趙欣穎

（吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

19世紀(jì)以來的西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)地調(diào)節(jié)，政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色。20世紀(jì)30年代席卷整個(gè)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使人們看到了市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，人們開始尋找一種新的力量來彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，于是政府微觀規(guī)制開始興起。而在克服市場(chǎng)失靈的過程中又產(chǎn)生了新的失靈，即政府規(guī)制失靈。

一、政府規(guī)制失靈的產(chǎn)生

政府規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排。規(guī)制產(chǎn)生的直接基礎(chǔ)是市場(chǎng)失靈，通常由自然壟斷、外部效應(yīng)、信息不對(duì)稱等因素造成。在這些情況下，自由市場(chǎng)在有效配置資源和滿足消費(fèi)者需求方面不能產(chǎn)生良好績(jī)效，政府規(guī)制正是為了糾正這種情形。政府為了校正市場(chǎng)失靈而對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的同時(shí)又產(chǎn)生了新的失靈，即政府規(guī)制失靈。規(guī)制失靈是指政府在力圖彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的過程中不可避免地產(chǎn)生的另外一種缺陷，使之不能達(dá)到預(yù)期的社會(huì)公共目標(biāo)或損害了市場(chǎng)組織的效率或帶來自身的低效率。［1］歸納起來，政府規(guī)制的失靈主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，政府規(guī)制過度與不足同時(shí)存在。規(guī)制過度表現(xiàn)為政府為了克服市場(chǎng)失靈對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的干預(yù)超出了應(yīng)有的程度，使得規(guī)制范圍被擴(kuò)大化。例如，在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入規(guī)制過于嚴(yán)格，導(dǎo)致行政性壟斷和行業(yè)壁壘，以及各種名目繁多的行政審批制度，抑制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。規(guī)制過度的同時(shí)又存在著嚴(yán)重的規(guī)制不足，尤其是社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，在亟待規(guī)制的食品和藥品安全、公害防治和污染防止、職業(yè)安全等方面，由于規(guī)制缺少必要和完善的立法和執(zhí)行，顯示出嚴(yán)重的不足。

其次，政府規(guī)制雖然在一定程度上克服了市場(chǎng)失靈的缺陷，但成本過高、效率較低，規(guī)制機(jī)構(gòu)龐雜、協(xié)調(diào)能力差，規(guī)制工作缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和降低成本的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，不能正確評(píng)估規(guī)制機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率，缺乏對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督。從整個(gè)運(yùn)作過程看，政府規(guī)制主要耗費(fèi)如下幾類成本：一是規(guī)制制度運(yùn)作的直接成本，包括規(guī)制規(guī)則的制定和運(yùn)作成本；二是規(guī)制實(shí)行后對(duì)經(jīng)濟(jì)效率所產(chǎn)生的影響及相關(guān)費(fèi)用，如效率成本、轉(zhuǎn)移成本、反腐敗成本等；三是將規(guī)制實(shí)行前后的經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行比較而得出的規(guī)制的機(jī)會(huì)成本。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，實(shí)行政府規(guī)制所付出的成本往往十分巨大，收益卻不一定令人滿意。對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府規(guī)制，這種現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

再次，規(guī)制失靈也表現(xiàn)為尋租現(xiàn)象的發(fā)生。規(guī)制機(jī)構(gòu)腐敗行為是對(duì)規(guī)制者缺乏監(jiān)督的結(jié)果，也是政府規(guī)制失靈的又一表現(xiàn)。規(guī)制部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、合同簽訂、項(xiàng)目招投標(biāo)等事務(wù)中享有很大的自由裁量權(quán)，極有可能憑借自己的權(quán)力設(shè)置“權(quán)力租金”。為了獲取以租金形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，利益集團(tuán)便會(huì)通過各種途徑開展“尋租”活動(dòng)。其結(jié)果是政府規(guī)制部門被特定利益集團(tuán)收買，采取對(duì)其他利益集團(tuán)的歧視政策，如對(duì)生產(chǎn)者有利而損害消費(fèi)者利益的價(jià)格政策，或者幫助特定利益集團(tuán)謀取非法利潤(rùn)，從而導(dǎo)致了社會(huì)福利的損失。我國(guó)轉(zhuǎn)型期特有的自然壟斷與行政壟斷交織，使這一問題更加復(fù)雜。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期政府規(guī)制失靈的特殊原因分析

長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析都假設(shè)，作為規(guī)制者的政府是大公無私的，規(guī)制目標(biāo)是社會(huì)福利最大化；而且規(guī)制者無所不知，擁有完全信息，總能根據(jù)需要作出正確的決策。而事實(shí)上，由于不完全市場(chǎng)和不充分的信息在政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和被規(guī)制企業(yè)之間廣泛存在，規(guī)制失靈就不可避免了。［2］同時(shí)，轉(zhuǎn)型時(shí)期政府規(guī)制失靈的發(fā)生也有一定的特殊性。經(jīng)過20多年的市場(chǎng)化改革，已初步建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但還存在著各種各樣的市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)制度建設(shè)問題。

（一）政府規(guī)制職能正常發(fā)揮受到轉(zhuǎn)型時(shí)期制度約束

與西方國(guó)家比較成熟的政府規(guī)制制度不同，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度尚未完善，政治、法律制度也處在改革進(jìn)程中。政府規(guī)制體制還處于建立過程之中，其作用范圍受到很大的限制。而受到原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)仍然不能擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管理手段的束縛。因此，轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府規(guī)制失靈既有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征，也有政府職能尚未徹底轉(zhuǎn)變、政府規(guī)制制度尚未完全建立的原因所致。

（二）獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)尚未建立

獨(dú)立行使規(guī)制職能的統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)尚未建立。例如，我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上監(jiān)督檢查部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為可以進(jìn)行監(jiān)督檢查?！备鶕?jù)法律規(guī)定，包括工商、物價(jià)、衛(wèi)生、計(jì)量、環(huán)保等在內(nèi)的多個(gè)行政管理部門，都可以作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由于缺少統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，多個(gè)政府部門規(guī)制，容易引起各行政管理部門之間職能交叉、職權(quán)不明、權(quán)力濫用等問題。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段法律制度不健全

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段法律制度不健全，也是導(dǎo)致我國(guó)政府規(guī)制失靈的重要原因。完善的法律制度是政府規(guī)制的基礎(chǔ)，而我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于初級(jí)階段，法律的制定和執(zhí)行不能滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，經(jīng)濟(jì)主體從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度遠(yuǎn)高于現(xiàn)階段規(guī)制的發(fā)展水平，法律缺失必然制約政府規(guī)制的有效性。而法律制度不完善，立法不足，使得政府規(guī)制行為往往無法可依，出現(xiàn)規(guī)制失靈也就在所難免。

（四）規(guī)制權(quán)力分配不合理，缺乏對(duì)規(guī)制者的規(guī)制

規(guī)制權(quán)力分配不合理表現(xiàn)為規(guī)制政策的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分散在不同的政府部門，容易出現(xiàn)多頭管理，在中央與地方間管理權(quán)限劃分不明確，地方規(guī)制機(jī)構(gòu)受地方利益和行業(yè)利益的影響。我國(guó)政府既是國(guó)有企業(yè)的所有者，又是國(guó)有企業(yè)的規(guī)制者。作為企業(yè)所有者，它追求企業(yè)利益最大化，但作為規(guī)制者它又是社會(huì)公共利益代表，對(duì)損害公共利益的行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制。當(dāng)兩種利益發(fā)生矛盾時(shí)，政府需要在企業(yè)利益和公共利益之間進(jìn)行權(quán)衡，如果規(guī)制權(quán)力沒有合理分配和恰當(dāng)使用，很難建立公平合理的市場(chǎng)秩序，從而導(dǎo)致規(guī)制失靈的加劇。

因此，轉(zhuǎn)型時(shí)期政府規(guī)制既要規(guī)制一般市場(chǎng)條件下的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，更要面對(duì)傳統(tǒng)體制遺留下來的特殊問題，既存在價(jià)格規(guī)定、補(bǔ)貼、競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)制激勵(lì)問題；同時(shí)，也包括對(duì)規(guī)制權(quán)力的合理分配和規(guī)范，即規(guī)制治理問題。規(guī)制治理是在規(guī)制體系內(nèi)進(jìn)行一系列的規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，解決規(guī)制權(quán)的分配問題，把政策的制訂包含于咨詢的過程中，使利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)表達(dá)意見，并對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。在經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)下，轉(zhuǎn)軌國(guó)家政府規(guī)制制度建設(shè)上的民主化現(xiàn)象是其轉(zhuǎn)變的基本趨勢(shì)和特征。

三、克服規(guī)制失靈，重構(gòu)規(guī)制治理

“規(guī)制治理”概念起源于Levy和Spiller（1994）的經(jīng)典文獻(xiàn)，他們提出要把規(guī)制作為一個(gè)涉及規(guī)制治理和規(guī)制激勵(lì)兩方面的問題進(jìn)行研究。其中，規(guī)制治理提供了一種限制規(guī)制者的行動(dòng)規(guī)范，以及解決這些限制所帶來的矛盾和沖突的機(jī)制［4］。規(guī)制治理是在規(guī)制體系內(nèi)進(jìn)行一系列的規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，解決規(guī)制權(quán)的分配問題，把政策的制訂包含于咨詢的過程中，使利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)表達(dá)意見，并對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。Holburn和Spiller（2002）在分析了世界上發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的電力產(chǎn)業(yè)重組后認(rèn)為，規(guī)制治理比行業(yè)結(jié)構(gòu)問題更重要，因?yàn)槿绻麤]有建立健全的治理機(jī)制，即使是很好的激勵(lì)制度，最終也只能流于形式。［4］克服轉(zhuǎn)型時(shí)期政府規(guī)制失靈，可以從以下幾個(gè)方面重構(gòu)規(guī)制治理制度，完善政府規(guī)制。

第一，建立獨(dú)立高效的規(guī)制機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)代規(guī)制治理最普遍的機(jī)構(gòu)之一就是擁有監(jiān)管權(quán)力的自治行政機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門甚至行政力量。獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)具有更專業(yè)的技術(shù)和知識(shí)，能夠采取更靈活的規(guī)制策略和手段，提高規(guī)制制度和實(shí)施過程的透明度，避免直接的行政手段干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，降低規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。在存在大量國(guó)有企業(yè)的國(guó)家，實(shí)現(xiàn)政策制定者、所有者和規(guī)制者之間職權(quán)的劃分是必要的制度安排。但在轉(zhuǎn)型時(shí)期，不應(yīng)盲目追求獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的形式，這樣反而會(huì)增大規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)制體系是以特定的經(jīng)濟(jì)政治制度來依托的，規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建也需要相應(yīng)的制度與政策來保障與支持。應(yīng)該在我國(guó)當(dāng)前規(guī)制機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，尋求適合我國(guó)改革實(shí)際的規(guī)制機(jī)構(gòu)改革模式，提高規(guī)制能力與效率。

第二，完善規(guī)制立法，加強(qiáng)司法審查。規(guī)制機(jī)構(gòu)必須通過法律授權(quán)，依法行使規(guī)制職能，才能進(jìn)行有效規(guī)制。立法方面，一方面繼續(xù)修改和完善已經(jīng)頒布的法規(guī)；另一方面在缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的行業(yè)和領(lǐng)域建立新的規(guī)制法律。在立法過程中，必須在技術(shù)專家、法律專家和經(jīng)濟(jì)專家參與中廣泛聽取被規(guī)制企業(yè)和消費(fèi)者等利益相關(guān)者的意見，以保證立法的公正性。此外，國(guó)內(nèi)外的行政訴訟實(shí)踐也表明，司法審查是對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)及其行為效果進(jìn)行監(jiān)督制約的有效機(jī)制。建立有效的申訴和爭(zhēng)端解決機(jī)制，規(guī)制機(jī)構(gòu)違反了法律使受規(guī)制的企業(yè)利益受損時(shí)，企業(yè)可以對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)決議和政策提出質(zhì)疑，并且對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)提起訴訟，使規(guī)制機(jī)構(gòu)在行使其行政權(quán)力的過程中受到法律約束。［5］

第三，加強(qiáng)社會(huì)參與，完善監(jiān)督機(jī)制。政府規(guī)制不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程，同時(shí)也是一個(gè)政治過程。由于規(guī)則的制定和實(shí)施涉及不同集團(tuán)的利益及其相互關(guān)系，各利益相關(guān)者必然通過相應(yīng)的政治程序進(jìn)行博弈，是相關(guān)利益主體之間討價(jià)還價(jià)并最終達(dá)成妥協(xié)的復(fù)雜過程。在規(guī)制政策的形成、規(guī)制政策的執(zhí)行和規(guī)制政策的調(diào)整過程中加強(qiáng)公共參與，能提高決策的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和決策效率。例如，擴(kuò)展公眾獲取有關(guān)政府規(guī)制信息的渠道，讓社會(huì)公眾充分了解有關(guān)規(guī)制信息；規(guī)范公眾參與有關(guān)政府規(guī)制問題的形式，如書面評(píng)論、公眾聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)等；確立公眾參與制定有關(guān)政策法規(guī)的程序，讓社會(huì)公眾在確定具體立法目標(biāo)、形成法規(guī)框架、擬定法規(guī)草案、修改定稿等主要環(huán)節(jié)都有機(jī)會(huì)發(fā)表意見；建立透明開放的政府規(guī)制程序，建立和完善政府信息公開制度等。

第四，合理界定政府規(guī)制的邊界，明確政府規(guī)制范圍?？朔袌?chǎng)失靈是政府規(guī)制發(fā)生的合理依據(jù)，因此政府規(guī)制應(yīng)嚴(yán)格限制在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)。政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)僅限于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，不應(yīng)當(dāng)過度干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)，同時(shí)政府規(guī)制應(yīng)遵循成本大于收益的原則。明確政府職責(zé)，依法界定政府權(quán)力，規(guī)范政府行為，在克服“市場(chǎng)失靈”的同時(shí)，盡量避免出現(xiàn)“規(guī)制失靈”，努力尋找市場(chǎng)體制和政府規(guī)制的均衡點(diǎn)。

［1］［美］斯蒂格利茨.經(jīng)濟(jì)學(xué)（第2版）［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997.

［2］［美］維斯庫斯等著.陳甬軍等譯.反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)（第3版）［M］.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004.

［3］ Levy B and Spiller P T.（1994）,The institutional foundations of regulatory commitment:a comparative analysis of telecommunications regulation.The Journalof Law,Economics&Organisation.（10）：201 246.

［4］ Guy L.F.Holburn and Pablo T.Spiller,Institutional or Structural:Lessons from International Electricity Sector Reforms，The Economics of Contracts:Theories and Applications,editors EricBrousseau and Jean-Michel Glachant,Cambridge University Press，2002.

［5］ ［美］史普博著.管制與市場(chǎng)［M］.余暉等譯.上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999.