王巖梅，蘇大力，王 宏

（中國人民銀行遼源市中心支行，吉林 遼源 136200）

隨著財政國庫管理制度改革的進一步實施和國庫加入中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)步伐的加快，全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)在重慶、海南、吉林部分省的成功運行，使國庫的會計核算發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。新形勢下國庫監(jiān)管還存在一定程度的分散性和盲目性，監(jiān)管信息匱乏，監(jiān)管手段落后，以致于不能為國庫資金提供安全、堅實的屏障。因此，國庫監(jiān)管如何適應(yīng)新形勢要求重新確定其取向，以實現(xiàn)國庫監(jiān)管的系統(tǒng)化、連續(xù)化、規(guī)范化是當(dāng)前所要著力研究的問題。

一、新形勢下國庫監(jiān)管職能內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化

（一）國庫業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，涉及面更廣

目前國庫業(yè)務(wù)涉及到財政、國稅、地稅、海關(guān)、國土資源、環(huán)保、財監(jiān)辦、社保、商業(yè)銀行等多個部門，國庫監(jiān)管范圍隨之大大延伸，地方財政的國庫單一賬戶業(yè)務(wù)、國稅部門的出口退增值稅業(yè)務(wù)、財監(jiān)部門的一般增值稅退稅業(yè)務(wù)、地方財政納入預(yù)算管理的非稅收入業(yè)務(wù)、地方環(huán)保部門的排污費征繳業(yè)務(wù)、國土資源部門的土地出讓金和新增建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)等等，都是政策性強、牽扯面廣的業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)處理稍有不慎，就會給國庫工作質(zhì)量帶來負面影響。

（二）國庫政策性資金受到商業(yè)性侵占的可能性更大

隨著商業(yè)化經(jīng)營意識的增強，國庫經(jīng)收處受利益驅(qū)使，延壓稅款結(jié)算資金，以適當(dāng)方式增加預(yù)算資金結(jié)算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現(xiàn)象屢禁不止，國庫結(jié)算秩序不能得到很好維護。其他如地方財政以“往來款”方式將大量財政存款從國庫劃至在商業(yè)銀行開戶的財政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國庫”，已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業(yè)銀行機關(guān)團體存款賬戶不能及時入庫等行為，大大削弱了人民銀行經(jīng)理國庫的預(yù)期效果。

（三）監(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管效率大打折扣

在現(xiàn)行管理體制下，對國庫財政性資金征收、報解、使用的合法、合規(guī)性進行審核監(jiān)管，國庫、財政、征收機關(guān)、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)均有一定監(jiān)督管理權(quán)力，不同環(huán)節(jié)有不同的管理部門。實際工作中，地方財政部門的工作重心更加側(cè)重于督促各征收機關(guān)完成預(yù)算收入入庫進度，側(cè)重于預(yù)算單位按預(yù)算使用資金，至于預(yù)算收入資金在入庫過程，以及國庫資金在地方財政存款賬戶上滯留的情況，則很少問津；征收機關(guān)重納稅申報，輕稅款繳納。財政部門、征收機關(guān)、國庫部門各管一段，互不相干，職責(zé)權(quán)限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門都應(yīng)對國庫資金進行監(jiān)管，但又都不能徹底實施監(jiān)管的“可管可不管”的不正常局面，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，職責(zé)既存在交叉又有斷檔。各部門間缺乏政策溝通意識，加之尚未健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機制，相互之間對其他部門政策規(guī)定知之甚少，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。

（四）集中核算迫切要求國庫監(jiān)管手段科技化

實行國庫會計核算集中過程中必然伴隨著財稅庫行聯(lián)網(wǎng)及財政集中支付，而現(xiàn)實情況是各地財稅聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)及財政國庫集中支付已經(jīng)走在會計集中核算的前頭，各級預(yù)算收支與管理信息的電子化程度越來越高。國庫只靠傳統(tǒng)的手工監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)需要。大量的基層國庫數(shù)據(jù)集中到中心支庫后，國庫也將充分利用信息的電子化成果。通過開發(fā)軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)對原始收支信息的有效過慮、科學(xué)處理，形成第一手監(jiān)管資料，為開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查提供重點和方向。比如對財稅庫行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中大量電子繳稅信息，可以借助輔助系統(tǒng)查找要素不規(guī)范，經(jīng)收處未在規(guī)定期限內(nèi)劃轉(zhuǎn)以及繳款單位超過限繳期限繳納而征收機關(guān)未加收滯納金等問題，并及時準確記錄，這樣每次開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查時，就可以根據(jù)這些線索有針對性地開展現(xiàn)場檢查工作，從而解決以往現(xiàn)場監(jiān)督檢查中需從大量的會計資料中大海撈針般查找不合規(guī)范的問題，將國庫監(jiān)管效率與效果提高到更高的水平。

二、關(guān)于國庫監(jiān)管職能重新定位問題

（一）核算體制的變化，將使國庫監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移

在以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的財政國庫管理制度下，預(yù)算支出將按支付管理和支付對象需要劃分得更為詳細，庫款支撥將分別采用與財政或預(yù)算單位零余額賬戶清算和實撥資金方式進行。在加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)后，國庫資金支付清算方式取消了聯(lián)行往來和行庫往來，而改用同城票據(jù)交換、支付系統(tǒng)往來和國庫內(nèi)部往來實現(xiàn)資金的上劃和下?lián)?。因此，國庫監(jiān)管的范圍進一步延伸。國庫在做好對自身內(nèi)控制度和國庫核算業(yè)務(wù)監(jiān)管的同時，一方面要對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，另一方面還要對辦理財政資金支付與清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行實施監(jiān)管。國庫監(jiān)管內(nèi)容進一步拓寬，由原來對擠占、挪用、延壓國庫資金的監(jiān)管拓寬到對零余額賬戶、小額現(xiàn)金賬戶及資金匯劃情況的監(jiān)管。監(jiān)管資金區(qū)域?qū)⑦M一步擴大，由原來對某一支庫或鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫僅限一個區(qū)域的資金出入的監(jiān)管擴大到所有納入國庫單一賬戶的預(yù)算單位資金匯劃監(jiān)管。

（二）核算體制的變化，將使國庫監(jiān)管方式更趨于多元化

財政國庫管理體制變革在給國庫業(yè)務(wù)帶來快速發(fā)展機遇的同時，也加快了國庫資金風(fēng)險的傳播，國庫業(yè)務(wù)不僅要防范內(nèi)部風(fēng)險，還要防范外部帶來的風(fēng)險。長期以來，國庫監(jiān)管方式集中于對各級國庫的規(guī)范操作上，監(jiān)管的層面不夠深入，沒有形成真正意義上的風(fēng)險監(jiān)管，特別是當(dāng)國庫資金清算方式改變后，產(chǎn)生資金風(fēng)險的不穩(wěn)定因素也不斷增加。因此，監(jiān)管時效性將進一步加快，由原來對國庫資金時段性監(jiān)管實現(xiàn)對資金的適時監(jiān)管；由事后檢查向事前監(jiān)測，事后發(fā)現(xiàn)向事前預(yù)警，事后糾正向事前防范轉(zhuǎn)變。

三、調(diào)整國庫監(jiān)管取向的建議

（一）明確監(jiān)管目標，合理界定監(jiān)管范圍

面對財政國庫管理制度改革給國庫監(jiān)管帶來的新變化，國庫監(jiān)管首先應(yīng)確定新的監(jiān)管目標和監(jiān)管范圍：即充分運用各種監(jiān)管手段、監(jiān)管信息和監(jiān)管資源，將國庫監(jiān)管形成一個規(guī)范、連續(xù)、完整的系統(tǒng)，將各個監(jiān)管環(huán)節(jié)有機聯(lián)系起來，對各級國庫及代理銀行實施系統(tǒng)、連續(xù)、有效監(jiān)管，以實現(xiàn)國庫資金安全高效快速運轉(zhuǎn)。監(jiān)管范圍涉及各級國庫、國庫經(jīng)收處，開設(shè)零余額賬戶、小額現(xiàn)金賬戶、預(yù)算外資金專戶、特設(shè)專戶的代理銀行。一是通過對支庫代理行的年審，依法規(guī)范其代理國庫業(yè)務(wù)行為，對年審不合格的，根據(jù)《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》重新確定代理銀行。二是對辦理財政性資金支付與清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行進行資格認證的管理，確保資金匯劃安全。

（二）突出監(jiān)管重點，改進監(jiān)管方式

人民銀行國庫部門當(dāng)前及今后一個時期不僅依法對商業(yè)銀行代理國庫和商業(yè)銀行、信用社國庫經(jīng)收處所辦國庫業(yè)務(wù)實施垂直管理和監(jiān)督檢查，還應(yīng)加強對代理財政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)管，充分發(fā)揮中央銀行對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用。因此要著重抓好幾個重點：監(jiān)管環(huán)節(jié)上以實施監(jiān)督前移為重點，為更有效地規(guī)避風(fēng)險的發(fā)生，要變事后監(jiān)管為事前、事中監(jiān)管，本級庫建立各監(jiān)管單位柜面監(jiān)督登記表，通過增強柜面監(jiān)督，將不規(guī)范票據(jù)堵在核算流程之外，提高國庫業(yè)務(wù)核算流程的準確度，對下級庫不僅要對已處理的國庫資料進行事后檢查，還需要對日常核算進行事中檢查，檢查其業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性。監(jiān)管原則上以安全檢查為重點：國庫報解必須按規(guī)定準確、及時、完整辦理各級預(yù)算收入、收納、劃分、報解、入庫，按規(guī)定辦理預(yù)算收入的支撥、退付，實現(xiàn)資金良性循環(huán)。財政資金支付與清算必須遵循安全、及時、準確的原則，保證本系統(tǒng)同城轉(zhuǎn)賬實時到賬，異地匯劃兩小時內(nèi)到賬。監(jiān)管內(nèi)容上以資金運營監(jiān)管為重點：一是代理銀行及經(jīng)收處是否有截留、占壓、挪用稅款及拖欠、轉(zhuǎn)存國庫資金，人為增大國庫存款計息積數(shù)，占壓、挪用國庫存款利息等違規(guī)行為；是否有擅自為征收機關(guān)開立預(yù)算收入過渡賬戶，或?qū)㈩A(yù)算收入存入征收機關(guān)在該行設(shè)立的經(jīng)費賬戶或其他賬戶行為；是否有違規(guī)辦理非正常的撥款、退庫和人為壓票，不按規(guī)定入賬行為。二是代理銀行在辦理財政資金支付業(yè)務(wù)中，是否存在占壓零余額賬戶貸方余額資金行為；代理銀行在辦理財政資金支付業(yè)務(wù)中，是否存在向人民銀行國庫部門申請劃款余額超過代理銀行實際清算余額的行為；是否存在不按規(guī)定開立、變更和撤銷零余額賬戶行為。對于未認真履行代理國庫或代理銀行職責(zé)的商業(yè)銀行，要依照相關(guān)規(guī)定取消其代理資格。

根據(jù)新的財政國庫管理體制改革對監(jiān)管工作的需要，進一步提高國庫監(jiān)管效能，國庫監(jiān)管必須從方式和手段上加以改進，監(jiān)管方法可采取基層分片包干監(jiān)管和市中心支庫集中監(jiān)管相結(jié)合，非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場檢查相結(jié)合，非現(xiàn)場監(jiān)管通過發(fā)現(xiàn)問題早期預(yù)警，為現(xiàn)場檢查確定重點，現(xiàn)場檢查要將檢查、評價、處置有序連接，規(guī)范監(jiān)管程序。風(fēng)險評價與實施持續(xù)性監(jiān)控相結(jié)合，風(fēng)險評價應(yīng)從內(nèi)控機制制衡，資金運轉(zhuǎn)快捷安全，部門對賬的監(jiān)督制約，計算機合規(guī)操作幾方面進行。監(jiān)管人員在對被監(jiān)管機構(gòu)作出風(fēng)險評價后，還要對被檢查機構(gòu)存在的風(fēng)險隱患、糾改措施的實施及效果情況進行跟蹤監(jiān)控，以保障其糾改措施的落實。根據(jù)其存在問題，要求其制定確保資金安全的具體措施和執(zhí)行時間表。

（三）加快國庫電子網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的步伐

建立一套完整的國庫信息管理、信息分析系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、稅務(wù)、國庫及商業(yè)銀行之間的信息資源共享和系統(tǒng)橫向聯(lián)網(wǎng)，將國庫各種日、月報解報表、代理銀行申請劃款憑證、財政零余額賬戶對賬單和預(yù)算單位零余額賬戶對賬單等資料輸入系統(tǒng)，實現(xiàn)國庫信息數(shù)據(jù)自動校驗和信息匯總，實現(xiàn)對預(yù)算收入、支撥、退付和實施國庫單一賬戶改革后預(yù)算資金的全過程網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，提高監(jiān)管的質(zhì)量。

（四）加快法規(guī)建設(shè)，為監(jiān)管提供法律保障

從國庫監(jiān)管長期實踐看，國庫相關(guān)法律、法規(guī)滯后，專業(yè)性法規(guī)操作性差，涉及面窄，不具有廣泛的指導(dǎo)性，很容易導(dǎo)致監(jiān)管的法律真空。多年來，國庫監(jiān)管中的一些具體操作沒有專門的法律、法規(guī)，特別是隨著財稅體制改革步伐的加快，對改革中出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)和新問題更是沒有明確的法律來規(guī)范，往往用行政文件代替，而原有的法律、法規(guī)已無法適應(yīng)財稅體制發(fā)展的新形式。政出多門，不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，不僅使國庫部門的監(jiān)管沒有得到定位和落實，也使各級征收部門的審批存在很大的隨意性和盲目性。此外，國庫監(jiān)管力度不足的一個重要原因就是對造成違規(guī)行為的責(zé)任人的處罰不明確。因此，健全和完善現(xiàn)有的法律框架，廢除、修改不適用的條例，盡快出臺《預(yù)算收入管理及處罰辦法》、《財政支撥管理及處罰辦法》、《收入退庫管理及處罰辦法》、《財政資金支付管理辦法》等法律、法規(guī)，保障制度傳導(dǎo)機制的有效暢通，使法律、法規(guī)真正成為國庫監(jiān)管依法辦公，依規(guī)操作的依據(jù)，為監(jiān)管實施提供法律保障。監(jiān)管人員在金融法律的保障下，依法監(jiān)管，加大對違規(guī)違法行為的查處力度，將經(jīng)濟處罰和行政處罰有效結(jié)合，嚴格掌握合理的處罰力度，形成查處并舉，確保監(jiān)管效果。