徐 鈍

(安慶師范學(xué)院政法學(xué)院,安徽安慶 246011)

行政文化轉(zhuǎn)型之多維路徑

徐 鈍

(安慶師范學(xué)院政法學(xué)院,安徽安慶 246011)

行政文化轉(zhuǎn)型;多維路徑;強(qiáng)制性文化轉(zhuǎn)型;誘致性文化轉(zhuǎn)型;公民文化

借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中制度變遷理論,行政文化轉(zhuǎn)型亦存在強(qiáng)制性文化轉(zhuǎn)型、誘致性文化轉(zhuǎn)型兩條基本路徑,此外,從行政主體外部之社會(huì)視角分析,還存在第三條路徑——公民文化的培育,這是當(dāng)前中國(guó)行政文化轉(zhuǎn)型尤其值得重視的路徑。

透視近年來(lái)中國(guó)發(fā)生的一系列公共危機(jī)事件背后的政府責(zé)任,不由得令人反思:僅僅是制度不健全問(wèn)題嗎?為什么許多剛性制度在“潛規(guī)則”面前不堪一擊?倘以行政文化的視角重新審視那些公共危機(jī)事件,或許我們能找到些許答案。

文化是制度之母”’,[1]法治政府的建設(shè)需要一系列制度硬約束,但文化的軟助力同樣不容忽視,文化與制度之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。行政文化作為行政體系的深層因素,決定行政人員的思維方式和價(jià)值取向,是政府生存和發(fā)展的核心和靈魂。

行政文化轉(zhuǎn)型是指在行政文化為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,主導(dǎo)性行政文化觀念、價(jià)值體系、行政文化習(xí)慣所發(fā)生的的總體性的、根本性的轉(zhuǎn)變,。關(guān)于行政文化轉(zhuǎn)型的基本目標(biāo),理論界大致達(dá)成如下共識(shí):其一,由管制型行政文化向服務(wù)型行政文化轉(zhuǎn)型;其二,由倫理型行政文化向契約型行政文化轉(zhuǎn)型;其三,由封閉型行政文化向開(kāi)放型行政文化轉(zhuǎn)型;其四,由集權(quán)型行政文化向民主型行政文化轉(zhuǎn)型;其五,由全能型行政文化向分權(quán)型行政文化轉(zhuǎn)型。[2]但是理論界關(guān)于行政文化轉(zhuǎn)型路徑的探討不多,且說(shuō)法不一,達(dá)成基本共識(shí)尚遙遙在望。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,制度變遷分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩條基本路徑:強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令及法律引入而實(shí)現(xiàn)的制度變遷方式;誘致性制度變遷指的是一群 (個(gè))人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲制度變遷方式;誘致性制度變遷指的是一群 (個(gè))人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷。[3]而按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的分析,制度分為正式制度和非正式制度?！胺钦街贫仁侵溉藗?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則?！盵4]行政關(guān)于行政文化的內(nèi)涵、功能、轉(zhuǎn)型的必要性,理論界探討頗多,不再贅述。本文研究的主要是狹義上的行政文化,即行政主體文化。

文化作為制度構(gòu)成中的非正式約束成分,其轉(zhuǎn)型亦存在訴諸于制度的強(qiáng)制性文化轉(zhuǎn)型和訴諸于理念的誘致性文化轉(zhuǎn)型兩條路徑,此外還存在公民文化培育之第三條基本路徑——一個(gè)出自行政主體外部之社會(huì)視角。

一 制度之維:強(qiáng)制性文化轉(zhuǎn)型之路徑

文化轉(zhuǎn)型對(duì)于制度有很強(qiáng)的依賴(lài)性,會(huì)受到制度的影響、支持、制約或阻礙,正如馬林諾斯基明確指出的:“所有文化進(jìn)化或傳播過(guò)程都首先以制度變遷的形式發(fā)生”。[5]強(qiáng)制性文化轉(zhuǎn)型是通過(guò)剛性制度的確立來(lái)進(jìn)行的,是一種適應(yīng)面較廣的文化轉(zhuǎn)型之路徑。因此,要改革創(chuàng)新行政程序制度、行政公開(kāi)制度、行政審批制度等,通過(guò)完善的制度體系來(lái)制約政府及其工作人員行為,并弘揚(yáng)制度文化。

當(dāng)前,完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與改革監(jiān)督制度對(duì)行政文化轉(zhuǎn)型尤值得一提。完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,重在完善 “能進(jìn)能出”機(jī)制、“能上能下”機(jī)制,創(chuàng)新績(jī)效考核機(jī)制等;改革監(jiān)督制度,重在賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的地位,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事前教育、事中督促功能,健全公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等[6]。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善與監(jiān)督制度的改革必然對(duì)公務(wù)人員形成一定的壓力,并在思想行為上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變,提高服務(wù)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí),提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

通過(guò)上述制度的剛性約束,有助于遏制行政文化中的消極成分,弘揚(yáng)積極的、優(yōu)秀的行政文化,為行政文化的轉(zhuǎn)型奠定一定的制度基礎(chǔ)。但是,一旦精心設(shè)計(jì)的正式制度與非正式制度產(chǎn)生沖突,出現(xiàn)緊張關(guān)系,正式制度實(shí)施的效果便要大打折扣,甚至招致“好看不中用”的批評(píng),行政文化轉(zhuǎn)型的阻力之大亦可預(yù)見(jiàn)。因此,行政文化轉(zhuǎn)型的路徑必須拓寬,誘致性文化轉(zhuǎn)型之路徑便不可或缺。

二 理念之維:誘致性文化轉(zhuǎn)型之路徑

誘致性文化轉(zhuǎn)型指通過(guò)一定的方式、措施促使行為主體在思想、觀念層面進(jìn)行自發(fā)性轉(zhuǎn)變。強(qiáng)制性文化轉(zhuǎn)型更多的是借助于制度的強(qiáng)制性,其作用方式往往是先行為后思想的轉(zhuǎn)變;誘致性文化轉(zhuǎn)型更多的是借助于過(guò)程的熏陶性,其作用方式往往是先思想后行為的轉(zhuǎn)變。

誘致性文化轉(zhuǎn)型的具體方式主要包括公務(wù)員學(xué)習(xí)和行政溝通。

目前我國(guó)政府公務(wù)員在加強(qiáng)學(xué)習(xí)的過(guò)程中普遍存在學(xué)習(xí)形式單一、學(xué)習(xí)內(nèi)容單調(diào)、學(xué)習(xí)動(dòng)力不足、學(xué)習(xí)走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題。因此,公務(wù)員學(xué)習(xí)的創(chuàng)新十分必要,如樹(shù)立“終身學(xué)習(xí)”、“學(xué)習(xí)工作一體化”、“組織學(xué)習(xí)”之理念創(chuàng)新,改變單一化政治學(xué)習(xí)而增加政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等領(lǐng)域里最新發(fā)展的先進(jìn)理論、思想動(dòng)態(tài)之內(nèi)容創(chuàng)新,采用案例教學(xué)、診斷式教學(xué)、研究式教學(xué)、體驗(yàn)式教學(xué)之方法創(chuàng)新,借鑒高校“學(xué)分制”的管理辦法之機(jī)制創(chuàng)新。[7]

當(dāng)今社會(huì),有效的行政溝通是政府獲得持續(xù)發(fā)展所必不可少的,對(duì)行政文化的影響不可小視。在政府內(nèi)部,行政溝通可以疏導(dǎo)情緒以解決政府內(nèi)部的沖突,有助于提高行政效率;可以鼓舞士氣,調(diào)動(dòng)下屬積極參與管理和決策,提高了行政決策的科學(xué)化、民主化;可以凝聚人心,幫助政府戰(zhàn)勝危機(jī)。當(dāng)前,政府內(nèi)部行政溝通存在信息通道不規(guī)范、溝通方式單一、互動(dòng)性不強(qiáng)、信息反饋失真等問(wèn)題,急需改革,如通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制、調(diào)研措施解決溝通中的信息失真問(wèn)題,加快構(gòu)建適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化行政溝通要求的組織機(jī)構(gòu)和信息傳輸機(jī)制[8],拓展非正式溝通之渠道等。

通過(guò)創(chuàng)新學(xué)習(xí),改善行政溝通效果,可以提升政府公務(wù)人員的素質(zhì),有利于改變政府公務(wù)人員落后的認(rèn)知模式、態(tài)度傾向和行為模式,有利于政府公務(wù)人員建立新型的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、信念體系和行動(dòng)目標(biāo),有利于將各種剛性制度帶來(lái)的“他律”轉(zhuǎn)化為“自律”,從而有利于行政文化的轉(zhuǎn)型。

無(wú)論強(qiáng)制性文化變遷還是誘致性文化變遷之路徑選擇,主要限于行政組織內(nèi)部,舊行政文化的既得利益者與新行政文化的建設(shè)者這兩種角色存在重合與沖突,影響了行政文化轉(zhuǎn)型的效果。于是,尋求行政文化轉(zhuǎn)型的外部路徑便是不二選擇。

三 社會(huì)之維:公民文化培育之路徑

加布里埃爾·A·阿爾蒙德確提出了公民文化的概念,他認(rèn)為公民文化是“一種建立在溝通和說(shuō)服基礎(chǔ)上的多元文化,它是一致性和多樣性共存的文化,它是允許變革,但必須有節(jié)制地進(jìn)行的文化:這就是公民文化。”[9]公民文化具有權(quán)利本位性、高參與性,但又具有節(jié)制性,公民參與是溫和而節(jié)制的,政府權(quán)威在一定程度上保留。公民文化一直是西方主導(dǎo)價(jià)值趨向,對(duì)西方的民主大廈、法治大廈起著文化奠基作用,同時(shí)它也是現(xiàn)代國(guó)家共同的價(jià)值追求,是民主制度得以運(yùn)作的重要條件,對(duì)行政文化轉(zhuǎn)型起著外部推動(dòng)作用。

反觀中國(guó)歷史,臣民文化和官本位文化濃厚,造就了公民文化貧瘠的土壤。改革開(kāi)放以來(lái),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀培育了公民權(quán)利意識(shí)、民主觀念與參與意識(shí),但公民文化尚未形成:一方面,政府角色全能化,留給社會(huì)自治空間不足,公民參與公共事務(wù)領(lǐng)域狹窄;另一方面,很多公民或者以消極的態(tài)度或者以情緒化的態(tài)度參與一些公共事務(wù),缺乏政治寬容。行政文化的轉(zhuǎn)型,亟待公民文化的外部推動(dòng),亟待公民文化的有效培育。

公民文化培育應(yīng)以“淺度信任”的理性文化為主要價(jià)值取向?！叭祟?lèi)的相互行政溝通是指國(guó)家行政體系與外界環(huán)境之間、行政體系內(nèi)部各部分之間、層級(jí)之間、人員之間通過(guò)信息傳遞,獲得相互了解、團(tuán)結(jié)一致、密切合作的過(guò)程。本文主要論及內(nèi)部行政溝通。

交往,包括經(jīng)濟(jì)生活中的相互交往,都依賴(lài)于某種信任”[10]肯尼思·紐頓 (Keneth Newton)劃分了三種信任模式:“深度信任”、“淺度信任”和“抽象信任”?！吧疃刃湃巍蹦Ｊ揭话惝a(chǎn)生在傳統(tǒng)社會(huì)里中小型的、排他的、內(nèi)聚性的、面對(duì)面的同質(zhì)性共同體中,典型形式如鄉(xiāng)村地區(qū)、島嶼社會(huì)等;“淺度信任”是以松散的、不確定的、稀疏的社會(huì)接觸為基礎(chǔ)的,典型形式如志愿性組織;“抽象信任”通過(guò)種族、民族、膚色、性別、國(guó)籍、出生地等一系列抽象概念將“我們”的范疇加以提升和擴(kuò)大,典型形式是地區(qū)性聯(lián)合組織如歐盟等。[11]在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì),人們之間的關(guān)系主要以“差序格局”為表現(xiàn)形式,家庭、家族、親屬等初級(jí)關(guān)系作用明顯,以血緣、地緣為紐帶建立起來(lái)的“深度信任”文化濃厚?！吧疃刃湃巍蔽幕瘽B透到各種社會(huì)領(lǐng)域,在執(zhí)法、司法等領(lǐng)域產(chǎn)生情大于法之消極影響,正式制度往往被“潛規(guī)則”所取代,對(duì)中國(guó)的法治進(jìn)程,對(duì)行政文化的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)不容忽視?，F(xiàn)今的中國(guó)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,傳統(tǒng)因素和現(xiàn)代因素此消彼長(zhǎng)。以血緣、地緣為紐帶建立起來(lái)的“深度信任”的文化在一定時(shí)空內(nèi)仍然發(fā)揮作用,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸打破、社會(huì)的日益轉(zhuǎn)型,“深度信任”文化的舞臺(tái)在逐漸縮小。以共同職業(yè)、共同興趣及其他共同經(jīng)歷而建立的次級(jí)關(guān)系將逐漸占據(jù)人們生活的重要位置,“淺度信任”的理性文化應(yīng)是公民文化培育的主要價(jià)值取向。

公民文化培育應(yīng)以發(fā)展中的非政府組織為主要載體。非政府組織 (NGO)是指依法建立的、相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家政府系統(tǒng),以社會(huì)成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ),以社會(huì)公益活動(dòng)或互益活動(dòng)為主旨的非營(yíng)利性、非政治性、非宗教性的一類(lèi)組織[12]。非政府組織的政治性不強(qiáng),在組織體制、組織結(jié)構(gòu)以及活動(dòng)方式上有很大的靈活性和適應(yīng)性;非政府組織的發(fā)展擴(kuò)大了公民的監(jiān)督渠道,有效防止公共權(quán)力的異化,有利于政府將依法行政落到實(shí)處;非政府組織能夠?yàn)槊裰髡误w系構(gòu)筑起一個(gè)堅(jiān)實(shí)的參與型公民文化平臺(tái),民眾可以通過(guò)直接參與非政府組織開(kāi)展各項(xiàng)公共活動(dòng),間接影響政府決策的制定與執(zhí)行,提高國(guó)家和政府決策科學(xué)化、民主化程度。[13]改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的非政府組織發(fā)展迅速。但是,學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為我國(guó)的非政府組織具有嚴(yán)重的“官民二重性”,更多地扮演著政府助理或政府延伸機(jī)構(gòu)的角色,甚至有學(xué)者稱(chēng)其為“二政府”。于是,當(dāng)權(quán)力與公眾利益產(chǎn)生沖突時(shí),非政府組織難以代表或維護(hù)公眾利益。因此,促進(jìn)非政府組織良性發(fā)展,非政府組織與政府的關(guān)系必須有新定位:競(jìng)爭(zhēng)性的合作關(guān)系,就我國(guó)目前的政治生態(tài)環(huán)境而言,以政府主導(dǎo)的有限互動(dòng)合作模式為過(guò)渡性模式,直到實(shí)現(xiàn)新定位目標(biāo)。[14]同時(shí),非政府組織自身公信力亟待提升,非政府組織應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè),提升自身能力,改善自身形象,完善自律機(jī)制,增強(qiáng)組織對(duì)社會(huì)公眾的吸引力和凝聚力。[15]

公民文化培育應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)民主的調(diào)控為重心選擇。信息網(wǎng)絡(luò)的交互性、開(kāi)放性、全球性、自由性、虛擬性等基本特征,使網(wǎng)絡(luò)民主取得傳統(tǒng)民主無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì):直接性、公開(kāi)性、快捷性和廣泛參與性等特點(diǎn)的凸顯。[16]網(wǎng)絡(luò)自由、平等精神的傳播與發(fā)展,也必定會(huì)波及現(xiàn)實(shí)政治生活,促進(jìn)民主進(jìn)程,為公民社會(huì)的形成提供精神資源。當(dāng)然,網(wǎng)絡(luò)民主的消極影響也是不容忽視的:網(wǎng)絡(luò)上的非理性因素可能導(dǎo)致民主的無(wú)序化;[17]網(wǎng)絡(luò)參與的有限性導(dǎo)致民主的非均衡性。如何引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民主向科學(xué)、理性方向發(fā)展?在認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)民主調(diào)控復(fù)雜性的前提下,單一的調(diào)控手段必然是難以奏效的,需要立法調(diào)控、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、道德教化等多元化的調(diào)控手段。值得一提的是,網(wǎng)絡(luò)民主的調(diào)控必須平衡政府、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和網(wǎng)絡(luò)用戶等各種利益要求,既要有強(qiáng)制性,又要有激勵(lì)性,既要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的良性健康有序發(fā)展,又能充分保護(hù)網(wǎng)絡(luò)權(quán)利與網(wǎng)絡(luò)自由,進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民主理性化、規(guī)范化、秩序化之目標(biāo)。

代表社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的公民文化對(duì)政府行為的影響是深刻的,非政府組織的發(fā)展必將打破全能型行政文化之氛圍,從而逐步導(dǎo)致“國(guó)家——社會(huì)”二元格局的形成;政府電子政務(wù)的不斷發(fā)展為開(kāi)放型行政文化的培育提供了條件,網(wǎng)絡(luò)民主的規(guī)范化、秩序化也必將促進(jìn)公民參政、議政的理性化,集權(quán)型文化也必將走向末路。

行政文化的核心是長(zhǎng)期積淀在行政主體心理結(jié)構(gòu)中的思維模式、價(jià)值觀念和行為傾向,行政文化轉(zhuǎn)型也必將是一個(gè)長(zhǎng)期積累、緩慢演進(jìn)的過(guò)程,多維路徑的正確選擇必有助于縮短這一進(jìn)程。

如大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有條件或能力上網(wǎng),實(shí)際上也就限制了民主的范圍。在民主的非均衡性前提下,在中國(guó)國(guó)民整體參政意識(shí)不強(qiáng)、議政能力不足現(xiàn)實(shí)下,以加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)民主的調(diào)控為培育公民文化的重心選擇,進(jìn)而使其波及與影響現(xiàn)實(shí)空間的民主。

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Key words:the administrative culture’s transition; the multidimensioned paths;compulsory culture’s transition;inductive culture’s transition;the citizen culture

Abstract:Borrowed from Institution Change Theory in new institutionl economics,the administrative culture’s transition has two basic paths including cumpulsory culture’s transition and inductive culture’s transition.In addition,it has the third path from perspective of society,which is the cultivation of the citizen culture,and it deserves special attention in current administrative culture’s transition.

The Analysis on theM ultid imensioned
Paths of the Adm in istrative Culture’s Transition

XU Dun
(College of Politics and Law,AnqingNormal College,AnqingAnhui 246011,China)

D 035

A

1673-2804(2010)05-0022-04

2009-1-28