王義山

（長春金融高等專科學校 會計系，吉林 長春 130028）

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！碑斍?，我國總體已進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關鍵時期。農(nóng)業(yè)稅全面廢止，國家實行強農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)比較效益提高，農(nóng)地價值提升，農(nóng)業(yè)投資開發(fā)機遇增多，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織農(nóng)地需求擴大。與此同時，農(nóng)民工進城務工就業(yè)環(huán)境改善，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐加快，承包農(nóng)戶的農(nóng)地供給增加。在家庭承包經(jīng)營的基礎上，積極探索推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)長效機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一項十分重要而緊迫的任務。但是，在當前農(nóng)民種糧熱情高漲的形勢下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還存在不少問題，需要研究，提出對策，以便更好地做好土地流轉(zhuǎn)工作，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務。

一、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點

（一）土地流轉(zhuǎn)的進程加快

實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直呈現(xiàn)規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄的特點，并且多是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。近兩年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2008年末，我省土地流轉(zhuǎn)面積達33萬公頃，占全省耕地總面積的7%，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達28.6萬戶，占我省農(nóng)戶總數(shù)的7.47%。與2007年相比，土地流轉(zhuǎn)總面積增加7.5萬公頃，流轉(zhuǎn)比例增長了1.6個百分點。

（二）土地流轉(zhuǎn)的形式多樣化

據(jù)筆者調(diào)查，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下五種形式：一是轉(zhuǎn)包。承包戶把自己不愿經(jīng)營的土地，通過協(xié)商的辦法轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營。二是轉(zhuǎn)讓。即把承包地出讓給別人種，除了承包人負責土地本身的稅費外，不需任何費用。三是租賃。承包農(nóng)戶將承包土地租給第三方經(jīng)營，并收取一定租金。四是入股、聯(lián)營。農(nóng)戶把自己的承包地折成一定的股份，集中起來經(jīng)營管理，按股份分紅。五是互換。即承包方之間或集體經(jīng)濟組織為各自需要和便于耕種管理，交換其承包地塊。目前在土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓是主要形式。

（三）土地流轉(zhuǎn)的范圍不斷擴大，但流轉(zhuǎn)形式仍以農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)為主

當前土地流轉(zhuǎn)由原來的在親戚、同村、同組成員為主的農(nóng)戶之間進行，擴展到外鄉(xiāng)、外縣、外省。農(nóng)戶不僅與農(nóng)民專業(yè)大戶，還與政府部門和工商企業(yè)等之間簽訂流轉(zhuǎn)合同。從目前土地流轉(zhuǎn)的方式看，仍是以農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)為主，而且多是以自發(fā)方式進行的流轉(zhuǎn)。三分之二以上的土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)戶之間進行的，農(nóng)戶自發(fā)進行流轉(zhuǎn)的承包地面積占流轉(zhuǎn)總面積的70%以上。

（四）農(nóng)民承包土地的熱情高漲

這些年國家一系列惠農(nóng)政策為吉林省的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了積極效應，使農(nóng)民承包土地的熱情高漲，一是一些“失地”農(nóng)民返村要地；二是一些地方出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。與此同時，農(nóng)村土地承包價格大幅上升，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)收入顯著增加。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要作用

隨著各地不斷探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在依法自愿有償原則指導下日趨規(guī)范且規(guī)模逐步擴大、形式不斷豐富，對推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的作用日益明顯，主要表現(xiàn)在：

（一）促進了土地規(guī)?；?jīng)營

近年來，老人、兒童留守農(nóng)村的現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)村閑置、荒廢土地問題開始凸顯。土地流轉(zhuǎn)較好地解決“有人無田種、有田無人種”、“多種不能、少種不行”的人地矛盾，為土地規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了有利條件。磐石市朝陽山鎮(zhèn)大一步村在二輪承包中，將8.4公頃飼料地（3 4等地）分給28戶農(nóng)民，每戶分得幾壟地，經(jīng)營起來非常不便。于是，28戶農(nóng)民聯(lián)合將這片地經(jīng)營權(quán)以每公頃年3500元租金轉(zhuǎn)讓給村委會，合同期從2005年開始到二輪承包結(jié)束。之后，村委會又統(tǒng)一將這片地的經(jīng)營權(quán)包給了種田大戶。這樣，既解決了農(nóng)戶不便經(jīng)營的問題，又增加了農(nóng)戶的收入；同時土地向種田能手和種植（養(yǎng)）大戶集中，促進了適度規(guī)模經(jīng)營。2009年全市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積按經(jīng)營規(guī)模分，經(jīng)營規(guī)模為1公頃的面積是2.2萬公頃，占59.6%；涉及農(nóng)戶2.9萬戶了，占77.5%。經(jīng)營規(guī)模為2 10公頃的面積是1.4萬公頃，占38.2%；涉及農(nóng)戶0.8萬戶，占21.5%。經(jīng)營規(guī)模為11公頃以上的面積是0.08萬公頃，占2.2%；涉及農(nóng)戶0.03萬戶，占1.0%。

（二）推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)有利于催生和培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，按照市場導向建設規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)基地，使“公司+農(nóng)戶”形成有機整體，夯實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。

（三）實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移勞動力和農(nóng)民增收雙贏

廣大農(nóng)村人多地少，雖然勞動力資源豐富，但被束縛在有限的土地上，增收空間不大。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民從土地上解放出來，擺脫土地的羈絆，從事效益更高的工作，又減輕了外出務工經(jīng)商人員經(jīng)營責任田的壓力，解除了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)的后顧之憂，因而一大批會手藝、頭腦活、善經(jīng)營的農(nóng)民紛紛擺脫土地的束縛，外出務工或自行創(chuàng)業(yè)，既促進了農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，又增加了農(nóng)民收入。［1］據(jù)吉林市朝陽山鎮(zhèn)朝陽山村村書記介紹，朝陽山村223戶村民，人口1 017人，土地198公頃。從2001年開始，村委會就鼓勵農(nóng)戶走出去，把土地包給親友。幾年的實踐證明，走出去的年收入萬余元，種地的年收入3 000 4000元。強烈的收入反差，刺激越來越多的農(nóng)戶把土地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓，離開土地，離開家鄉(xiāng)。近年來，村委會有組織的搞土地流轉(zhuǎn)，到目前，朝陽山村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積40多公頃，占20.2；涉及農(nóng)戶64個，占28.7%。土地流轉(zhuǎn)搞活了經(jīng)濟，提高了農(nóng)民收入。全村形成了三足鼎立的經(jīng)濟格局，有1/3的農(nóng)戶做買賣（忙時種地，閑時做點買賣，），有1/3多種地兼養(yǎng)殖（豬），有1/3的人外出打工。農(nóng)民人均純收入從土地流轉(zhuǎn)前的2 000元提高到8 000元。

（四）提高了土地資源的利用效率

對農(nóng)村土地進行依法合理流轉(zhuǎn)，使寶貴的土地資源得到了有效利用，最大限度提高了土地利用效益，加速了農(nóng)村奔小康的進程。廣大鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民認為土地利用效率的提高是土地流轉(zhuǎn)最直接、最明顯的成效。［2］

（五）加快了發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程

常規(guī)農(nóng)業(yè)比較效益低，小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶效益差。通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，有利于機械化耕作及引進新技術、新品種，加快了發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

三、土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（一）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)中糾紛增多

這些年以來，黨中央出臺了減免農(nóng)業(yè)稅和糧食直補等利農(nóng)優(yōu)惠政策，農(nóng)民承包土地的熱情高漲。但由于多數(shù)流轉(zhuǎn)為自發(fā)形式，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，三分之二以上的流轉(zhuǎn)是采取口頭協(xié)議的方式私下進行的，有的即使有合同或協(xié)議，但條款不全，雙方的權(quán)利和責任不明，承包關系不清晰。還有過去一些鄉(xiāng)村組織隨意改變土地承包關系，以及承包鄉(xiāng)村兩級“機動地”當初向外承包時不夠公開等，造成在土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村委會之間和承包鄉(xiāng)村兩級“機動地”所引起的糾紛明顯增多。

（二）流轉(zhuǎn)土地規(guī)模小，流轉(zhuǎn)期限短

從流轉(zhuǎn)規(guī)模看，土地承包時，好田優(yōu)地大家有份，差土劣地按人分攤，致使不少農(nóng)戶有多處小塊田地，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。從流轉(zhuǎn)期限看，由于我省二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)民務工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，農(nóng)民仍把土地作為經(jīng)營風險的退路，所以大多數(shù)采取短期轉(zhuǎn)包的方式流轉(zhuǎn)土地。土地流轉(zhuǎn)期限多為 1 2年，3年以上的很少。從土地流轉(zhuǎn)的集中程度來看，土地在小戶之間流動的多，向大戶流動形成規(guī)模經(jīng)營的少。由于流轉(zhuǎn)期限過短，造成轉(zhuǎn)入戶在生產(chǎn)上的短期行為和掠奪式經(jīng)營，也難以形成規(guī)模經(jīng)營。

（三）農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地的仍是主流

目前我省農(nóng)民收入中有60%多來自種植業(yè)，因此，目前多數(shù)農(nóng)戶仍把土地作為獲取收入的主要來源和生活保障，不愿輕易轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，對于土地流轉(zhuǎn)的認同感不強。部分農(nóng)民對承包權(quán)與使用權(quán)認識不清，誤認為流轉(zhuǎn)使用權(quán)就會失去承包權(quán)。［3］農(nóng)民尤其是中老年農(nóng)民戀土觀念強，寧可拋荒或粗放經(jīng)營，也不愿把土地流轉(zhuǎn)出去。一些集鎮(zhèn)及城郊附近的農(nóng)民，看到土地在不斷增值，怕轉(zhuǎn)讓土地以后征用時會失去利益，即使自己無力經(jīng)營土地，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓給別人。

四、促進土地合理有序加快流轉(zhuǎn)的措施

我省是國家重要的商品糧基地之一，大多數(shù)地方二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較慢，土地仍是農(nóng)民最主要的收入來源和社會保障，農(nóng)民要求轉(zhuǎn)讓土地的愿望并不強烈，在當前和今后一定時期內(nèi)，對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度不能估計過高，更不能違背農(nóng)民意愿推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（一）進一步加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作

一是開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務機構(gòu)建設試點。依托各級農(nóng)村經(jīng)濟管理部門建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務中心。充分發(fā)揮全省各級農(nóng)業(yè)部門管理體系健全、基礎資料完備、工作職能銜接、熟悉農(nóng)村政策等優(yōu)勢，初步考慮用三年或更多一點的時間逐步建立起覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的管理服務網(wǎng)絡。推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作逐步向組織化、規(guī)范化、市場化方向發(fā)展。從根本上改變農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)、無序和低效局面。

二是推廣普及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作程序和規(guī)范化文本。針對目前各地存在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題，制定規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)文本。按照國家有關規(guī)定，委托流轉(zhuǎn)的，必須有承包方的書面委托書。以轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)戶應向發(fā)包方備案。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請。受讓方將農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實行再流轉(zhuǎn)的，應取得原農(nóng)戶的同意。凡是以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應及時注銷、變更土地經(jīng)營權(quán)證書。同時，加大規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本推廣使用范圍，把我省農(nóng)村土地承包管理部門制定的35種標準土地管理文本和3種流轉(zhuǎn)文本，在全省范圍內(nèi)推廣普及。這樣，既能解決口頭協(xié)議帶來的一系列問題，又能解決自制合同不規(guī)范的問題。

三是進一步加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管。積極探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系。首先，要積極探索農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查的標準和運作方式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應當具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織以外農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體的，在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂前，應當對受讓方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況、履約能力進行核查，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風險防范。其次，要加強對土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管。對土地流轉(zhuǎn)中改變土地集體所有性質(zhì)，改變土地用途，損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等違法行為依法進行查處。［4］第三，要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的履行進行監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)合同不能嚴格履行的，應由各級農(nóng)村土地承包合同管理站責成相關部門負責落實。

（二）進一步拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務功能

一是強化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需雙方的信息服務。在加強土地流轉(zhuǎn)管理服務中心建設的同時，建議加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動態(tài)信息庫的建設。以各級土地流轉(zhuǎn)服務中心各種檔案資料為基礎，通過對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動態(tài)信息的搜集、整理，分析、分類、更新、加工、匯總，最終發(fā)布到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務中心信息發(fā)布平臺上，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體和政府相關部門提供信息服務。

二是探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格指導機制。為合理確定農(nóng)村土地的價值，增強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的科學性、效益性，保證流轉(zhuǎn)農(nóng)民能夠分享到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增值的收益。建議政府組織相關部門探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格指導機制試點，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)期限等綜合因素，對土地流轉(zhuǎn)過程中土地的質(zhì)量等級、流轉(zhuǎn)價格進行科學的預測，從根本上維護集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益。

（三）積極開展農(nóng)村土地確權(quán)登記試點

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要前提是土地的承包關系清晰，參與流轉(zhuǎn)的主體明確，這是確保農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn)應當具備的一個基本條件。家庭承包地的轉(zhuǎn)讓和互換，以及其他方式的土地流轉(zhuǎn)在客觀上都需要通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記來進一步明晰土地承包關系，維護土地流轉(zhuǎn)市場的基本秩序。今年，將在我省的東、中、西部及城郊啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營的承包關系、承包地塊、面積、空間位置、用途、等級等情況記錄于專門的簿冊，用以確定土地承包經(jīng)營權(quán)。通過這項工作不僅將會提高土地的利用率，促進農(nóng)村土地資源的合理配置，還可以進一步推動和加快全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化進程。

（四）進一步強化農(nóng)村土地承包仲裁工作

目前，我省已經(jīng)探索出了依靠仲裁解決農(nóng)村土地承包糾紛的成功做法。截至目前，全省已建立58個農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)。通過開展土地承包仲裁工作，有效緩解了各級政府信訪壓力，化解了大量農(nóng)村土地承包糾紛和矛盾，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。全省將繼續(xù)推動農(nóng)村土地承包仲裁工作，積極開展農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解、仲裁，及時有效解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，不斷健全和完善協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法保障等相結(jié)合的農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)處機制。參考文獻：

［1］ 冷淑蓮，冷崇總.江西省農(nóng)地流轉(zhuǎn)分析［J］.中國土地，2008，（9）.

［2］ 冷淑蓮，徐建平，冷崇總.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效、問題與對策［J］.價格月刊，2008，（5）.

［3］ 孫忠才.吉林市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究［D］.中國農(nóng)業(yè)科學院碩士學位論文，2007 11 01.

［4］?？谑修r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作方案.［N］海口市人民政府公報，2009 11 15.