王 琪

摘要:我國(guó)正處于特殊的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,國(guó)有商業(yè)銀行總體與西方發(fā)達(dá)國(guó)家商業(yè)銀行的差距很大,主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度、公司治理結(jié)構(gòu)等方面存在嚴(yán)重缺陷,商業(yè)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)和欺詐腐敗事件頻頻發(fā)生。①由于我國(guó)的金融市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá),所以操作風(fēng)險(xiǎn)事件類(lèi)型較為單一(主要表現(xiàn)為內(nèi)部欺詐)。但是,隨著我國(guó)金融創(chuàng)新的程度進(jìn)一步加大,金融放開(kāi)過(guò)程中可能產(chǎn)生的操作風(fēng)險(xiǎn)不容小覷,為避免巴林銀行、興業(yè)銀行等國(guó)際上重大操作風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失,我們應(yīng)該完善防范操作風(fēng)險(xiǎn)的一系列制度法規(guī),防患于未然。

關(guān)鍵詞:商業(yè)旅行;操作風(fēng)險(xiǎn);法律防范

中圖分類(lèi)號(hào):DF414 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)29-0147-02

一、我國(guó)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律體系

(一)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的發(fā)端——建立商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度為核心的監(jiān)管方式

20世紀(jì)90年代以后,中國(guó)陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《中國(guó)人民銀行信貸資金管理暫行辦法》、《貸款通則》等法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。當(dāng)時(shí)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的控制是以強(qiáng)調(diào)“雙人原則”為基本手段,以堅(jiān)持復(fù)核為特征,以控制目標(biāo)為主,賬平表對(duì)和會(huì)計(jì)“六相符”的內(nèi)部控制制度。2000年中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《公開(kāi)發(fā)行證券公司信息披露編報(bào)規(guī)則》中第1、3、5號(hào),要求上市商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部控制制度。2002年中國(guó)人民銀行公布實(shí)施《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》,首次對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行明確并提出內(nèi)部控制五要素。內(nèi)部控制的目標(biāo)是防范經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn),包括操作風(fēng)險(xiǎn)。

(二)正式提出操作風(fēng)險(xiǎn)的概念和監(jiān)管范圍

2005年3月,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)第一個(gè)以操作風(fēng)險(xiǎn)為主題的《關(guān)于加大防范操作風(fēng)險(xiǎn)工作力度的通知》,即“十三條”,標(biāo)志著中國(guó)銀行業(yè)操作風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)督體系的形成。我國(guó)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管基本上從一開(kāi)始就與國(guó)際慣例接軌,這也是后發(fā)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)所在。

針對(duì)當(dāng)時(shí)銀行業(yè)頻發(fā)的以操作風(fēng)險(xiǎn)為主的大案要案,2006年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)案件風(fēng)險(xiǎn)防范工作的通知》,2008年,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)針對(duì)中國(guó)銀行從業(yè)人員職業(yè)操守,制定了《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員職業(yè)操守指引》,目的在于從源頭杜絕操作風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。

(三)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)的建立與操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指引的形成

2005年底,銀監(jiān)會(huì)又出臺(tái)《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管核心指標(biāo)(試行)》,正式確立了把操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管納入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的核心指標(biāo)體系中,表明操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管由單純的定性監(jiān)管向定性與定量監(jiān)管結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。2007年,為進(jìn)一步完善對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管要求考慮,在相繼出臺(tái)有關(guān)內(nèi)部控制、合規(guī)等指引之后,又發(fā)布《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》,對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)提出了更加全面的監(jiān)管指引。由此,銀監(jiān)會(huì)就對(duì)商業(yè)銀行面臨的三大風(fēng)險(xiǎn):信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管有了一套較完整的法規(guī)。②

二、我國(guó)現(xiàn)存操作風(fēng)險(xiǎn)法律體系存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前,中國(guó)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管尚處于初級(jí)階段,一般以建立內(nèi)控制度為主,通過(guò)定性的規(guī)定來(lái)達(dá)到控制操作風(fēng)險(xiǎn)的目的。但是我國(guó)的內(nèi)控制度建設(shè)仍然存在較多缺陷,具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)業(yè)務(wù)開(kāi)拓與內(nèi)控制度建設(shè)缺乏同步性,特別是新業(yè)務(wù)的開(kāi)展缺乏必要的制度保障

在涉及操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和內(nèi)部控制制度建設(shè)的相關(guān)規(guī)范性文件中,涉及“新業(yè)務(wù)”的條款只有兩項(xiàng),一項(xiàng)出現(xiàn)在《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》的第22條,要求商業(yè)銀行設(shè)立獨(dú)立的法律事務(wù)部門(mén),對(duì)新業(yè)務(wù)的推出進(jìn)行法律論證,確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)的合法和有效;另一項(xiàng)則出現(xiàn)在《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的第13條,要求商業(yè)銀行選擇適當(dāng)?shù)姆椒▽?duì)新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

金融創(chuàng)新是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),而配套的內(nèi)控制度如果不能及時(shí)跟進(jìn)的話,操作風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)不可避免。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該加大金融創(chuàng)新過(guò)程中的內(nèi)控制度研究,并提供詳細(xì)的新業(yè)務(wù)評(píng)估指引。盡管《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的第13條也要求商業(yè)銀行對(duì)新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估,但是沒(méi)有具體的方法指引。而法律論證的目的也只是保證不與現(xiàn)行法律規(guī)范沖突,并沒(méi)有提出風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和防范措施。

(二)控制不足與控制分散并存

控制不足主要體現(xiàn)在對(duì)商業(yè)銀行所屬分支機(jī)構(gòu)控制不力,以及對(duì)決策管理層也缺乏有效的監(jiān)管;而控制分散體現(xiàn)在對(duì)業(yè)務(wù)人員的監(jiān)督較多,規(guī)定重復(fù)冗余。

1.對(duì)所屬分支機(jī)構(gòu)控制不力

在《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》的142個(gè)條款中,只有9處提到了“分支機(jī)構(gòu)”的字樣。其中第18條規(guī)定,商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)利用計(jì)算機(jī)程序等現(xiàn)代化手段,鎖定分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)權(quán)限,對(duì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的管理和監(jiān)控。第58條要求,對(duì)分支機(jī)構(gòu)的資金業(yè)務(wù)定期進(jìn)行檢查,對(duì)異常資金交易和資金變動(dòng)應(yīng)當(dāng)建立有效的語(yǔ)境和處理機(jī)制。未經(jīng)上級(jí)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),下級(jí)機(jī)構(gòu)不得開(kāi)展任何未設(shè)權(quán)限的資金交易。第132條就“督促各業(yè)務(wù)部門(mén)、分支機(jī)構(gòu)建立和健全內(nèi)部控制”。第136條和137條僅僅提到分支機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)糾正內(nèi)部控制存在的問(wèn)題。在《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》中,只在“組織與實(shí)施”一章中說(shuō)明了銀監(jiān)會(huì)對(duì)于分支機(jī)構(gòu)檢查的頻率和覆蓋范圍。而《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》中我們沒(méi)有看到一條關(guān)于分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的規(guī)定。

應(yīng)該說(shuō)《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》注意到了分支機(jī)構(gòu)可能存在的越權(quán)行為,因此,在指引中明確提出下級(jí)機(jī)構(gòu)不得越權(quán),上級(jí)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行定期檢查。但是問(wèn)題就在于,監(jiān)管機(jī)構(gòu)注意到了問(wèn)題的存在卻沒(méi)能提出專(zhuān)門(mén)針對(duì)分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制如何建設(shè)的意見(jiàn),如何控制分支機(jī)構(gòu)高級(jí)管理層與行內(nèi)職工出現(xiàn)“一致性道德風(fēng)險(xiǎn)”,如何在上級(jí)指定的考核機(jī)制與分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制出現(xiàn)沖突時(shí)能夠確保分支機(jī)構(gòu)以控制風(fēng)險(xiǎn)為主而不是鋌而走險(xiǎn),又如何保證上級(jí)行的命令傳遞到下級(jí)行而不被扭曲,分支機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該怎樣建立內(nèi)部組織治理來(lái)完善內(nèi)部控制制度等并沒(méi)有在該文件中找到滿意的答案。

2.對(duì)高層管理人員監(jiān)控不足

我國(guó)對(duì)高級(jí)管理人員的監(jiān)控不足這一點(diǎn)與巴塞爾委員會(huì)關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制的規(guī)定相似。但是國(guó)外對(duì)高級(jí)管理人員的約束是建立在完善的公司法人治理模式基礎(chǔ)上的,因此在對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的防范就針對(duì)了它的特殊性:業(yè)務(wù)人員的內(nèi)部欺詐;我國(guó)在借鑒相關(guān)國(guó)際慣例時(shí)卻忽略了自身的特殊情況。

《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》①的第6條規(guī)定了董事會(huì)的職責(zé):制定適用于全行的操作風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略,并監(jiān)督高級(jí)管理層對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的管理,對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最終責(zé)任;而第7條直接規(guī)定了高級(jí)管理層的職責(zé)主要就是執(zhí)行董事會(huì)的決策;第16條規(guī)定重大操作風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)當(dāng)向董事會(huì)、高級(jí)管理層和相關(guān)管理人報(bào)告。

我們著重來(lái)看一下第8條涉及的操作風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制組織安排。該條要求商業(yè)銀行指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)全行操作風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立和實(shí)施,并且要求該部門(mén)與其他部門(mén)保持獨(dú)立。但是,該條第一款規(guī)定:該部門(mén)負(fù)責(zé)“擬定本行操作風(fēng)險(xiǎn)管理政策、程序和具體操作流程,提交高級(jí)管理層和董事會(huì)審批”;第七款規(guī)定“定期向高級(jí)管理層提交操作風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告”。首先,對(duì)該條的第一個(gè)疑問(wèn)是:監(jiān)管當(dāng)局要求商業(yè)銀行設(shè)立獨(dú)立于其他部門(mén)的操作風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén),負(fù)責(zé)全行操作風(fēng)險(xiǎn)的管理,那么這個(gè)部門(mén)應(yīng)該在總行的組織結(jié)構(gòu)中,所以似乎就免除了分支機(jī)構(gòu)設(shè)立該部門(mén)的必要。但是,分支機(jī)構(gòu)就不需要這樣的部門(mén)了嗎?我們知道,分支機(jī)構(gòu)恰恰是操作風(fēng)險(xiǎn)的滋生地。其次,要求該部門(mén)獨(dú)立于其他部門(mén),但是制定的政策卻要經(jīng)高管和董事會(huì)批準(zhǔn),定期還要向高級(jí)管理層做操作風(fēng)險(xiǎn)的管理報(bào)告,那么,如果恰恰是高級(jí)管理層出現(xiàn)了內(nèi)部欺詐問(wèn)題,應(yīng)該向誰(shuí)報(bào)告呢?通過(guò)前面的分析我們已經(jīng)了解到,我國(guó)的內(nèi)部欺詐問(wèn)題主要發(fā)生在基層商業(yè)銀行的管理層,那么,即使基層商業(yè)銀行建立了這樣的職能部門(mén),結(jié)果也只能是管理層的行為不但不能得到有效的約束,而且還變相加強(qiáng)了管理層對(duì)業(yè)務(wù)人員的控制,可能形成全行集體欺詐的危險(xiǎn)。

在《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》中,我們也沒(méi)有看到對(duì)高級(jí)管理層管理操作風(fēng)險(xiǎn)權(quán)力的監(jiān)督控制和績(jī)效評(píng)價(jià)的明確規(guī)定,風(fēng)控過(guò)程更多的是在管理層“審慎盡職”的基礎(chǔ)上進(jìn)行架構(gòu)的。其實(shí),規(guī)定中也是有對(duì)高級(jí)管理層的監(jiān)督和控制的部門(mén),當(dāng)然不是各個(gè)指引中提到的內(nèi)審部門(mén),而是董事會(huì)?！渡虡I(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的第6條明確規(guī)定了董事會(huì)的職責(zé):監(jiān)督并保證高級(jí)管理層積極有效地實(shí)施操作風(fēng)險(xiǎn)的管理。但是,在中國(guó)的商業(yè)銀行中雖然也建立了現(xiàn)代公司治理的模式,卻由于產(chǎn)權(quán)不明確,董事會(huì)的監(jiān)督職能也只是流于形式。因此,實(shí)際上,高級(jí)管理層的權(quán)力就會(huì)無(wú)所限制,從而釀成一場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)部欺詐的丑劇。

三、對(duì)我國(guó)操作風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)管建議

1.監(jiān)管理念應(yīng)由側(cè)重業(yè)務(wù)的監(jiān)管向注重公司治理和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控的監(jiān)管轉(zhuǎn)變

良好的公司治理和內(nèi)控制度是確保銀行體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件。因此,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管首先要推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立完善的內(nèi)部控制體系和適當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)管者對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)管理的評(píng)價(jià)和監(jiān)管,充分調(diào)動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)的積極性。

2.引導(dǎo)商業(yè)銀行切實(shí)落實(shí)《國(guó)有商業(yè)銀行公司治理及相關(guān)監(jiān)管指引》的相關(guān)要求

為保證法規(guī)的真正落實(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取以下措施:第一,可以現(xiàn)場(chǎng)不定期抽查各銀行關(guān)于股東、董事會(huì)、經(jīng)理層等不同職位的人在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中的責(zé)任是否明晰,鼓勵(lì)董事會(huì)和股東大會(huì)對(duì)代理人監(jiān)督強(qiáng)化的制度設(shè)計(jì)。第二,可以派駐銀監(jiān)會(huì)人員到國(guó)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)和審計(jì)稽核部門(mén),保證現(xiàn)實(shí)中兩種部門(mén)的垂直化管理。第三,嚴(yán)格檢查商業(yè)銀行遵循風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控相分離、風(fēng)險(xiǎn)管理體系和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)體系保持獨(dú)立的原則,實(shí)現(xiàn)銀行內(nèi)前、中、后臺(tái)的分離。第四,新設(shè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)操作風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的部門(mén),改變審計(jì)部門(mén)的負(fù)責(zé)制度。要求在總行設(shè)立專(zhuān)門(mén)的操作風(fēng)險(xiǎn)部門(mén),并要求其直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。

3.監(jiān)管措施應(yīng)更多針對(duì)分支機(jī)構(gòu)的管理層人員

中國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部復(fù)雜的委托代理關(guān)系使得分支機(jī)構(gòu)的行為不能被總行緊密控制,對(duì)此,首先,可以在分支機(jī)構(gòu)設(shè)立獨(dú)立的稽核部門(mén)以有效地牽制高管的欺詐行為;其次,在各級(jí)分行分別設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)理,負(fù)責(zé)在風(fēng)險(xiǎn)管理政策下指導(dǎo)本級(jí)行實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。該經(jīng)理直接受上級(jí)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理管轄,對(duì)其負(fù)責(zé);再次,改變審計(jì)部門(mén)對(duì)各級(jí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀,增強(qiáng)其獨(dú)立性,審計(jì)部門(mén)不直接參與操作風(fēng)險(xiǎn)的管理,但是要定期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理的管理狀況予以檢查并形成報(bào)告。另外,可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)外部審計(jì)的監(jiān)督作用。