陳德志鐘延紅

(1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093;2.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 江蘇 蘇州 215000)

中國基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡及對策選擇*

陳德志1鐘延紅2

(1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093;2.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 江蘇 蘇州 215000)

政府能力一詞已不再新鮮,國外學(xué)者首提并做了大量研究,國內(nèi)學(xué)者也自是不甘落后,并大有后來居上之氣勢。然而,究竟何謂“政府能力”?各家眾說紛紜,各執(zhí)一詞。坐觀今日世界大勢,一國政府能力之高低必將決定一國地位之高下。反觀一國大局,政府能力的大小也必將決定一個國家的發(fā)展。文章以政府能力為視角,以基層政府為切入點,仔細(xì)梳理并簡明界定了政府能力的內(nèi)涵,回顧了近期中國行政改革之歷路,審視了中國基層政府之現(xiàn)狀,得出了基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡之病疾。并進(jìn)一步對其病癥做了細(xì)致的診斷,對病灶做了深入的剖析,開出了療治此疾的藥方。

政府能力;府際關(guān)系;社會位階

改革開放的三十年,不僅給中國經(jīng)濟(jì)注入了活力,在政治方面也帶來了翻天覆地的變化。一方面,高度封閉型和依附型的政治控制開始松動,民主政治有了長足發(fā)展;另一方面,人們的主體意識和參與意識被喚醒,政治參與的熱情前所未有地高漲。然而,作為社會托管人的政府并沒有及時跟上這一時代的變革,尤其是中國的基層政府,在政府能力結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出了明顯的失衡與不足。文章擬就這一問題進(jìn)行病癥、病灶方面的剖析,并開出療治此病疾的藥方。

一、政府能力內(nèi)涵梳理與簡明界定

政府能力一詞已不再新鮮,國外學(xué)者首提并做了大量研究,國內(nèi)學(xué)者也自是不甘落后,并大有后來居上之氣勢。然而,究竟何謂“政府能力”?各家眾說紛紜,各執(zhí)一詞。政府能力的研究,通常是在兩個層面上展開,一是指何種能力,二是指能力的程度如何。前者是就能力的類別而言,后者就能力的大小而論。單從能力的類別來考察,它往往同政府職能的含義較為接近,如果就能力之大小來研究,則要切入諸多變量,更多地從實證分析中得出一種比較的相對的量的規(guī)定性。顯然后者的研究更具挑戰(zhàn)性,當(dāng)然也更具有說服力。不過其不足之處也是顯而易見的,比如變量的確定,統(tǒng)計的偏差,難以預(yù)測的相關(guān)因素的干擾等。所以,在政府能力研究中的歧義和紛爭就不是那么令人費解了。

關(guān)于政府能力的理解,各家各有不同。直至今日,對政府能力的界定也是尚無定論。然而,比較成熟的有以下幾種。

阿爾蒙德和鮑威爾從結(jié)構(gòu)功能主義的方法論出發(fā),提出功能三分方案,即系統(tǒng)功能(包括政治社會化、政治錄用、政治溝通)、過程功能(包括利益表達(dá)和綜合、政策制定、政策實施),政策功能(包括提取、限制、分配與輸出),并用“政治生產(chǎn)力”給以概括和總結(jié),無疑,這種嘗試是令人耳目一新的,也是具有一定抽象性的,我們當(dāng)然可以把“政治生產(chǎn)力”作為衡量政府能力的一個重要參數(shù)。

古德諾的政府觀似乎更為簡潔,他說:“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關(guān),每個分立的機關(guān)都用他們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是政治與行政?！盵1]這實際上是對政府能力的二元劃分,即政治能力與行政能力的二元組合。

持系統(tǒng)政治觀的學(xué)者則是從輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋等向度來定位政府能力的,具體表現(xiàn)為體系的維持能力,體系的生產(chǎn)能力,體系的適應(yīng)能力,體系的統(tǒng)合能力等。當(dāng)然,各部分的能力之和并不等同于體系的綜合能力。

西方學(xué)者對政府的研究由來已久,其學(xué)理功底也頗為深厚,理論體系亦較為完整,對我們理解政府能力有極大的幫助。不過他們要么陷入了政治行政二分而不能自拔,要么被系統(tǒng)論的系統(tǒng)循環(huán)所牢牢套住,對政府能力的理解不是簡單的二元劃分就是復(fù)雜的系統(tǒng)循環(huán)。相反,國內(nèi)學(xué)者的界定較為清晰簡便,也較為貼近現(xiàn)實的社會政治生活。其主要觀點有以下幾種。

王紹光、胡鞍鋼在《中國國家能力報告》中提出了國家能力是指國家將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力。在他們的著作中,國家是廣義上的政府,是公共權(quán)力機構(gòu)的通稱,國家能力等同于中央政府能力。在論述中側(cè)重于政府的對內(nèi)管理能力,中央政府和地方政府在內(nèi)容上大致相似,只是在范圍上有所區(qū)別。政府能力具體分為:(一)吸取能力(extractive capability)。政府為實現(xiàn)所謂的“國家利益”,從社會經(jīng)濟(jì)中動員財力的能力。(二)調(diào)控能力(steering capability)。國家指導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。(三)合法化能力(legitimation capability)。國家運用政治符號在民眾中制造共識,從而鞏固其統(tǒng)治地位的能力。(四)強制能力(coercive capability)。國家運用暴力或暴力威脅維持其統(tǒng)治地位的能力。[2]

倪鵬飛等人在《城市競爭力藍(lán)皮書》中提出了12個城市綜合競爭力的一級指標(biāo),其中就有政府管理競爭力。政府管理競爭力內(nèi)涵包括:財政規(guī)劃能力指數(shù)、政府推銷能力指數(shù)、政府社會凝聚指數(shù)、政府財政能力指數(shù)、政府執(zhí)法能力指數(shù)、政府服務(wù)能力指數(shù)和政府創(chuàng)新能力指數(shù)。在這個政府管理競爭力的內(nèi)涵設(shè)定中,政府管理競爭力也可以理解為政府能力。[3]

臧乃康將政府能力界定為政治統(tǒng)治能力,包括政府民主能力、政府強制能力、政府行政能力。經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力,包括公共產(chǎn)品的供應(yīng)能力、資源配置能力、客觀調(diào)控能力。社會治理能力,包括市場規(guī)制能力、社會調(diào)節(jié)能力。[4]

綜合以上中西各家之言,政府能力是指政府發(fā)覺社會問題,制定公共政策,調(diào)動已有資源,動員社會力量,對社會進(jìn)行有效治理的能力。其完整結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政治能力、經(jīng)濟(jì)能力、社會能力和文化能力的優(yōu)化組合。公共政策是政府政治統(tǒng)治和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有效工具,公共政策能力是政府政治能力和經(jīng)濟(jì)能力的核心內(nèi)容。公共服務(wù)能力和危機處理能力是一國政府社會職能的有力體現(xiàn)。而社會整合能力則體現(xiàn)了一個政府文化能力的高低。“麻雀雖小,五臟俱全”,基層政府能力結(jié)構(gòu)自然也包含于以上結(jié)構(gòu)之中。

二、基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡之病癥診斷

一國政府系統(tǒng)通?？梢苑譃槿齻€層次,中央政府、地方政府、基層政府。中央政府居于核心位置,是政府系統(tǒng)的神經(jīng)中樞,地方政府居于中間位置,是政府系統(tǒng)的神經(jīng)線,基層政府居于政府系統(tǒng)的最外緣,是政府系統(tǒng)的神經(jīng)末梢。一個完整的神經(jīng)系統(tǒng)要想正常運行,必然離不開各個部分的有機協(xié)作。然而由于神經(jīng)末梢位于神經(jīng)系統(tǒng)最外緣,對外執(zhí)行神經(jīng)中樞的命令,對內(nèi)感知外界環(huán)境的冷暖,如果神經(jīng)末梢一旦壞死,中樞的命令便無法執(zhí)行,外界的冷暖亦無法感知,整個神經(jīng)系統(tǒng)便陷入癱瘓?；鶎诱挥谡到y(tǒng)的最外緣,處于政策鏈條的最末端,國家政策能否順利執(zhí)行,公眾意愿能否被及時聽聞,民生冷暖又是否被快速感知,作為政府系統(tǒng)神經(jīng)末梢的基層政府發(fā)揮著不可替代的作用。然而,縱觀中國行政改革之艱辛歷路,再看基層政府之現(xiàn)實狀況,基層政府這根神經(jīng)末梢卻有外強中干之癥狀。

從建國到現(xiàn)在,我國經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的行政改革,成效顯著,問題亦不可小覷。建國初期,我國形成了中央高度集權(quán)的行政管理體制。這種體制雖然適應(yīng)了當(dāng)時社會現(xiàn)狀的需要,但這種體制的弊端也開始暴露。1957年開始,我國進(jìn)行了中央與地方關(guān)系的調(diào)整,把部分中央直屬企業(yè)下放給地方管轄,擴(kuò)大了地方的財權(quán),物資分配權(quán),計劃管理權(quán)及人事管理權(quán)。[5]這固然調(diào)動了地方的積極性,但是也出現(xiàn)了毛澤東在1959年廬山會以上所說的“現(xiàn)在有些半無政府主義”。[6]60年代初,中共中央決定對國民經(jīng)濟(jì)實行“調(diào)整”,反對分散主義,重新強調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。文革期間,又導(dǎo)致了全社會的無政府主義狀態(tài)。十一屆三中全會以后,中央與地方的關(guān)系又經(jīng)歷了幾次較大的改革,但是,“中央與地方之間權(quán)力關(guān)系一直處于大起大落、集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)的循環(huán)之中,有時陷入“一統(tǒng)就死,一放就亂”的兩難境地,不論采取什么樣的措施,往往只是有利于發(fā)揮一方的積極性而壓抑了另一方的積極性。”[7]

檢視中國行政改革之路,我國地方政府的權(quán)力基本上是隨著中央政府的權(quán)力增減而增減。在這種權(quán)力拉鋸戰(zhàn)中,受影響最大的莫過于基層政府,造成了現(xiàn)如今基層政府的部分權(quán)力有名無實,結(jié)構(gòu)失衡的尷尬局面。

通過第一部分關(guān)于政府能力的梳理與界定,基層政府能力結(jié)構(gòu)主要包括公共政策能力、公共服務(wù)能力、利益整合能力與危機處理能力。下面分別就基層政府能力結(jié)構(gòu)中缺失的四種能力做一一闡述。

(一)公共政策能力缺失,上傳下達(dá)難見成效

公共政策是“對全社會的價值所做的權(quán)威性分配”[8]它直指人類社會的核心內(nèi)容。公共政策又是一切政府機關(guān)的核心工具,“政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機關(guān)團(tuán)體和個人行動的準(zhǔn)則或指南?！盵9]基層政府處于政策鏈條的最末端,其公共政策能力自然十分重要。無論是政策的制定、執(zhí)行還是評估,都無一不體現(xiàn)公共權(quán)力的意志,也無一不直接關(guān)乎公眾的直接利益,因此,基層政府能力之中,公共政策能力當(dāng)居首位。然而,基層政府公共政策能力卻呈現(xiàn)缺失之癥狀。具體表現(xiàn)為已有政策的執(zhí)行和應(yīng)有政策的生成兩個方面。

已有政策執(zhí)行疲軟,上級政策難見實效。處于臨界點的基層政府在執(zhí)行已有政策的過程中呈現(xiàn)政策執(zhí)行失控。政策敷衍,只做表面上的應(yīng)付和宣傳,不采取可操作性措施落實。政策附加或阻截,基于團(tuán)體利益、機關(guān)利益如要,或無中生有,或選擇性執(zhí)行,破壞政策的完整性、合理性甚至合法性。政策抵制,基于自身利益,對政策有意不執(zhí)行或變相執(zhí)行,導(dǎo)致政令不暢,政策無法實施。[10]

應(yīng)有政策生成困難,公眾意愿難以彰顯。伊斯頓認(rèn)為政治系統(tǒng)是“一個由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng),這個行為系統(tǒng)在環(huán)境的影響下產(chǎn)生并反轉(zhuǎn)過來影響環(huán)境”。[11]作為政府系統(tǒng)神經(jīng)末梢的基層政府,具有貼近民眾,靠近群眾的先天優(yōu)勢。公眾的要求與支持需由基層政府進(jìn)入政府系統(tǒng)。由于其人員素質(zhì)與服務(wù)意識的不足,一些亟待解決的問題不能及時進(jìn)入政策系統(tǒng),造成社會問題積壓,公眾怨恨積聚,公眾支持減弱,政策執(zhí)行更加困難,基層政府便陷入了如此難解的惡性循環(huán)。

(二)公共服務(wù)能力缺失,官民關(guān)系僵化緊張

當(dāng)前中國社會處于轉(zhuǎn)型時期,經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型已走過了30年的歷程,成效已初見端倪。而政治社會的轉(zhuǎn)型卻步履遲緩,步調(diào)也不一致?？v觀世界政府管理模式的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)由政治導(dǎo)向型到管理導(dǎo)向型再到服務(wù)導(dǎo)向型嬗變。大勢所趨,中國政府管理模式的變革也勢在必行?；鶎诱N近大眾,其管理模式的轉(zhuǎn)變對大眾福祉的影響最為直接。然而“長期采用的中央集權(quán)制使國民養(yǎng)成了被動接受統(tǒng)治的習(xí)慣”,“幾千年的封建統(tǒng)治使我國具有濃厚的“官本位”色彩”。[12]由此導(dǎo)致了基層政府的公共服務(wù)只能是“口惠而實不至”。

“畏權(quán)”心理與“官本位”思想并行,“維權(quán)”與“服務(wù)”意識轉(zhuǎn)變困難。在中國,民眾的“畏權(quán)”心理自古有之。在古代,皇權(quán)高高在上,遙不可及,民眾與皇權(quán)存在著心理上的二元分離。法家代表人物慎到尤其注重“勢”的重要作用,韓非在《八經(jīng)》中說:“勢者,勝眾之資也?！痹凇度酥鳌分姓f:“勢者,人主之爪牙也?！盵13]正是這種“勢”的存在,使得公眾對皇權(quán)總懷有一種既可敬又可懼的神秘感。時至今日,公眾與政府之間的這種無形的隔膜也未能消除。“民不與官斗”,“草民斗不過官府,胳膊扭不過大腿”等一些民間諺語便可窺知一二。再者,政府本身的“官本位”思想也并未作古,政府在社會公共生活中的主導(dǎo)地位使得這種思想更加牢固。而公共服務(wù)之于政府,需要的是一種“公仆”的觀念,讓一個當(dāng)慣了“主子”的政府一時間放下架子做起“仆人”談何容易。只有公眾消除“畏權(quán)”心理,喚醒“維權(quán)”意識,政府放下“主人”架子,萌生“公仆”觀念,公共服務(wù)才能實至名歸。

政府行為“單向性”與“暴力性”并存,公共服務(wù)質(zhì)量難以提升。如前所述,服務(wù)行政的展開需要公眾和政府兩方面的配合。一方面,政府要變“官本位”為“民本位”。另一方面,公眾要清除“畏權(quán)”心理,增強“維權(quán)”意識。政府“俯首甘為孺子?！?公眾實現(xiàn)政府與公民社會的雙向互動?；鶎诱M成人員以自己的官員身份而區(qū)別于普通民眾,有種高高在上的心理優(yōu)越感,基本沒有甘為“公仆”之心。有此意識,表現(xiàn)在實際的政府行為上就是剛性有余而柔性不足。憑借組織嚴(yán)密的國家機器,動輒威逼恫嚇,甚至武力相向,呈現(xiàn)出極強的“暴力”色彩。另一方面,由于公民的自我維權(quán)意識不足,組織化程度低,公民社會尚未真正形成,面對組織嚴(yán)密的政府,只能處于劣勢。如此之下,基層的公共服務(wù)質(zhì)量難以提升。

(三)社會整合能力缺失,公眾認(rèn)同心理淡薄

隨著社會物質(zhì)財富的極大豐富,再加上個人先天或后天能力的差異,現(xiàn)代社會構(gòu)成日益異質(zhì)化。社會構(gòu)成的異質(zhì)化必將構(gòu)成公眾對政府合法性認(rèn)同的沖擊,也對政府的社會整合能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。人類社會是一個比較的社會,有比較才有活力,才能發(fā)展。社會中的每個人都占據(jù)著不同的社會位階,“在一個比較的社會體系中,當(dāng)全體發(fā)現(xiàn)其選擇的比較對象和自己之間存在著巨大差異時,尤其是在社會地位和社會權(quán)力等方面影響了自身的生存和生活質(zhì)量時,怨恨便會初見端倪?！盵14]怨恨的產(chǎn)生表明社會的分化開始對立,尤其是公眾對政府的認(rèn)同出現(xiàn)危機。這時,政府如果沒有強有力的整合能力,社會和諧就會受損,政治穩(wěn)定就遭破壞。

社會比較體系不完善,公眾社會位階定位困難。社會構(gòu)成的異質(zhì)化,以及社會成員的比較心理,社會上大到一個群體,小到每個個人都會有自己的社會位階。然而在社會轉(zhuǎn)型的環(huán)境中,社會成員的社會位階并不固定,他們都在不斷的比較當(dāng)中認(rèn)同彼此。正如伯克(Peter Burke)所言:“一個群體的認(rèn)同是在與別的群體對抗或比較時被確定的?！盵15]要使得社會成員的彼此認(rèn)同以及對政府的認(rèn)同度高,社會呈現(xiàn)高的融合度,政府必須建立起完整的比較體系,確立不同的社會位階,并賦予各位階等額的社會價值?；鶎诱捎诟鞣矫娴木窒?并沒有建立起這樣的社會比較體系,因此也就不會有強有力的社會整合能力。

政治參與渠道不暢,多元力量自設(shè)“角斗場”。利益是人際關(guān)系連接的核心紐帶,利益的分化必將引起社會異質(zhì)化程度的加深?；诟髯岳?異質(zhì)化的社會必將導(dǎo)致多元力量的出現(xiàn)。如果政治參與渠道暢通,各種力量會訴諸于政府來爭取自己的利益。普遍的政治參與訴求對政治體系產(chǎn)生了巨大的壓力,亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中用公式的形式做了生動的解釋:社會動員/經(jīng)濟(jì)發(fā)展=社會頹廢,社會頹廢/流動機會=政治參與,政治參與/政治制度化=政治動亂。[16]基層政府的政治參與渠道單一,并且制度化程度不高,并不能接納日益增多的參與訴求。因此,基層社會中一些土法子,舊政策重新抬頭,甚至為了獲取自身利益,不惜鋌而走險,一些“利益角斗場”便被制造出來。

(四)危機處理能力缺失,社會和諧受損

社會轉(zhuǎn)型時期,舊的社會秩序趨于消解,新的社會秩序尚未建立,社會融合度有所下降。政府系統(tǒng)常常會遭到突發(fā)事件而產(chǎn)生局部的乃至全面的危機,危機管理便顯得尤為重要?！拔C管理(Crisis management)是20世紀(jì)80年代美國公共事務(wù)(Public affairs)實務(wù)及理論界所面臨的極重要的挑戰(zhàn)”,“在公共學(xué)術(shù)界包括傳統(tǒng)社會科學(xué)中所界定的公共行政及公共政策領(lǐng)域也并沒有將危機管理看作是重要的研究課題,從而普遍缺乏對危機狀況的決策管理作系統(tǒng)性及科學(xué)性的探討”。[17]中國政府當(dāng)然也不例外,2003年的非典,2008年的風(fēng)雪災(zāi)害,汶川大地震等等一系列的突發(fā)事件使我國政府應(yīng)對危機的能力捉襟見肘。基層政府地位特殊,是政府系統(tǒng)第一道防線,是政府系統(tǒng)安全的防火墻。發(fā)生危機事件,基層政府首當(dāng)其沖,對危機事件的預(yù)警、緩沖、隔離、過濾,甚至消解都起到了不可替代的作用。

預(yù)警能力不足,不能防患于未然。危機事件具有突發(fā)性、破壞性、擴(kuò)散性、緊急性等特點。因此,對危機事件的預(yù)警就變得尤為重要。由于基層政府在人員配備、設(shè)備先進(jìn)化程度、物財保障方面的局限,缺乏對危機事件應(yīng)有的敏感性,往往難以發(fā)覺或是發(fā)覺了也不及時應(yīng)對。缺乏有利于危機事件處理的文化的積淀和經(jīng)驗的積累,使得危機事件得不到應(yīng)有的解決。缺乏應(yīng)有的危機預(yù)警,危機事件就會迅速擴(kuò)大,其危害程度會迅速加深,最終到了基層政府不得不著手應(yīng)對的程度。危機問題的積壓加上應(yīng)對方式的不科學(xué),危機事件往往會給社會穩(wěn)定,生命財產(chǎn),政府信譽造成極大的破壞。

應(yīng)對能力不足,社會和諧受損由于未能及時預(yù)警,危機事件擴(kuò)散范圍加大,危害程度加深,給政府的處理造成了困難。在這種情況下,時間緊,任務(wù)重,準(zhǔn)備不充分,基層政府往往會選擇莽撞出手。行動之前欠考慮加上求功心切,造成了解決方式的不科學(xué),往往造成事與愿違的后果。面對危機事件,基層政府不能迅速響應(yīng),不能快速動員資源,對事件的真實情況瞞報甚至不報,造成上下級政府信息溝通不及時,事后不能及時總結(jié)應(yīng)對經(jīng)驗,缺乏對處理效果的評估和當(dāng)事人的安撫,未能起到對危機事件的預(yù)警,緩沖,隔離,過濾,甚至消解作用。

三、基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡之病灶剖析

處于社會轉(zhuǎn)型期的中國基層政府,能力結(jié)構(gòu)失衡之勢凸顯,這是多元力量綜合作用的結(jié)果。社會轉(zhuǎn)型的背景大勢,地方政府層級過多的弊端,地方主義的抬頭,社會分化、多元力量利益的惡性競?cè)?都對基層政府能力結(jié)構(gòu)形成了巨大的多維張力,基層政府在這多維張力的綜合作用之下,難以保持能力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固與完整。

(一)社會轉(zhuǎn)型未定,新舊能力銜接不完全

南京大學(xué)教授黃健榮認(rèn)為,由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為主要特征的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型正逐步深入,而政府管理模式的嬗變卻剛剛起步。我國政府管理模式由政治為本導(dǎo)向型到經(jīng)濟(jì)為本導(dǎo)向型再到以人為本導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。[18]改革是破舊立新的過程,舊的秩序被逐漸打破,新的秩序也逐漸建立。政府改革也不能例外,政府改革是一個過程,是保守與革新兩方面在沖突和融合的動態(tài)平衡中交相進(jìn)行。艾森斯塔德認(rèn)為“在政治領(lǐng)域這樣的存在和發(fā)展依賴于政治制度的革新與保守兩個方面的某種結(jié)合?！盵19]在這一漫長的過程中,傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)遭到破壞,貧富差距進(jìn)一步拉開,社會分化日益加劇,民眾的自我意識被喚醒,在不斷擴(kuò)大的規(guī)模上動員起來。擴(kuò)大的政治動員應(yīng)該與擴(kuò)大的政治參與相對應(yīng),亨廷頓稱之為“參與的民主化”。然而,政府能力的提升卻未能和上這一節(jié)拍,由于舊有體制所特有的慣性和公共人員常有的惰性,適應(yīng)新形勢的政府能力并未生成。新舊能力銜接不完全,政府能力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。

(二)中間地帶阻滯,基層政府有責(zé)無權(quán)

行政區(qū)劃是否合理,直接決定著一個國家的政治發(fā)展?fàn)顩r。美國分為中央政府、州政府和地方政府三級,地方政府享有高度的自治權(quán)利。英國素有“地方自治之家”美譽,地方政府自治的基礎(chǔ)在于地方政府擁有廣泛職權(quán)。就連一向有集權(quán)傳統(tǒng)的法國地方政府也是分為大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三級,并且于1982年《權(quán)力下放法案》削弱了中央政府的代表——省長的權(quán)力,省長改為共和國專員,地方議會權(quán)力得到了加強。[20]而中國地方政府區(qū)劃卻分為省、市(地區(qū))、縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級,這樣的區(qū)劃格局在歷史上是發(fā)生過積極的作用,然而時至今日,地市一級政府已然成為阻滯地方與基層溝通的贅瘤。這對基層政府能力結(jié)構(gòu)的加固造成了極大的不便。在政策能力方面,政策鏈條被延長,政策扭曲的可能性被加大,政策的利益性附加就會更加沉重。公共服務(wù)方面,中間政府的存在分有了基層政府的權(quán)力和資源,造成公共服務(wù)資源拮據(jù)。社會整合能力方面,整合鏈條延長,造成中央整合止于地方,地方利益突起,危害國家統(tǒng)一。危機處理方面,信息阻截頻發(fā),危機處理不力,危害社會安定。

(三)基層利益團(tuán)體化,惡性競?cè)_亂發(fā)展

隨著社會的發(fā)展,物質(zhì)財富的急劇增加,社會的分化也更加嚴(yán)重,社會異質(zhì)化程度日益增大。利益外求的本性,使得每個人每個單位都為各自利益而戰(zhàn),個人力量的單薄,又使得他們結(jié)成各種利益集團(tuán),使得各基層形成諸侯混戰(zhàn)的格局。尊重基層利益不能說不對,問題是怎么“尊重”才對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。過去計劃經(jīng)濟(jì)的弊端之一,就是沒能處理好中央與地方、地方與基層的利益關(guān)系,也就是說我們無法證明中央使用集中起來的全部資源的效率就是高的,因此才出現(xiàn)了后來的經(jīng)濟(jì)體制改革。當(dāng)年安徽小崗村的土地承包改革——某種意義上講——就是一種將利益向地方、甚至個人傾斜的大膽嘗試,歷史證明這種嘗試是成功的。由此我們也相信,讓市場配置資源比人為配置更有效,這實際上就是后來我們建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)。然而,這種利益地方化、基層化甚至個人化需要的是政府具有強有力的調(diào)控能力,由于基層政府并沒有為各利益團(tuán)體提供有效的利益獲取渠道和制度化的政治參與,從而造成各利益團(tuán)體各自為戰(zhàn),為了自己的利益不惜損害他者甚至集體的利益,這種利益競?cè)〉膼盒曰?又使得社會關(guān)系緊張,融合度下降,對政府的社會整合能力構(gòu)成了極大地威脅。

(四)政府權(quán)力異化為家庭或團(tuán)體的利益載體,“公章代表”①無力

社會構(gòu)成的異質(zhì)化,異質(zhì)成分的利益化,利益競?cè)〉膱F(tuán)體化,團(tuán)體利益附權(quán)化。這已經(jīng)成為基層社會的生動寫照,中國的基層社會歷來血緣聯(lián)系極為濃厚,地方權(quán)力近親繁殖,家族化程度嚴(yán)重。小到一個村,大到一個縣,其血緣關(guān)系極為親近。中國社會又是一個關(guān)系型社會,許許多多的潛規(guī)則早已成為人們?nèi)粘Ｉ畹谋仨??！耙蝗说玫?雞犬升天”的傳統(tǒng)思想已經(jīng)牢牢地鑲嵌在了人們的思維意識之中。鄉(xiāng)土情結(jié)和衣錦還鄉(xiāng)又使得地方官吏大多本土化,即使是避嫌任職,所任地方與其出生地也相去無幾,不同地方的官員也會結(jié)成利益聯(lián)盟,為各自家鄉(xiāng)和家族的利益而相互交易。所以,基層政府權(quán)力已經(jīng)嚴(yán)重異化為特定家族或特殊團(tuán)體的利益載體,成為特定家族和特殊團(tuán)體謀求自身利益的工具,逐漸遠(yuǎn)離了其作為公共權(quán)力的“公章代表”作用,喪失了其作為“公章代表”謀求公益的本能?！肮麓怼狈α?導(dǎo)致了基層政府形象的惡化和權(quán)威的弱化,其合法性就逐漸喪失,政策執(zhí)行力就會弱化,公共服務(wù)能力更是無從談起,這勢必造成危機事件頻發(fā),社會關(guān)系緊張,社會的整合能力不足。

四、基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡之良方妙藥

經(jīng)過對基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡病癥的認(rèn)真診斷和關(guān)于病灶的深入剖析,我們已經(jīng)對基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡有了總體大觀,筆者下面就如何調(diào)整失衡的能力結(jié)構(gòu)開出了良方妙藥。

(一)順應(yīng)改革大勢,提升前瞻能力

今日世界,一場大的改革正在各國如火如荼的進(jìn)行著?！霸谧?0世紀(jì)70年代末以來以經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、科技發(fā)展突飛猛進(jìn)和綜合國力競爭日趨激烈為特征的新時代背景之下,世界各國都面臨著變革治道的緊迫挑戰(zhàn)。”[21]尤其是發(fā)展中國家,治道變革勢在必行,政府能力的提升成為必然,“公共行政是發(fā)展中國家最短缺的資源”。[22]中國作為最大的發(fā)展中國家,改革的步伐從未停止過。經(jīng)過改革開放30年的同心奮斗,我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等都取得了舉世矚目的光輝成就?！叭缤P凰從火中升騰,中國以他自乾隆時代(1735—1795)末年以來最好的國際地位進(jìn)入21世紀(jì)?！盵23]成就固然不菲,問題卻也不少。我們正在進(jìn)行的改革是新舊兩種體制的轉(zhuǎn)換,是全新治道的變革,具有明顯的過渡性。新舊交替之間,更不能忽視政府能力的提升。

提升公共政策能力,做到?jīng)Q策民主化,科學(xué)化,廣開言路,及時聽取群眾意見,使得民眾意愿能夠及時、準(zhǔn)確的表達(dá)。注重政策執(zhí)行能力建設(shè),轉(zhuǎn)變基層政策執(zhí)行人員的執(zhí)政觀念,提升基層政策執(zhí)行人員的政策素質(zhì),做到政策執(zhí)行方式多樣化,柔性化。提升公共服務(wù)能力,轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念,使人民真正成為公共服務(wù)的受益者,注重第三部門的建設(shè),實現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化,達(dá)成政府與社會的雙向、有機互動。提升社會整合能力,培育公民社會,培養(yǎng)公民精神,積極建設(shè)社會資本,增加社會和諧程度。提升危機事件處理能力,建立健全危機預(yù)警系統(tǒng),做到及時準(zhǔn)確地預(yù)知危機事件的到來,總結(jié)危機處理經(jīng)驗,認(rèn)真學(xué)習(xí)國外成功的危機管理案例。

(二)裁撤中間地帶,“王權(quán)直達(dá)縣政”

民主與自治已經(jīng)成為世界政治發(fā)展的主流,隨著公民社會的逐漸形成,社會資本的不斷積累,公民的自治能力有了很大的提高。19世紀(jì)四、五十年代,伴隨著西學(xué)東漸的影響,地方自治思潮傳入中國,在清末最后幾年地方自治思潮走向?qū)嵺`,并延續(xù)到民國初年?！巴鯔?quán)止于縣政”也是中國政治社會的一個傳統(tǒng)。由此可見,我國有著不錯的基層自治基礎(chǔ)。然而,地方政府系統(tǒng)中地市級政府的設(shè)立卻嚴(yán)重阻礙了基層自治的形成。裁撤中間地帶就成為提升基層政府能力,調(diào)整結(jié)構(gòu)失衡的必然之舉。

裁撤地市級政府,縣政直達(dá)省級政府。在公共政策能力方面,可以縮短政策鏈條,減少政策扭曲,增強基層政府政策執(zhí)行的自由裁量。使基層民眾的聲音可以更容易的被高層聽聞,從而降低社會怨恨的積累。在公共服務(wù)能力方面,裁撤地市級政府,減少了中間地帶對公共服務(wù)資源的阻截,擴(kuò)大了基層政府的服務(wù)權(quán)限,有利于提升公共服務(wù)的質(zhì)量。在社會整合能力方面,裁撤地市級政府,減少了地方利益附加,縮小了社會位階的差距,有利于平和人們之間的心理距離,增強了政府的社會整合能力。在危機處理能力方面,裁撤地市級政府,防止了小地方主義的形成,有利于上下級政府之間的信息溝通,使危機事件得到有效的解決。

(三)統(tǒng)籌地方利益,加強府際溝通

府際關(guān)系的研究近年來成為人們關(guān)注的熱點,府際合作的研究首先是由經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)提出來的,其后各個國家也開展了這方面的研究。關(guān)于府際關(guān)系的類型也有多種說法,比較流行的有互動說、縱橫說、類別說等。[25]中國傳統(tǒng)的府際關(guān)系存在諸多弊端,在縱向的府際關(guān)系方面,中央居于絕對地位,享有絕對權(quán)力,對地方政府具有無可質(zhì)疑的領(lǐng)導(dǎo),地方政府權(quán)力萎縮,沒有相對獨立的地位與利益。在橫向的府際關(guān)系方面,各地方為了各自的地方利益,互不溝通,地方保護(hù)主義嚴(yán)重,造成地區(qū)封閉,惡性競爭的不良后果。即使是改革30年后的今天,府際關(guān)系的上述弊端也沒有得到根治。究其根本原因,還是地方利益在作怪。要想使得府際關(guān)系順暢自然,必須要統(tǒng)籌地方利益。

首先,合理設(shè)置地方政府的層級,裁撤地市級政府,縣級政府事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)統(tǒng)歸省級政府直接管理。其次,消除地方保護(hù)主義,消滅地區(qū)間的貿(mào)易壁壘,促進(jìn)統(tǒng)一大市場的形成。第三,加強中央政府和省級政府的宏觀調(diào)控能力,通過財政的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還政策,加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度,縮小地區(qū)差距。第四,引導(dǎo)基層政府間合作,實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補。

(四)整合多元力量,政府權(quán)力實至名歸

中國社會是一個基于血緣聯(lián)結(jié)多于地域聯(lián)結(jié)的社會,鄉(xiāng)土情結(jié)濃重,社會流動性較差。尤其是中國的基層社會,由于地域較小,人口較為稠密,人們之間的交往相對密切。個人、家庭、家族之間的利益相關(guān)性相對較大。由于單個人、單個家庭、單個家族的力量相對弱小,政府對于他們利益訴求又不能夠予以有效的滿足,在這種情況下,他們更會結(jié)成各種利益團(tuán)體,并為各自的利益各自為戰(zhàn)?；鶎由鐣?gòu)成力量的多元化,給基層政府能力方面提出了極大的挑戰(zhàn)。這就需要基層政府加強自身能力的建設(shè),整合多遠(yuǎn)力量,使社會趨于和諧。

在公共政策能力方面,要注重政策所代表利益的涵蓋面,羅爾斯關(guān)于公共政策的利益涵蓋面提出了著名的“差序原則”,所以盡量使公共政策能照顧到絕大多數(shù)人的利益,尤其是弱勢群體的利益,以消除社會分化所帶來的社會分裂的危險。在公共服務(wù)能力方面,要照顧多元力量的公共服務(wù)需求,使多元需求達(dá)到價值平衡,并且學(xué)會利用多元力量之間的利益互補性來提高基層政府自身的公共服務(wù)能力。在社會整合能力方面,培養(yǎng)公民精神和公共文化,加強軟能力建設(shè),利用多元力量文化的差異增強社會主流文化的凝聚力和整合力。在危機處理能力方面,疏通民意通道,紓解公眾怨恨,注重社會“安全閥”的建設(shè),排解社會壓力。

注釋:

①“公章代表”一詞是對公共權(quán)力在實際運行過程中的形象比喻,政府是公共權(quán)力的托管者和執(zhí)行人,而公共權(quán)力本身卻是一個非常抽象的概念,在實際的政治生活過程中,政府的權(quán)威是通過“公章”體現(xiàn)出來的,公章代表的是公共權(quán)力,謀求的是公共利益。這一形象的稱呼多見于近年的新聞報道。

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(責(zé)任編輯:陳 華)

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1672-1071(2010)04-0065-07

2010-05-17

陳德志(1986-),男,山東省淄博市人,南京大學(xué)政府管理學(xué)院研究生,主要從事政治學(xué)理論、公共政策方向研究。鐘延紅

(1986-),女,山東省濰坊市人,蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生,主要從事公共行政學(xué)理論與方法研究。