黨組織要擺脫對行政權(quán)力的過分依賴，尊重群眾的主體價(jià)值和首創(chuàng)精神，實(shí)現(xiàn)由指令型向引導(dǎo)型、指揮型向示范型、管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，[21]堅(jiān)持“以確保政治導(dǎo)向?yàn)榍疤?、以擴(kuò)大覆蓋面為目標(biāo)、以組織創(chuàng)新為突破口、以密切聯(lián)系群眾為重點(diǎn)、以是否有利于社團(tuán)培育為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”的原則。[22]

（四）創(chuàng)新黨建工作的方法，積極探索無行政權(quán)力依托基層黨組織發(fā)揮功能的有效途徑。劉少奇曾指出：“如果環(huán)境變化，工作條件改變，黨提出了新的政治任務(wù)，那么，黨的組織形式與工作方法，也必須有所改變；否則，舊的組織形式與工作方法就要障礙我們黨的工作內(nèi)容的發(fā)展與政治任務(wù)的執(zhí)行。”在活動(dòng)方式上，應(yīng)當(dāng)從新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織生產(chǎn)經(jīng)營、業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)律出發(fā)，采取“小型、業(yè)余、靈活、多樣”的活動(dòng)方式，增強(qiáng)黨的工作的實(shí)效性和吸引力。[23]在工作手段上，要積極借鑒各種現(xiàn)代管理方法和手段，如目標(biāo)管理方法、系統(tǒng)工程方法、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)等[24]。在開展內(nèi)容上，要找到與黨員、群眾利益相關(guān)度高的領(lǐng)域，為基層黨組織掌握新的政治空間和政治資源奠定基礎(chǔ)。[25]對非公有制經(jīng)濟(jì)組織來說，緊緊圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中心，積極尋找黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營的結(jié)合點(diǎn)，努力改進(jìn)活動(dòng)方式和工作方法，靈活多樣地開展黨的活動(dòng)。[26]在社會(huì)中介組織，黨的工作必須尋求行政權(quán)力以外的運(yùn)作方式，更多通過協(xié)作、協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式，擴(kuò)大影響力。[27]還可以向新社會(huì)組織選派黨建工作指導(dǎo)員（聯(lián)絡(luò)員），促進(jìn)新社會(huì)組織健康發(fā)展。

五、需要進(jìn)一步深入研究和思考的問題

現(xiàn)階段研究不足的地方大體上有：（一）對比探討如何加強(qiáng)無行政權(quán)力依托基層黨組織建設(shè)？新環(huán)境下如何進(jìn)一步探索新領(lǐng)域黨組織建設(shè)的特殊性？目前，從比較的視角還較少有研究和論述。（二）對改革開放以來基層黨建尤其是新領(lǐng)域黨建的發(fā)展演變系統(tǒng)性思考較少。將無行政權(quán)力依托基層黨組織放在更大的環(huán)境中來研究，如何使宏觀的問題與微觀的問題相結(jié)合？（三）現(xiàn)有研究的角度側(cè)重于現(xiàn)狀介紹、問題描述和具體對策的探討上，現(xiàn)狀分析過多而前瞻性思考較少，無行政權(quán)力依托基層組織如何在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治環(huán)境中尋找自身的存在基礎(chǔ)？實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與政黨基層組織發(fā)展的良性互動(dòng)的路徑是什么？這些都需要從新的角度，運(yùn)用新的方法進(jìn)一步深入研究。

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1009-928X（2010）04-0031-03

作者單位：中共上海市松江區(qū)委黨校

■責(zé)任編輯：周奕韻