余長(zhǎng)惠

目標(biāo)管理理論對(duì)構(gòu)建地方服務(wù)型政府的啟示

余長(zhǎng)惠

從目標(biāo)管理角度，分析了當(dāng)前地方政府在提供公共服務(wù)、構(gòu)建服務(wù)型政府中存在的問(wèn)題，并就如何推進(jìn)地方服務(wù)型政府建設(shè)，從實(shí)行目標(biāo)目標(biāo)管理角度提出了建議。

目標(biāo)管理；地方政府；服務(wù)型政府；公共服務(wù)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，地方政府在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色越來(lái)越重要。地方政府如果僅僅作為中央政府在地方的代理人，作為整個(gè)國(guó)家權(quán)利的傳送帶，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全球化、信息化、區(qū)域化的要求。地方政府必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，完善公務(wù)員制度，建立起辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務(wù)型政府管理體系，由發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，需要準(zhǔn)確把握目標(biāo)管理理念，并以目標(biāo)管理理論為分析框架，來(lái)探索地方服務(wù)型政府的構(gòu)建。

一、關(guān)于目標(biāo)管理理論

彼得·德魯克(Peter Drucker)在20世紀(jì)50年代年所著 《管理實(shí)踐》(the Practice of Management)一書中提出的目標(biāo)管理理論，從操作層面看，就是為每一名員工制定具體的目標(biāo)任務(wù)，并以這些既定的目標(biāo)去激勵(lì)、引導(dǎo)、比較員工的工作績(jī)效。目標(biāo)管理的目的是將企業(yè)整體目標(biāo)逐級(jí)轉(zhuǎn)化為下屬單位和個(gè)人的子目標(biāo)，形成一個(gè)完整的目標(biāo)考核體系，以此來(lái)提高組織的績(jī)效。歐狄昂(George S.Odiorne)說(shuō)：“目標(biāo)管理乃是一種秩序，借上下級(jí)間對(duì)目標(biāo)的共同了解，訂立個(gè)人、部門的工作目標(biāo)及所負(fù)職責(zé)，使之能齊心協(xié)力地完成組織目標(biāo)，并以預(yù)定的目標(biāo)為業(yè)務(wù)推行的指導(dǎo)原則和評(píng)審成果的客觀標(biāo)準(zhǔn)?！丙溈祷f(shuō)：“目標(biāo)管理就是一種業(yè)務(wù)管理計(jì)劃和考核方法，使每一個(gè)管理人或主管皆按其應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)與成果，訂立其一年內(nèi)或一定期限內(nèi)具體明確的工作內(nèi)容與進(jìn)度，等到期滿，以原訂目標(biāo)衡量實(shí)際成果。”［1］實(shí)踐表明，目標(biāo)管理良好的組織是有效管理的組織，是由一個(gè)一個(gè)好的目標(biāo)組成的。至于什么是好目標(biāo)，不同的部門、不同的層級(jí)會(huì)有不同的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。成功的目標(biāo)管理應(yīng)具有如下功能：

一是激勵(lì)和溝通。正如德魯克所言：“實(shí)施目標(biāo)管理，可以激發(fā)起管理人員工作的積極性，不是因?yàn)橛腥私兴プ瞿承┦?，或是說(shuō)服他做某些事，而是因?yàn)樗娜蝿?wù)的目標(biāo)需要做某些事?！保?］由此使得溝通和激勵(lì)貫穿于組織活動(dòng)的全過(guò)程。

二是衡量考核。衡量目標(biāo)完成的好壞，需要有合理的標(biāo)準(zhǔn)和考核措施。目標(biāo)達(dá)成，其成果不在部門內(nèi)部，也不在成果本身，而在于對(duì)其他部門和公司的貢獻(xiàn)。目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)成果意識(shí)，讓管理者與員工將衡量和考核的重點(diǎn)放在對(duì)外部的貢獻(xiàn)上。工作計(jì)劃、知識(shí)管理、項(xiàng)目推進(jìn)以及溝通等方面，都可以在目標(biāo)管理過(guò)程中得到提煉和總結(jié)。

三是人才培養(yǎng)。員工和管理者自身的成長(zhǎng)，是企業(yè)發(fā)展的基石和階梯，也意味著企業(yè)知識(shí)的積累和傳承。實(shí)施目標(biāo)管理，有利于完整記錄員工的工作歷程。管理者只要通過(guò)工作日志、項(xiàng)目管理、溝通平臺(tái)等工具，就能準(zhǔn)確地掌握員工的工作狀態(tài)，提前警示項(xiàng)目進(jìn)行中可能出現(xiàn)的缺陷，遇到問(wèn)題及時(shí)提供內(nèi)外資源，員工心情不佳則及時(shí)協(xié)助排解等，為引導(dǎo)和培養(yǎng)員工提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

目標(biāo)管理是一種要求管理者在事先確立目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)層層分解、展開(kāi)目標(biāo)，并且經(jīng)過(guò)分權(quán)而使下層享有充分的自主權(quán)，然后創(chuàng)造性地達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的一種管理方法。它有別于傳統(tǒng)的管理方式，它所強(qiáng)調(diào)的不是自上而下的控制與監(jiān)督，也不注重下層完成任務(wù)的過(guò)程和具體手段，而是立足于部下的自我控制，并且以達(dá)到目標(biāo)的好壞、優(yōu)劣作為考核、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)管理的理論和方法最初在企業(yè)中推廣，以后在政府機(jī)構(gòu)中廣泛運(yùn)用。德魯克后來(lái)提出的關(guān)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理理論就是以其目標(biāo)管理理論為理論基礎(chǔ)的［3］。

二、地方服務(wù)型政府構(gòu)建中存在的問(wèn)題

（一）公共服務(wù)范圍不明確

地方政府公共服務(wù)范圍應(yīng)限定在混合性的公共物品上，核心公共物品只能由政府來(lái)提供。現(xiàn)在地方政府存在公共服務(wù)提供范圍不明確的問(wèn)題。地方政府往往由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視了政府公共服務(wù)與社會(huì)管理職能，存在管理越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象。一方面過(guò)多介入了本應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)完成的管理職能，另一方面又存在本該由政府提供的核心公共服務(wù)供給不足的情況。德魯克認(rèn)為：“要使服務(wù)機(jī)構(gòu)把工作做好，并不需要‘偉大的人物’，而需要的倒是一種制度。這種制度的本質(zhì)與一個(gè)企業(yè)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有太大的區(qū)別?！币拐畽C(jī)構(gòu)的工作有效率，一開(kāi)始就必須有明確的目標(biāo)和任務(wù)。任務(wù)要求明確之后，才能撥給資源，并安排先后次序、限定日期和指定專人負(fù)責(zé)［4］。

（二）服務(wù)理念未真正形成

樹(shù)立以公眾為導(dǎo)向、以提高效率和效能為原則的服務(wù)理念，是建立服務(wù)型政府的前提。但長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)行政價(jià)值觀的影響，我國(guó)行政管理領(lǐng)域奉行的是一種權(quán)利行政的價(jià)值觀。目前，官本位、權(quán)本位現(xiàn)象仍然不同程度的存在，未能較好地將民本位、社會(huì)本位牢固地放在執(zhí)政的首位。政府公務(wù)人員表現(xiàn)出與生俱來(lái)的社會(huì)地位優(yōu)越感，他們?cè)谛姓ぷ髦兄粚?duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)。他們忽視政府工作的服務(wù)性，將行政管理視為行政監(jiān)管、行政管制，視為一種自上而下的治民活動(dòng)。這是榮敬本、徐勇等學(xué)者提出的“壓力型政治”的一種體現(xiàn)。究其原因，筆者認(rèn)為主要在于政府官員沒(méi)有形成為人民服務(wù)的觀念，沒(méi)有樹(shù)立以“顧客”為中心并把服務(wù)放在首位的思想，沒(méi)有以公眾為服務(wù)導(dǎo)向。

（三）缺乏暢通的溝通渠道

在管理過(guò)程中，各級(jí)組織部門往往只重視上情下達(dá)的單向溝通，而忽視自下而上的溝通與反饋。目標(biāo)管理既包括自上而下的目標(biāo)設(shè)定、分解和量化的過(guò)程，也包括一個(gè)自下而上的員工參與自己目標(biāo)的設(shè)置過(guò)程。這兩個(gè)過(guò)程互相配合，才能使目標(biāo)管理形成一個(gè)嚴(yán)密的目標(biāo)體系并發(fā)揮它的作用。它立足于下屬的積極參與，主動(dòng)完成預(yù)期目標(biāo)，而不是由上級(jí)單方面地給下級(jí)下達(dá)目標(biāo)、指派任務(wù)，通過(guò)過(guò)程控制和監(jiān)督以及獎(jiǎng)懲等手段促使下屬被動(dòng)地完成任務(wù)。單向的溝通只能使廣大員工被動(dòng)地接受目標(biāo)，對(duì)目標(biāo)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，不會(huì)積極主動(dòng)地去改進(jìn)績(jī)效，目標(biāo)管理的激勵(lì)作用就難以充分地發(fā)揮。這不僅與目標(biāo)管理的宗旨相去甚遠(yuǎn)，而且影響系統(tǒng)內(nèi)信息的傳遞和反饋。我國(guó)現(xiàn)行的目標(biāo)管理大都缺乏有效、及時(shí)的反饋程序。單一的溝通渠道也導(dǎo)致基層干部不能及時(shí)了解應(yīng)改進(jìn)的項(xiàng)目和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的評(píng)價(jià)，往往是靠猜測(cè)判斷，嚴(yán)重影響了目標(biāo)管理的確定性和靈敏性。

（四）績(jī)效評(píng)估體系不健全

有些管理人員認(rèn)為，目標(biāo)管理只要將任務(wù)量化，同時(shí)提高難度就萬(wàn)事大吉了。這種做法不適合用于存在較多不可控因素且績(jī)效考核指標(biāo)根本無(wú)法量化的地方公共服務(wù)部門。選擇和確定合理的績(jī)效指標(biāo)，是目標(biāo)管理考核中的一個(gè)重要的、也是比較難于解決的問(wèn)題。大多地方公共服務(wù)部門僅僅只對(duì)目標(biāo)完成數(shù)量進(jìn)行考核，對(duì)于目標(biāo)完成的質(zhì)量、采用的有效手段以及花費(fèi)的成本等卻很少涉及。在評(píng)估主體選擇上，地方公共服務(wù)部門大多采取上級(jí)部門評(píng)估的手段。這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的評(píng)估行為，其結(jié)果是不言而喻的。整個(gè)地方公共服務(wù)部門的績(jī)效評(píng)估給人的一種感覺(jué)是憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象、憑感情或“跟著感覺(jué)走”，只注重從宏觀和總體上進(jìn)行把握和審視，而忽視微觀和具體的觀點(diǎn)和訴求，或受上級(jí)和主觀的意見(jiàn)所左右，強(qiáng)調(diào)規(guī)則為本，服從統(tǒng)一意識(shí)，而忽視對(duì)組織目標(biāo)的貢獻(xiàn)、標(biāo)準(zhǔn)、向度和客觀的現(xiàn)實(shí)。

三、對(duì)構(gòu)建地方服務(wù)型政府的建議

按照目標(biāo)管理理論實(shí)行目標(biāo)管理，構(gòu)建地方服務(wù)型政府，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)抓好以下幾個(gè)方面的工作：

一是做好教育培訓(xùn)工作。目標(biāo)隨著時(shí)代的發(fā)展而具有時(shí)效性和創(chuàng)新性特點(diǎn)，這就要求目標(biāo)制定者和實(shí)行者要掌握最新資料，具備相應(yīng)的能力和素質(zhì)。在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)理念的推行過(guò)程中，可能會(huì)受到層層阻力，以及由于理論認(rèn)識(shí)不到位而產(chǎn)生一些問(wèn)題。因此，必須把構(gòu)建服務(wù)型政府這一基本理念和方法作為重點(diǎn)內(nèi)容對(duì)全體工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。通過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)，使其轉(zhuǎn)變觀念，深刻理解構(gòu)建地方服務(wù)型政府的重要性，掌握構(gòu)建地方服務(wù)型政府的方法，樹(shù)立服務(wù)為本的目標(biāo)理念。這將有助于構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一工作的順利開(kāi)展。

二是加強(qiáng)信息工作。及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的信息是任何管理活動(dòng)都離不開(kāi)的最基本的要素。在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)管理過(guò)程中，目標(biāo)設(shè)定工作需要以大量的信息為依據(jù)，目標(biāo)的分解展開(kāi)需要對(duì)獲取的相關(guān)信息進(jìn)行加工、處理，目標(biāo)實(shí)施需要不斷的信息反饋與分析，目標(biāo)評(píng)估需要充足的信息才能保證客觀公證。因此，在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)管理過(guò)程中，信息工作是重要內(nèi)容。在做好原始記錄的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)電子政務(wù)，加快信息交流與反饋。要充分利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，發(fā)展電子政務(wù)，加強(qiáng)與群眾的溝通交流，做到政府工作公開(kāi)化、透明化。

三是由政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)政府公共服務(wù)的一個(gè)主要特征，就是以行政計(jì)劃替代公眾意愿，以精英設(shè)計(jì)替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好。公共項(xiàng)目建設(shè)安排多少，由政府部門說(shuō)了算，公眾的影響較為有限。這種錯(cuò)位現(xiàn)象應(yīng)予以糾正。以公眾為導(dǎo)向，是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變的一個(gè)根本思路選擇，即實(shí)行人本管理。為此，關(guān)鍵的是要培養(yǎng)各級(jí)政府工作人員的服務(wù)意識(shí)、勤政意識(shí)。

四是建立科學(xué)的公共服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制。公平有效的績(jī)效考核，可以提供薪資及升遷的資料，提供獎(jiǎng)金發(fā)放的依據(jù)，改善員工工作績(jī)效，發(fā)掘與培養(yǎng)人才。通過(guò)考核，每個(gè)員工可以發(fā)現(xiàn)自己過(guò)去一年里，哪些地方表現(xiàn)特別好，哪些地方的表現(xiàn)有待改善。針對(duì)做的不好的部分，列出改善的方式及所需技能，再與教育訓(xùn)練計(jì)劃相結(jié)合。沒(méi)有科學(xué)的績(jī)效考核，則無(wú)法得到明確的目標(biāo)調(diào)整依據(jù)和繼續(xù)努力的方向，績(jī)效改善也就無(wú)從談起［5］?？?jī)效考核是否科學(xué)，考核指標(biāo)體系的選擇非常重要?？己酥笜?biāo)體系的選擇又有很重要的導(dǎo)向作用，往往反映著領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重視什么、提倡什么，引導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)和干部的工作干勁往哪里使。為此，一要選用切實(shí)可行的考核指標(biāo)，不能選用那些難以搜集、難以檢驗(yàn)核實(shí)的指標(biāo)；二要把考核指標(biāo)作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，考慮有關(guān)指標(biāo)間的制約關(guān)系［6］。同時(shí)，既要考慮指標(biāo)的先進(jìn)性，又要考慮它的可行性。這樣，才能保證整個(gè)考評(píng)的科學(xué)、客觀和公正，突破過(guò)去自上而下的評(píng)價(jià)機(jī)制的局限，保證目標(biāo)管理的可信性與有效性，進(jìn)而充分發(fā)揮考核的積極導(dǎo)向作用。

[1]張金鑒.管理學(xué)新論[M].臺(tái)北：臺(tái)灣五南出版社，1985：18.

[2]彼得·德魯克.管理實(shí)踐[M].上海：上海譯文出版社，1999：154.

[3]丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：336.

[4]德魯克.公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理[J].公共利益，1973（秋季號(hào))：60.

[5]王忠憲.目標(biāo)管理與績(jī)效考核[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2002：4-6.

[6]葉裕民.論改進(jìn)和完善地方政府目標(biāo)管理責(zé)任制[J].統(tǒng)計(jì)研究，2000（6）.

D035

A

1673-1999（2010）07-0016－02

余長(zhǎng)惠（1982-），女，四川隆昌人，廣西大學(xué)（廣西南寧530004）公共管理學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向?yàn)檎袨榕c公共政策。

2009-11-17