束媛媛

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體的機(jī)理、問題及其解決思路*
——公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

束媛媛

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品的屬性,應(yīng)該由政府保障其有效供給。然而我國農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育還處于邊緣地位?，F(xiàn)行屬地化管理的義務(wù)教育體制使城市政府面臨教育用地、財(cái)力等資源上的困境而無法滿足農(nóng)民工子女的義務(wù)教育需求,在此供需矛盾下,義務(wù)教育的私人產(chǎn)品屬性使私人有動(dòng)機(jī)和可能創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校。盡管其在辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上公辦學(xué)校,但其更符合低收入農(nóng)民工的需求,進(jìn)而成為農(nóng)民工子女義務(wù)教育的一大供給主體。這彌補(bǔ)了政府供給義務(wù)教育的不足,然而會(huì)加深教育的不公平,影響教育的公益性。在城市公辦學(xué)校無法全部吸納農(nóng)民工子女的情況下,應(yīng)該對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校給予支持并進(jìn)行規(guī)范管理。

農(nóng)民工子弟學(xué)校;義務(wù)教育;供給主體;公共產(chǎn)品

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品的屬性,應(yīng)該由政府保障其有效供給。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條規(guī)定:“國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育,是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育,不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,保證義務(wù)教育制度實(shí)施?！?006年,西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi),2007年,這一措施擴(kuò)大到中部地區(qū)和東部地區(qū)農(nóng)村。2008年秋季,城市義務(wù)教育也進(jìn)入免費(fèi)階段。然而,在我國的農(nóng)村和城市之間,還流動(dòng)著一個(gè)群體即農(nóng)民工群體,其隨遷子女的義務(wù)教育還處于邊緣地位,政府未有效地為農(nóng)民工隨遷子女提供義務(wù)教育。城市中大量的農(nóng)民工子弟學(xué)校,其中還有很大部分屬于非法辦學(xué),反而成為眾多農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)的途徑。本文從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,運(yùn)用公共產(chǎn)品的理論在分析義務(wù)教育產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)上,分析農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體的內(nèi)在機(jī)理、帶來的問題及其解決思路。

一、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的現(xiàn)狀

伴隨著我國工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的不斷推進(jìn),在城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的吸引力和農(nóng)村勞動(dòng)力過剩的排斥力的雙重作用下,廣大農(nóng)民紛紛進(jìn)城務(wù)工就業(yè),而且人口規(guī)模龐大,發(fā)展迅猛,形成了所謂的“民工潮”。由于我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在,形成了我國所特有的一個(gè)社會(huì)群體即農(nóng)民工群體。2000年第五次全國人口普查資料顯示,我國流動(dòng)人口總量為1.44億,其中農(nóng)民工為1.2億。至今,農(nóng)民工數(shù)量已超過2億。進(jìn)入21世紀(jì)以來,農(nóng)民工的流動(dòng)呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn),與早期的“單槍匹馬式”流動(dòng)不同,“家庭式遷移”的農(nóng)民工比例大幅度提高。根據(jù)2000年人口普查資料推算,全國6—14周歲義務(wù)教育階段農(nóng)民工隨遷子女約為878萬。據(jù)中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心的一項(xiàng)研究報(bào)告, 2007年全國14周歲及以下流動(dòng)兒童規(guī)模達(dá)到1834萬人,比五年前增長30%。[1]然而與其父輩在工作條件、工資待遇、社會(huì)保障等方面處于弱勢地位一樣,農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育同樣處于弱勢地位。用北京市社會(huì)科學(xué)院研究員韓嘉玲的話來說,“這部分群體的教育作為農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的副產(chǎn)品,還處于最邊緣的地位。”[2]

從現(xiàn)有狀況看,農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育主要有三種類型:一是在公辦學(xué)校借讀;二是就讀于私人創(chuàng)辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校;三是部分農(nóng)民工隨遷子女處于失學(xué)、輟學(xué)狀態(tài)。2007年世界銀行和教育部共同完成的《農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育項(xiàng)目》的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,北京、上海、廣州三個(gè)大城市義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童數(shù)量龐大,近年有不斷擴(kuò)大的趨勢,農(nóng)民工子女為流動(dòng)兒童的主體,學(xué)齡流動(dòng)兒童中未上學(xué)的情況均存在,流動(dòng)兒童分別在公辦學(xué)校和農(nóng)民工子弟學(xué)校(私立學(xué)校)就讀,北京市在公辦中小學(xué)就讀的占總數(shù)的63%,上海市在公辦學(xué)校就讀的占總數(shù)的49%,廣州市在公辦學(xué)校就讀的占總數(shù)的34.6%。江蘇常州、湖北宜昌、四川綿陽三個(gè)中等城市義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量具有一定的規(guī)模,但不是很大,在公辦學(xué)校就讀的比例很高,正規(guī)的民辦學(xué)校成為接納農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的有力補(bǔ)充。浙江義烏、山東昌樂、河北三河三個(gè)小城市義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量不大,基本在公辦學(xué)校就讀,除了比較特殊的義烏市還存在農(nóng)民工子弟學(xué)校(其中包括非法的農(nóng)民工子弟學(xué)校)外,其他小城市沒有此類學(xué)校的存在。大、中、小三類城市流動(dòng)兒童所在各類學(xué)校就學(xué)情況如下表:

大、中、小三類城市流動(dòng)兒童所在各類學(xué)校就學(xué)情況表

(一)在公辦學(xué)校借讀

針對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題,早在2003年9月國務(wù)院辦公廳就向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知,通知要求進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作,以全日制公辦中小學(xué)為主,即“兩為主”政策。但是,這一政策并沒有得到完全的執(zhí)行。由于我國現(xiàn)行的義務(wù)教育制度是與戶籍相掛鉤的,在解決城市化帶來的流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題上顯得乏力。城市的公辦學(xué)校一直以農(nóng)民工子女沒有城市戶口為由不接納農(nóng)民工子女入學(xué)。即使在中央出臺(tái)“兩為主”政策之后,用全國政協(xié)委員徐永光的話說仍然存在“容不下、上不起、不愿上”的問題。

城市公辦學(xué)校會(huì)以學(xué)位已滿即“容不下”拒絕接收農(nóng)民工子女,或者設(shè)置各種障礙,主要是繁瑣的手續(xù)和高額的借讀費(fèi)贊助費(fèi),使農(nóng)民工子女“上不起”公辦中小學(xué)。有的城市要求農(nóng)民工到流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開具家里無監(jiān)護(hù)人而同意外出借讀的證明,然后憑務(wù)工證、暫住證和計(jì)劃生育證明到流入地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請,經(jīng)批準(zhǔn)后才能到指定的公辦學(xué)校辦理子女入學(xué)手續(xù)。對(duì)農(nóng)民工來說,辦理這些手續(xù),要花費(fèi)很大的精力和財(cái)力,而且未必能辦理成功。即使所有證明都已經(jīng)備齊,還需要向公辦學(xué)校交納借讀費(fèi)或贊助費(fèi),從兩三千元到一萬元不等。據(jù)世界銀行和教育部的調(diào)查,農(nóng)民工家庭收入大都處于勉強(qiáng)維持生計(jì)的水平,這對(duì)于農(nóng)民工家庭來說,是一筆不小的負(fù)擔(dān)。上述三類城市公辦學(xué)校都存在收取借讀費(fèi)和贊助費(fèi)的行為,而大城市最突出。53.2%的農(nóng)民工子女家長勉強(qiáng)或難以接受上公辦學(xué)校的花費(fèi)。最后,由于身份、家庭經(jīng)濟(jì)條件的差異,農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校就讀難免會(huì)受到歧視,并且許多學(xué)校農(nóng)民工子女成績的好差不在老師的教學(xué)質(zhì)量評(píng)估范圍之內(nèi),這些都會(huì)影響農(nóng)民工子女的健康成長,所以,很多農(nóng)民工子女甚至“不愿上”城市的公辦學(xué)校。

因此,農(nóng)民工子女順利進(jìn)入公辦學(xué)校借讀存在諸多障礙。雖然世界銀行和教育部的調(diào)查表明,公辦學(xué)校已經(jīng)成為流動(dòng)人口子女入學(xué)的主體,但在公辦學(xué)校就讀的相當(dāng)部分是攜資金、技術(shù)來異地經(jīng)商、辦公司的流動(dòng)人口子女,公辦學(xué)校高額的借讀費(fèi)和贊助費(fèi)實(shí)際上排斥了部分農(nóng)民工子女。

(二)就讀于農(nóng)民工子弟學(xué)校

農(nóng)民工子弟學(xué)校最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初,進(jìn)入90年代后期發(fā)展非?？?。1993年9月1日,河南籍民辦教師張保貴在北京創(chuàng)立了第一所農(nóng)民工子弟學(xué)校。城市中農(nóng)民工子弟學(xué)校的出現(xiàn)是農(nóng)民工隨遷子女在城市無學(xué)可上時(shí)的一種“悲壯的自救”。它一出現(xiàn)就受到廣大農(nóng)民工的熱烈歡迎,在現(xiàn)行的義務(wù)教育體制無法解決農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題時(shí),農(nóng)民工子弟學(xué)校成為廣大農(nóng)民工子女就學(xué)的主要甚至是唯一途徑。

農(nóng)民工子弟學(xué)校屬于私人辦學(xué),只招收農(nóng)民工子女,其中很大部分一直沒有被正式制度所接納和承認(rèn),未取得《社會(huì)力量辦學(xué)許可證》,因此處于非法辦學(xué)的狀態(tài),經(jīng)常受到各種清理、整頓和強(qiáng)行拆散、取締。這些學(xué)校通常被稱為“四低學(xué)?！?即投資低、收費(fèi)低、教師薪酬低、教育質(zhì)量低。這些學(xué)校收費(fèi)低廉,且方式靈活,與農(nóng)民工的流動(dòng)性相適應(yīng);校舍簡陋,教學(xué)器材缺乏,師資力量薄弱,其教學(xué)質(zhì)量可想而知。正如北京百年職校理事長姚莉所說:“2005年招收初中畢業(yè)生時(shí)我非常痛心,因?yàn)檗r(nóng)民工子女在北京一些打工子弟學(xué)校受到的九年義務(wù)教育是不合格的,有些連四則運(yùn)算都沒有掌握?！盵3]

(三)失學(xué)、輟學(xué)

由于流動(dòng)人口中部分家長文化程度低,家庭收入也不高,加之在城市入學(xué)的種種困難,造成一定數(shù)量的兒童少年處于失學(xué)、輟學(xué)狀態(tài)。這些失學(xué)、輟學(xué)的農(nóng)民工子女有的淪為童工,有的到處亂竄,有的走上犯罪的道路。

從以上農(nóng)民工子女義務(wù)教育的三種類型可以看出,農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育處于最邊緣的地位。公辦學(xué)校繁瑣的手續(xù)和高額的借讀費(fèi)贊助費(fèi)成為眾多農(nóng)民工家庭難以跨過的門檻,融入公辦學(xué)校的難題在無形中排斥著農(nóng)民工子女。眾多農(nóng)民工子弟學(xué)校的非法生存狀態(tài)和偏低的教學(xué)質(zhì)量使農(nóng)民工子女難以接受穩(wěn)定良好的義務(wù)教育。更有學(xué)齡兒童失學(xué)、輟學(xué)的情況存在。農(nóng)民工隨遷子女的受義務(wù)教育問題成為我國義務(wù)教育普及中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

二、義務(wù)教育產(chǎn)品屬性的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下,從消費(fèi)的競爭性和排他性兩個(gè)角度,可以將產(chǎn)品分為四種類型:私人產(chǎn)品、公共資源、俱樂部產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。具體見下表:

產(chǎn)品的四種類型

關(guān)于教育的產(chǎn)品屬性,一直是一個(gè)有爭議的話題。義務(wù)教育到底是私人產(chǎn)品還是公共產(chǎn)品?抑或是準(zhǔn)公共產(chǎn)品?為了更清楚地分析義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性,本文借用公共政策研究中政策“產(chǎn)出”(output)與政策“結(jié)果”(outcome)兩個(gè)概念從產(chǎn)出和結(jié)果兩個(gè)層面來進(jìn)行分析。“產(chǎn)出”指義務(wù)教育所提供的產(chǎn)品或服務(wù),而“結(jié)果”指的是產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的效益。[4]

(一)產(chǎn)出層面的義務(wù)教育

義務(wù)教育的產(chǎn)出主要是傳授知識(shí)的教學(xué)服務(wù),包括老師的講課、批改學(xué)生的作業(yè)、測驗(yàn)學(xué)生的知識(shí)掌握情況等。

從消費(fèi)的非競爭性來看,義務(wù)教育并不具有消費(fèi)的非競爭性。消費(fèi)的非競爭性要求某人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不排斥和妨礙他人同時(shí)享用,也不會(huì)因此減少他人消費(fèi)該種公共產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量,即對(duì)于既定的公共產(chǎn)品產(chǎn)出水平,消費(fèi)者人數(shù)的增加所引起的邊際成本等于零。[5]而在現(xiàn)實(shí)中,增加一個(gè)學(xué)生,會(huì)降低原有學(xué)生得到的教育服務(wù)水平,原有學(xué)生平均受老師關(guān)注的程度會(huì)下降,生均校舍面積、圖書、儀器等教育資源會(huì)減少。增加一個(gè)學(xué)生,教學(xué)設(shè)施如桌椅、圖書資料、老師付出的時(shí)間精力都要相應(yīng)增加,邊際成本并不是零。所以,義務(wù)教育具有消費(fèi)的競爭性。

從受益的非排他性來看,義務(wù)教育也不具有受益的非排他性。受益的非排他性要求在技術(shù)上無法將那些不愿意為消費(fèi)行為付款的人(即“免費(fèi)搭車者”)排除在某種公共產(chǎn)品的受益范圍之外;或者在技術(shù)上雖然可以排他,但排他的成本很高,以致于在經(jīng)濟(jì)上不可行。[6]實(shí)際上,完全可以采取收費(fèi)的形式將“免費(fèi)搭車者”排除在享受教學(xué)服務(wù)之外。我國的義務(wù)教育在很長一段時(shí)間里都是要交學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)甚至是教育附加費(fèi)的,具有明顯的排他性。正因?yàn)槿绱?過去很多農(nóng)村孩子因?yàn)樨毨?、交不起學(xué)費(fèi)而失學(xué)。所以,2008年全國實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育被認(rèn)為是一件具有里程碑意義的事件。所以說,義務(wù)教育的排他性可以通過成本很低的方式實(shí)現(xiàn)。

在產(chǎn)出層面上,義務(wù)教育具有消費(fèi)的競爭性和受益的排他性,因而屬于私人產(chǎn)品。西方學(xué)者斯蒂格利茨就是把教育劃分為私人產(chǎn)品的。[7]

(二)結(jié)果層面的義務(wù)教育

義務(wù)教育所提供的傳授知識(shí)的教學(xué)服務(wù)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的效益可以概括為對(duì)受教育者個(gè)人的效益和對(duì)社會(huì)的效益。前者包括受教育者可以掌握必備的知識(shí)和能力,為以后接受高中教育和高等教育或者職業(yè)教育打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),以利于將來獲得較高的收入和社會(huì)地位等。對(duì)受教育者個(gè)人的效益只能受教育者自己享受,具有消費(fèi)的競爭性和受益的排他性,因此屬于私人產(chǎn)品。后者包含了很多內(nèi)容,有經(jīng)濟(jì)的,如通過提高勞動(dòng)者素質(zhì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)科技和經(jīng)濟(jì)實(shí)力;有政治的,如政治社會(huì)化、提高政治參與、促進(jìn)平等;有社會(huì)的,有助于犯罪、貧困、種族沖突等問題的解決。[8]對(duì)社會(huì)的效益是全體社會(huì)成員可以無條件共享的,具有非競爭性和非排他性,因此屬于公共產(chǎn)品。綜上所述,在結(jié)果層面上,義務(wù)教育兼具私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的屬性。

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下,從產(chǎn)出和結(jié)果兩個(gè)層面對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行分析之后,可以看出義務(wù)教育兼具私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的特征,其產(chǎn)品屬性是比較復(fù)雜的。通過分析義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性,可以得出兩點(diǎn):一是作為私人產(chǎn)品的義務(wù)教育尤其是產(chǎn)出層面的教學(xué)服務(wù),私人即競爭性的市場機(jī)制是有動(dòng)力提供的,如收費(fèi)的民辦學(xué)校和家教;二是作為公共產(chǎn)品的義務(wù)教育即義務(wù)教育對(duì)社會(huì)的巨大效益,政府必須承擔(dān)起有效供給的職責(zé)。

從現(xiàn)實(shí)狀況看,義務(wù)教育的私人產(chǎn)品屬性只剩下對(duì)受教育者個(gè)人的效益這一點(diǎn)了。各國政府都通過相應(yīng)的制度安排在產(chǎn)出層面把義務(wù)教育的私人產(chǎn)品特征轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品特征,保障義務(wù)教育階段的學(xué)生都能免費(fèi)享受傳授知識(shí)的教學(xué)服務(wù),保證每一個(gè)適齡兒童受義務(wù)教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)已經(jīng)成為世界各國的共識(shí),盡管每個(gè)國家義務(wù)教育年限不一樣。目前,全球190多個(gè)國家中中已有170多個(gè)國家實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育,其中包括人均G DP只有中國1/3的老撾、尼泊爾、孟加拉等國。[9]2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條的規(guī)定,即“國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育,是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育,不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,保證義務(wù)教育制度實(shí)施”,就是我國通過立法的形式使義務(wù)教育成為公共產(chǎn)品的體現(xiàn)。實(shí)施義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)體現(xiàn)了義務(wù)教育的非排他性。由國家來保障所有適齡兒童、少年接受義務(wù)教育,體現(xiàn)了義務(wù)教育的非競爭性。

由此來反觀我國農(nóng)民工隨遷子女的受義務(wù)教育現(xiàn)狀,不禁會(huì)產(chǎn)生疑問:在農(nóng)村和城市的義務(wù)教育免費(fèi)之后,為什么農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育得不到國家的保障呢?城市政府在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的供給方面有什么困境呢?為什么私人創(chuàng)辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校反而成為義務(wù)教育這個(gè)公共產(chǎn)品的供給主體呢?私人又是出于什么動(dòng)機(jī)創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的呢?下文將進(jìn)行分析。

三、農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體的機(jī)理分析

(一)與戶籍制度掛鉤的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的義務(wù)教育體制使城市政府在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的供給上面臨教育用地、財(cái)力等資源上的困境,導(dǎo)致農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育需求得不到滿足。

改革開放后,我國的義務(wù)教育體制由國家包攬轉(zhuǎn)向“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。1985年,《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”,“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理的原則”。1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》進(jìn)一步規(guī)定:“義務(wù)教育事業(yè),在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”。1992年,《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》頒布,形成地方為主負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的制度。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七條規(guī)定:“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施,縣級(jí)人民政府為主管理的體制”。中國教育支出的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是中央政府的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出主要投向高等教育,而基礎(chǔ)教育則下放給地方政府負(fù)責(zé)。在義務(wù)教育方面,80%以上的教育支出是由地方政府承擔(dān)的,中央對(duì)義務(wù)教育的分擔(dān)比例不足20%。[10]

同時(shí),我國的義務(wù)教育體制與我國的戶籍制度掛鉤。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定:“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！蔽覈牧x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是按人頭撥給戶籍所在地的。

地方負(fù)責(zé)的義務(wù)教育體制激發(fā)了地方普及義務(wù)教育的積極性,加快了義務(wù)教育的發(fā)展步伐,為實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)發(fā)揮了積極的作用。但也帶來了兩方面的不利影響:一方面,在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的情況下使得城鄉(xiāng)的義務(wù)教育呈現(xiàn)出非均等化的狀態(tài),農(nóng)村在生均教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、師資力量等方面與城市有著較大的差距;另一方面,其與戶籍制度的緊密相聯(lián),在面對(duì)工業(yè)化城市化帶來的流動(dòng)人口子女義務(wù)教育方面顯得乏力。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由各地方政府承擔(dān)和負(fù)責(zé)管理,政府按戶籍人頭下?lián)芙逃?jīng)費(fèi)。農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)在農(nóng)村而不在城市。所以,城市的公辦學(xué)校一直以農(nóng)民工子女沒有城市戶口為由不接納農(nóng)民工子女入學(xué)。對(duì)于城市政府來說,本地的教育資源本來就是有限的,地方負(fù)責(zé)的義務(wù)教育體制必然會(huì)使城市政府優(yōu)先保障本地適齡兒童少年的受義務(wù)教育權(quán)。如果接納農(nóng)民工子女入學(xué),會(huì)給城市政府帶來很大的財(cái)政壓力,包括要占用土地、興建校舍、投入生均教育經(jīng)費(fèi)等。據(jù)北京的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì),一個(gè)小學(xué)生的教育成本是1.1萬元,上海也大體如此。以承擔(dān)一個(gè)學(xué)生1.1萬元的教育成本向農(nóng)民工隨遷子女敞開大門,考驗(yàn)著一座座有著幾十萬農(nóng)民工隨遷子女的大城市政府決策者。[11]正因?yàn)橛薪逃玫?、?cái)力等資源上的困境,所以2003年就出臺(tái)的“兩為主”政策難以有效落實(shí)。即使農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀,也是以交一筆不菲的借讀費(fèi)或贊助費(fèi)在公辦學(xué)校借讀為代價(jià)的。而且接納農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校往往還是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部、生源不足的一些公辦學(xué)校。對(duì)于處于城市邊緣的勉強(qiáng)維持生計(jì)的農(nóng)民工來說,這筆費(fèi)用往往是難以承受的。農(nóng)民工隨遷子女在城市面臨無學(xué)可上或者上不起學(xué)的困境,其義務(wù)教育需求得不到滿足。

(二)在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育需求與城市政府無法有效供給的供需矛盾下,義務(wù)教育的私人產(chǎn)品屬性使私人有動(dòng)機(jī)和可能創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)而供給義務(wù)教育。

在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育存在供需矛盾的情況下,出現(xiàn)了制度外的義務(wù)教育供給形式,這是農(nóng)民工隨遷子女在城市面臨無學(xué)可上困境時(shí)的一種“悲壯的自救”。與1978年安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)戶最先扛起“包產(chǎn)到戶”的旗幟一樣,農(nóng)民工子弟學(xué)校的創(chuàng)辦可以說又是中國農(nóng)民創(chuàng)造的一個(gè)奇跡,是政府無法給農(nóng)民工子女供給義務(wù)教育時(shí),農(nóng)民工自己解決自己的義務(wù)教育問題的結(jié)果。

無可否認(rèn),最初的農(nóng)民工子弟學(xué)校創(chuàng)辦者的創(chuàng)辦動(dòng)機(jī)是為了解決家人親戚朋友老鄉(xiāng)子女的上學(xué)問題。如北京行知打工子弟學(xué)校的創(chuàng)辦者李素梅就是在親戚的勸說下為了給親朋好友的孩子“救急”而辦學(xué)的,最初只有九個(gè)孩子。但后來尤其是90年代中后期農(nóng)民工子弟學(xué)校如雨后春筍般出現(xiàn),因?yàn)闆]有合法手續(xù),盡管屢遭有關(guān)部門的驅(qū)逐取締,但仍然如“野火燒不盡,春風(fēng)吹又生”般重現(xiàn)。他們的辦學(xué)動(dòng)機(jī)則是因?yàn)閯?chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)?？梢援a(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,能成為一種謀生的手段,是有利可圖的。據(jù)一位校長透露,一所農(nóng)民工子弟學(xué)校只要能招到100名學(xué)生,就可以有盈利,明細(xì)如下:[12]

收入:

學(xué)費(fèi) 每人每學(xué)期400元,兩學(xué)期800元,100人,合計(jì)8萬元

支出:

房租 1.2萬元

教師工資 4人,每人每月800元,10個(gè)月(寒暑假不發(fā)工資),合計(jì)3.2萬元

課本費(fèi) 每人50元,100人,合計(jì)5000元

水電費(fèi)、辦公用品、雜費(fèi) 1萬元

盈利約2.1萬元

如果學(xué)生人數(shù)在500人以上,盈利便更為可觀。即使是出于社會(huì)責(zé)任感為解決親朋好友子女上學(xué)問題而創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的創(chuàng)辦者也是以一定的經(jīng)濟(jì)效益作為底線的,畢竟農(nóng)民工子弟學(xué)校是私人辦學(xué)而非慈善機(jī)構(gòu),如果沒有一定的經(jīng)濟(jì)效益作為底線,任何一所農(nóng)民工子弟學(xué)校都是難以維持下去的。農(nóng)民工子弟學(xué)校的存在及其迅速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)杠桿在其中起到了重要的作用,約有90%的辦學(xué)者正是出于獲得經(jīng)濟(jì)利益、謀取利潤的動(dòng)機(jī)來創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的。[13]于是,市場成為農(nóng)民工子女義務(wù)教育的一大供給主體。這與義務(wù)教育產(chǎn)品屬性的復(fù)雜性有關(guān)。義務(wù)教育在產(chǎn)出層面具有消費(fèi)的競爭性和受益的排他性,屬于私人產(chǎn)品,市場是有動(dòng)力來提供的。正是義務(wù)教育的私人產(chǎn)品屬性使得在農(nóng)民工子女義務(wù)教育存在供需矛盾的情況下,私人才有動(dòng)機(jī)和可能創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)而供給義務(wù)教育。

(三)與公辦學(xué)校相比,農(nóng)民工子弟學(xué)校更符合農(nóng)民工的需求,受到農(nóng)民工群體的歡迎。

在農(nóng)民工子女義務(wù)教育需求與農(nóng)民工子弟學(xué)校義務(wù)教育供給一致的情況下,農(nóng)民工子弟學(xué)校成為了農(nóng)民工子女義務(wù)教育的重要供給主體。

首先,農(nóng)民工子弟學(xué)校收費(fèi)低廉,且方式靈活。農(nóng)民工進(jìn)城的主要目的就是獲得更多的收入,教育成本是他們必須考慮的因素。在公辦學(xué)校就讀除了高額的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)外,還有其他方面的費(fèi)用,如教學(xué)參考資料費(fèi)、校服費(fèi)、課外興趣班活動(dòng)費(fèi)、春游費(fèi)等,這些費(fèi)用是處于城市邊緣的農(nóng)民工群體所難以承受的。而農(nóng)民工子弟學(xué)校則收費(fèi)低廉,而且收費(fèi)方式很靈活。據(jù)對(duì)北京114所農(nóng)民工子弟學(xué)校2001年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì),每學(xué)期300元以下的50所,300元至399元的33所,400元至499元的14所,500元至599元的11所,600元以上的 6所,平均每學(xué)期為 323元。[14]而且收費(fèi)方式很靈活,大部分學(xué)校按學(xué)期收費(fèi),有的還按月收費(fèi),普遍允許拖欠學(xué)費(fèi)。收費(fèi)的低廉使農(nóng)民工子女上得起學(xué),收費(fèi)方式的靈活正好與農(nóng)民工群體的流動(dòng)性相適應(yīng),因此,農(nóng)民工子弟學(xué)校很受農(nóng)民工群體的歡迎。

其次,在農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀不需承受被本地學(xué)生和教師歧視的心理壓力。由于身份、家庭經(jīng)濟(jì)條件的差異,在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女會(huì)遭受不同程度的歧視。本地學(xué)生會(huì)因?yàn)榕d趣不同,沒有共同語言,或因?yàn)橐轮?、說話等原因嘲笑農(nóng)民工子女。因?yàn)檗r(nóng)民工子女過去學(xué)習(xí)條件較差,基礎(chǔ)不是很好,所以,教師也不歡迎農(nóng)民工子女,擔(dān)心會(huì)影響自己的業(yè)績考評(píng)。若農(nóng)民工子女的成績不計(jì)入教師業(yè)績考評(píng)的范圍,則教師又會(huì)不關(guān)心這些農(nóng)民工子女的成績。而在農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀,則不存在歧視的現(xiàn)象,因?yàn)榇蠹叶紒碜酝獾?身份、家庭經(jīng)濟(jì)條件類似,彼此平等。盡管農(nóng)民工子弟學(xué)校在辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上公辦學(xué)校,仍然有學(xué)生從公辦學(xué)校轉(zhuǎn)到農(nóng)民工子弟學(xué)校,因?yàn)樵谶@里有平等,而沒有歧視。

最后,農(nóng)民工子弟學(xué)校的教材和家鄉(xiāng)一致,利于農(nóng)民工子女參加中考。我國現(xiàn)行的教育體制是一種屬地化管理的體制,即以戶籍所在地作為享受教育權(quán)利的依據(jù)。[15]農(nóng)民工隨遷子女即使在城市中讀完小學(xué)和初中,也沒有資格在城市參加中考,而必須回戶籍所在地參加中考和上高中。而現(xiàn)在各地教材不一樣,考試內(nèi)容也不一樣,在城市公辦學(xué)校接受的教育無法與戶籍所在地的考試相對(duì)接。而農(nóng)民工子弟學(xué)校使用的教材和家鄉(xiāng)一致,或者使用全國大部分地區(qū)使用的人教版教材。出于有利于子女參加中考的考慮,許多農(nóng)民工家庭只能選擇農(nóng)民工子弟學(xué)校。

四、農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體帶來的問題及其解決思路

(一)農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體帶來的問題

在城市政府無法有效為農(nóng)民工隨遷子女提供義務(wù)教育的情況下,私人創(chuàng)辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育的一大供給主體,彌補(bǔ)了政府提供義務(wù)教育的不足,滿足了農(nóng)民工子女讀書受教育的愿望。然而,農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體帶來的問題也是不容忽視的:

1.加深了教育不公平。農(nóng)民工子弟學(xué)校是私人即市場機(jī)制供給義務(wù)教育的形式,對(duì)于辦學(xué)者來說,利潤是第一位的。在收費(fèi)低廉的情況下,學(xué)校必然辦學(xué)條件簡陋,教學(xué)設(shè)施缺乏,無法提供高薪來吸引高素質(zhì)的教師人才,進(jìn)而教學(xué)質(zhì)量就低。農(nóng)民工子女所接受的義務(wù)教育也是不合格的或者是低質(zhì)的,這降低了他們用知識(shí)改變命運(yùn)的可能性,這種教育機(jī)會(huì)的不平等會(huì)加深社會(huì)的不平等現(xiàn)象,造成“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。另外,擁有城市戶籍的學(xué)生可以免費(fèi)享受到優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育,而農(nóng)民工子女在城市只能自己承擔(dān)義務(wù)教育費(fèi)用,用市場化的方式購買義務(wù)教育,這是教育不公平的體現(xiàn)。

2.影響了教育的公益性。曾有專家一針見血地指出:“在市場條件下,以民間資本方式進(jìn)入教育領(lǐng)域的非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)具有所有資本的共同特性,即尋利性。資本的尋利性導(dǎo)致在教育領(lǐng)域追求公益與追求私益并存,追求利潤和私益是教育領(lǐng)域民間資本的基本動(dòng)機(jī)之一?！盵16]可見將義務(wù)教育推向市場,會(huì)因?yàn)橘Y本的尋利性而影響到義務(wù)教育的公益性,其對(duì)受教育者個(gè)人的效益和對(duì)社會(huì)的效益將會(huì)大大降低。曾經(jīng)甚至發(fā)生過農(nóng)民工子弟學(xué)校校長卷款逃跑,使得幾百名學(xué)生無學(xué)可上,這是資本尋利性吞噬教育公益性的極端體現(xiàn)。

(二)農(nóng)民工子弟學(xué)校成為義務(wù)教育供給主體所帶來問題的解決思路

從義務(wù)教育在結(jié)果層面上所具有的對(duì)社會(huì)的巨大效益看,不管是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校,政府都應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助和支持,以保證教育質(zhì)量。在城市公辦學(xué)校還無法全部吸納農(nóng)民工子女的情況下,政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校給予支持并進(jìn)行規(guī)范管理。針對(duì)教育不公平的問題,政府要在校舍、教學(xué)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)、師資力量等方面給予其支持,幫助農(nóng)民工子弟學(xué)校改善辦學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量,使農(nóng)民工子女享受到優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育。同時(shí),通過對(duì)其經(jīng)費(fèi)的支持,可以降低農(nóng)民工子弟學(xué)校的收費(fèi),減輕農(nóng)民工的教育負(fù)擔(dān)。針對(duì)教育公益性缺失的問題,政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其的規(guī)范管理,適當(dāng)放松辦學(xué)條件,將大量非法存在的農(nóng)民工子弟學(xué)校納入民辦教育體系進(jìn)行管理。為了保障教育的公益性,尤其要加強(qiáng)對(duì)其財(cái)務(wù)的管理,確保資金投入到教育事業(yè)之中。

從義務(wù)教育免費(fèi)和教育公平的大趨勢來看,希望農(nóng)民工子弟學(xué)校僅僅是一種社會(huì)過渡的產(chǎn)物,若城市公辦學(xué)校能完全吸納農(nóng)民工子女,相信農(nóng)民工子弟學(xué)校也會(huì)相應(yīng)地退出市場,正如溫家寶總理所說,使城市學(xué)生和農(nóng)民工子女“同在藍(lán)天下,共同成長進(jìn)步”。

[1][2][3][11]周大平.義務(wù)教育:未能隨遷至城市的免費(fèi)[J].望,2010,(3).

[4][8]魏姝.政策中的制度邏輯——美國高等教育政策的制度基礎(chǔ)[M].南京:南京大學(xué)出版社, 2007.59、63.

[5][6]朱柏銘.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].杭州:浙江大學(xué)出版社,2002.42、43.

[7][美]斯蒂格利茨.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2000.141.

[9][10]樊繼達(dá).統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2008.76、99.

[12][13][14][16]黃傳會(huì).我的課桌在哪里?農(nóng)民工子女教育調(diào)查[M].北京:人民文學(xué)出版社, 2006.124、117、123、221.

[15]史柏年等.城市邊緣人——進(jìn)城農(nóng)民工家庭及其子女問題研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2005.36.

(責(zé)任編輯:陳 華)

F062.6

A

1672-1071(2010)04-0072-07

2010-06-15

束媛媛(1987-),女,江蘇丹陽人。南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生,研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>