李新剛

(淄博市委黨校,山東淄博 255033)

限制公職人員隱私權(quán)是反腐倡廉的迫切需要

李新剛

(淄博市委黨校,山東淄博 255033)

隱私權(quán);限制;公共權(quán)力

我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的公職人員擔(dān)負(fù)管理公共事務(wù)的重要職責(zé),其私生活的有關(guān)情況和信息具有公共意義,適當(dāng)限制他們的隱私權(quán)是強(qiáng)化監(jiān)督、深化廉政建設(shè)的迫切需要。我們黨對(duì)公職人員個(gè)人生活情況的監(jiān)督有少量規(guī)定,但是內(nèi)容很不完善,多數(shù)也不具有明確的法律拘束力,需要通過(guò)立法對(duì)公職人員隱私權(quán)設(shè)置適當(dāng)合理而又切實(shí)可行的限制措施,這是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求,也是推進(jìn)法治建設(shè)的必然要求。

加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督是權(quán)力制約的重要內(nèi)容,而監(jiān)督公職人員的方式和途徑是多種多樣的,監(jiān)督的范圍也在逐步擴(kuò)大和深入,除了要對(duì)其履行其職務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督外,公職人員的私人生活也逐步被納入監(jiān)督的范圍。對(duì)公職人員的私人生活進(jìn)行監(jiān)督,在法律上會(huì)涉及到他們的隱私權(quán)。隱私權(quán)是指自然人享有的私人信息與私生活的安寧依法受到保護(hù)的一種權(quán)利。一般來(lái)講,自然人的隱私平等地受到法律保護(hù),但是,公職人員作為具有特殊身份的主體,其隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制。公職人員的許多私人生活情況都與權(quán)力的正常運(yùn)行和公共利益相關(guān)聯(lián),這部分隱私利益與職務(wù)要求和廉政義務(wù)存在沖突,應(yīng)當(dāng)排除在法律保護(hù)之外,實(shí)行包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)制在內(nèi)的各項(xiàng)隱私權(quán)限制制度,這是深化廉政建設(shè)和法治建設(shè)的迫切需要。

一 限制公職人員隱私權(quán)的必要性

1 預(yù)防和遏制腐敗行為、深化廉政建設(shè)的需要

人們?cè)谛惺棺陨頇?quán)利時(shí)體現(xiàn)的道德品行和在行使公共權(quán)力時(shí)體現(xiàn)的道德品行是基本一致的,如果公職人員在私生活方面非常貪婪和自私,處理他人錢(qián)財(cái)時(shí)不夠誠(chéng)實(shí),他同樣可能在公共行為中體現(xiàn)這種個(gè)性;如果在兩性關(guān)系上行為不檢點(diǎn),往往無(wú)法全心身地投入工作,而且有可能動(dòng)用公共權(quán)力來(lái)為他的放縱生活創(chuàng)造條件。[1]也就是說(shuō),公職人員的許多私人信息和道德品性具有公共意義,其私人領(lǐng)域中的信息所反映出來(lái)的私人生活狀況和品德很可能會(huì)影響其對(duì)公共權(quán)力的行使。從另一方面看,即使公職人員能夠潔身自好,杜絕各種不良行為,但是由于大部分公職人員 (特別是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員)行使的權(quán)力能夠帶來(lái)“利益”而被親朋好友“寄予厚望”,領(lǐng)導(dǎo)干部為妻兒、父母的“幸?！必澪鄹瘮〉那闆r并不少見(jiàn)。因此,公職人員的一些私生活情況也就超出了私事或家事的范疇。正如恩格斯所說(shuō):“個(gè)人隱私應(yīng)受到保護(hù),但當(dāng)個(gè)人私事甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時(shí)候,個(gè)人的私事就不是一般意義上的私事,而屬于政治的一部分,它不受隱私權(quán)的保護(hù),而應(yīng)成為新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容?！盵2]公職人員的舉止言行、態(tài)度觀點(diǎn)、個(gè)人經(jīng)歷、道德品質(zhì)、財(cái)產(chǎn)狀況甚至家庭背景、婚姻愛(ài)情等私人生活,都與權(quán)力運(yùn)行和公共利益有不同程度的聯(lián)系,我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善法制把這部分私人生活信息對(duì)外公開(kāi) (如實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度)或者允許媒體和公民給予揭露和曝光 (比如揭露包養(yǎng)情婦的行為),以方便群眾監(jiān)督,從而有效地預(yù)防腐敗或者把腐敗行為遏制在萌芽狀態(tài)。

從近些年來(lái)的反腐實(shí)踐看,貪官一旦被查處,涉案金額動(dòng)輒上百萬(wàn)、千萬(wàn)甚至上億。而案發(fā)前,卻很少有關(guān)于他們貪污受賄的跡象和質(zhì)疑,他們?cè)谏鐣?huì)上都是一心為公的絕對(duì)正面形象,即使有質(zhì)疑也被認(rèn)為是毫無(wú)證據(jù)的誹謗。之所以出現(xiàn)這種情況,除了貪官們自己偽裝得好以外,一個(gè)重要的原因就是他們的私生活信息,特別是財(cái)產(chǎn)狀況不公開(kāi),對(duì)他們“八小時(shí)”以外的私生活缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督。因此,要進(jìn)一步使反腐行動(dòng)深化、細(xì)化和制度化,對(duì)公職人員的隱私權(quán)設(shè)置全面、嚴(yán)格而又適當(dāng)?shù)南拗拼胧╋@得非常迫切和必要。

2 加強(qiáng)輿論監(jiān)督、防止“監(jiān)督止于官司”

輿論監(jiān)督是制約權(quán)力的重要力量,但是,如果公職人員的隱私權(quán)不受必要的限制,和普通公民一樣受到同等保護(hù),凡是公開(kāi)公職人員私生活信息都會(huì)構(gòu)成對(duì)其隱私權(quán)的侵犯,那么輿論監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)就會(huì)成為一句空話。[3]實(shí)踐當(dāng)中,面對(duì)群眾對(duì)其私生活的批評(píng),有的公職人員以隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)受到侵害為由向人民法院提起訴訟,把監(jiān)督者推上了被告席,妄圖使自己的腐敗生活獲得法律保護(hù),導(dǎo)致新聞媒體和人民群眾不敢監(jiān)督、無(wú)法監(jiān)督,出現(xiàn)了“監(jiān)督止于官司”的情況。

針對(duì)這種情況,法律對(duì)公職人員隱私權(quán)應(yīng)適用最低限度保護(hù)的原則,在很多情況下其隱私權(quán)要讓位于新聞自由?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》第 6章第 34條也明確規(guī)定:黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要“正確行使人民賦予的權(quán)力,依法辦事,清正廉潔,……,自覺(jué)地接受黨和群眾的批評(píng)和監(jiān)督”。對(duì)于事關(guān)公職人員能否勝任其職務(wù)和能否公正、廉潔、忠實(shí)履行其職責(zé)的私人信息、私人活動(dòng)都要排除在隱私權(quán)保護(hù)之外,明確和擴(kuò)展輿論監(jiān)督的合法范圍,才能充分有效地發(fā)揮輿論監(jiān)督的效用。尤其是在我國(guó)新聞?shì)浾摫O(jiān)督機(jī)制尚不健全,輿論監(jiān)督的作用發(fā)揮不夠的情況下,為了鼓勵(lì)新聞工作者大膽行使輿論監(jiān)督權(quán),對(duì)公職人員的隱私權(quán)作出必要的限制就顯得更為必要。

3 滿足公眾知情權(quán)、發(fā)展民主政治的需要

在現(xiàn)代民主社會(huì)中,知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,公民有權(quán)要求社會(huì)政治公開(kāi)化。公職人員行使的權(quán)力是人民賦予的,人民群眾有權(quán)知道他們是否忠實(shí)履行職責(zé)、服務(wù)于社會(huì),并在此基礎(chǔ)上判斷是否繼續(xù)給予他們信任。為了防止公職人員戴著公共面紗為自己謀求私利,與公職人員職務(wù)適應(yīng)性和廉潔性有關(guān)的隱私理應(yīng)成為知情權(quán)的內(nèi)容。公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和公職人員私生活情況享有的知情權(quán)體現(xiàn)的是公共利益,公職人員的隱私體現(xiàn)的是個(gè)人利益,公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)于個(gè)人利益。因此,公民的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)受到優(yōu)先保護(hù),公職人員的隱私權(quán)則要受到適當(dāng)限制。人民群眾能夠有暢通的渠道了解公職人員的部分個(gè)人生活情況和道德操守,這是公民行使選舉權(quán)、罷免權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等政治權(quán)利的前提。[4]只有在公民的知情權(quán)優(yōu)先于公職人員隱私權(quán)的條件下,政治民主才能夠得到保證。

4 發(fā)揮公職人員道德示范力、維護(hù)政府形象的需要

公職人員擔(dān)負(fù)管理公共事務(wù)的職責(zé),他們?cè)谛侣剤?bào)道中出鏡率較高,往往為社會(huì)公眾所熟知,在個(gè)人生活中體現(xiàn)出的品德和行為方式有較強(qiáng)的社會(huì)影響力,也會(huì)影響到黨和政府的形象和聲譽(yù)。為了發(fā)揮公職人員的道德垂范作用,維護(hù)黨和政府的形象,有必要對(duì)其私人生活道德水平提出更高的要求,對(duì)其隱私中違背社會(huì)公德、品行低劣的情況予以曝光 (比如不贍養(yǎng)老人、包養(yǎng)情婦等),以督促其修養(yǎng)品德、潔身自好,發(fā)揮良好的道德示范作用。

二 建立、健全法律制度,合理限制公職人員隱私權(quán)

對(duì)公職人員隱私權(quán)的限制不是任意的,應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù),通過(guò)完善立法明確公職人員隱私權(quán)受法律限制的范圍和具體措施。為此,需要建立三個(gè)方面的基本制度。

1 財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度

財(cái)產(chǎn)狀況是個(gè)人隱私的重要內(nèi)容,除非個(gè)人同意是不能隨意披露的,但對(duì)于公職人員而言,擔(dān)負(fù)管理國(guó)家事務(wù)的重要職責(zé),他們的財(cái)產(chǎn)狀況涉及到來(lái)源合法性和行為廉潔性的問(wèn)題,公眾有權(quán)通過(guò)了解他們的財(cái)產(chǎn)狀況來(lái)洞悉、審查其是否存在濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的行為。我國(guó)立法中尚無(wú)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定,盡管中共中央曾先后發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》,但這都屬于政策性文件,而且申報(bào)對(duì)象范圍狹窄,受理機(jī)構(gòu)也缺乏監(jiān)管權(quán)威性,責(zé)任制度太過(guò)溫和,實(shí)際發(fā)揮作用不大。

完整的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度應(yīng)當(dāng)包括三方面的內(nèi)容:第一,申報(bào)。對(duì)公職人員擁有財(cái)產(chǎn)的狀況,包括財(cái)產(chǎn)數(shù)量、來(lái)源、取得日期、增減等,向指定的國(guó)家機(jī)關(guān)定期作出書(shū)面報(bào)告和財(cái)產(chǎn)登記。第二,審查。接受登記的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)登記事項(xiàng)審查,如果發(fā)現(xiàn)有虛報(bào)和計(jì)算的價(jià)值不實(shí),應(yīng)當(dāng)要求登記者在指定期限內(nèi)對(duì)其財(cái)產(chǎn)登記材料進(jìn)行補(bǔ)充或改正。同時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí);檢察機(jī)關(guān)還可依法進(jìn)行搜查。審查結(jié)束后,如果查證確有虛報(bào)、瞞報(bào)的,要向社會(huì)公布并給予懲治。[5]第三,公開(kāi)。在申報(bào)和審查期限結(jié)束后的某個(gè)時(shí)間段內(nèi),在官方報(bào)紙或政務(wù)公報(bào)上刊載,或采取其它方式向社會(huì)公開(kāi)。

實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)是限制公職人員隱私權(quán)的核心制度,能夠有效地預(yù)防腐敗,或者把腐敗行為遏制在萌芽狀態(tài),避免公職人員走到嚴(yán)重犯罪的深淵無(wú)法自拔時(shí)才被揭露的情況。

2 私生活禁忌和曝光特許制度

公職人員的私生活與權(quán)力運(yùn)行和履行職務(wù)的要求存在沖突時(shí),其個(gè)人私生活自由要受到必要的限制,同時(shí),為了確保公職人員忠實(shí)地的行使人民賦予的權(quán)力,其遵守公共道德的情況也有較一般人更高的要求。我國(guó)從 2007年 6月起施行了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》,可以作為對(duì)公職人員私生活的基本規(guī)范要求,其中第 29條規(guī)定:有下列行為之一的,給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分;情節(jié)較重的,給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開(kāi)除處分: (1)拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的; (2)虐待、遺棄家庭成員的;(3)包養(yǎng)情人的;(4)嚴(yán)重違反社會(huì)公德的行為。有前款第 (3)項(xiàng)行為的,給予撤職或者開(kāi)除處分。這些規(guī)定都涉及到公職人員的私生活,特別是擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員應(yīng)該帶頭履行相關(guān)義務(wù),杜絕各種不良行為。

如果公職人員不能?chē)?yán)于律己,出現(xiàn)了違法、違紀(jì)、違反道德等行為,這會(huì)構(gòu)成對(duì)社會(huì)公序良俗和政府形象的嚴(yán)重危害。對(duì)這些行為進(jìn)行必要的曝光,可以警示社會(huì),發(fā)揮教育作用,維護(hù)黨和政府的崇高威望。西方國(guó)家實(shí)行的“高官無(wú)隱私”,實(shí)際上就是實(shí)行公務(wù)人員名譽(yù)、隱私披露特許制度。當(dāng)然,我們不實(shí)行西方國(guó)家的那種所謂的“新聞自由”,堅(jiān)決反對(duì)把公職人員正常范圍內(nèi)的個(gè)人生活當(dāng)成嘩眾取寵、迎合庸俗的素材,但對(duì)公職人員的不良行為應(yīng)予以批評(píng)、監(jiān)督,以促進(jìn)公職人員嚴(yán)于律己,這是十分必要的。[6]

3 重大事項(xiàng)的申報(bào)和公示制度

這里的重大事項(xiàng)是指除了個(gè)人基本檔案信息和財(cái)產(chǎn)狀況外,與公職人員職務(wù)適應(yīng)性和廉潔性相關(guān)的私人生活中的其他重要事項(xiàng)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公職人員申報(bào)重大事項(xiàng)作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。筆者以為,公職人員有下列重大事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)向指定機(jī)關(guān)提出報(bào)告: (1)本人結(jié)婚、離婚; (2)本人或其配偶、子女、父母對(duì)外所欠債務(wù)數(shù)額較大的;(3)本人或其配偶、子女、父母被行政罰款或在民事訴訟中被判決承擔(dān)民事責(zé)任數(shù)額較大的;(4)配偶、子女、父母受到執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)查處或涉嫌違法犯罪的情況;(5)本人、子女與外國(guó)人通婚的情況,本人因私出國(guó) (境)和在國(guó) (境)外活動(dòng)的情況,本人的配偶、子女出國(guó) (境)定居、留學(xué)、務(wù)工的情況;[7](6)配偶、子女、父母經(jīng)營(yíng)個(gè)體、私營(yíng)工商業(yè),或承包、租賃國(guó)有、集體工商企業(yè)的情況,受聘于三資企業(yè)擔(dān)任企業(yè)主管人員或受聘于外國(guó)企業(yè)駐華、港澳臺(tái)企業(yè)駐境內(nèi)代辦機(jī)構(gòu)擔(dān)任主管人員的情況。此外,還要確定受理報(bào)告的機(jī)關(guān),完善報(bào)告程序,強(qiáng)化監(jiān)督檢查,使這項(xiàng)制度更加切合實(shí)際。對(duì)報(bào)告的內(nèi)容,主管機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開(kāi)或本人要求予以公開(kāi)的,可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。

限制公職人員隱私權(quán)不是要完全剝奪其隱私權(quán),那些

與社會(huì)政治和公共利益完全無(wú)關(guān)的私人事務(wù),比如通訊自由和秘密、夫妻生活、個(gè)人正常交往、住宅內(nèi)的生活細(xì)節(jié)、未成年子女的有關(guān)情況等仍要受法律保護(hù)。對(duì)不同等級(jí)和類別的公職人員,其隱私權(quán)受到的限制也不完全相同,職位越高、權(quán)力越大的公職人員,隱私與公共利益的關(guān)聯(lián)程度越高,所受限制的內(nèi)容就越多。由于我國(guó)傳統(tǒng)的官本位和權(quán)力崇拜意識(shí)較強(qiáng),當(dāng)前更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公職人員隱私權(quán)的有限性,加快立法步驟,明確限制其隱私權(quán)的范圍、方式、程序和懲治措施等,確保公職人員廉潔奉公、執(zhí)政為民,這是當(dāng)前強(qiáng)化權(quán)力制約、深化反腐敗的迫切需要。

[1] 戴繼翔 .論領(lǐng)導(dǎo)干部隱私權(quán)與公眾知情權(quán)—兼談制度反腐[J].檢察實(shí)踐,2004(6).

[2] 《馬克思恩格斯全集》第 18卷 [M].北京:人民出版社, 1964.

[3] 林愛(ài)珺 .論公共利益原則對(duì)官員名譽(yù)權(quán)的限制 [J].新聞?dòng)浾?2006(5).

[4] 宋楊,姜宗建 .政府官員隱私權(quán)保護(hù)中的限制 [J].山東工商學(xué)院學(xué)報(bào),2004(4).

[5] 溫曉莉 .論政務(wù)公開(kāi)的法律體系 [J].中國(guó)法學(xué),2004 (2).

[6] 馬賢興 .公眾人物名譽(yù)、隱私權(quán)限制的法律探討 [J].湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) (原名《法學(xué)學(xué)刊》),2001.

[7] 張軍 .憲法隱私權(quán)研究 [M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006,47.

Key words:right of privacy;restrict;public authority

Abstract:Public officials in all levels of Party and government organizations in China take the important responsibilities to manage the public affairs,whose condition and infor mition ofprivate life is closely related to public interests.Appropriate restrictions on public officials’right of privacy is very essential to strengthening surveillance to government affairs and deepening cultivation of clean government.Though the Chinese Communist Party has formulated many rules on surveillance to public official’s private life,many of these imperfect rules don’t have legal effect.We should establish reasonable and practical and feasible restrictive measures to public officials’right of privacy in the law which is necessary for Strengthening Chinese Communist Party’s ruling ability and advancing government under the rule of law.

L im it Public Officials’Right of Privacy is the Urgent Need for Combating Corruption

L IXin-gang
(ZiboMunicipal Party School of the Chinese Communist Party,Zibo Shandong 255033,China)

D 630.9

A

1673-2804(2010)05-0029-03

2009-10-20