劉緒晶

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)及提升途徑

劉緒晶

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

公共部門人力資源開(kāi)發(fā)具有特殊的戰(zhàn)略意義。作為國(guó)家權(quán)力和利益的分配中心，公共部門的人力資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)在很大程度上決定了國(guó)家的前途和命運(yùn)。當(dāng)前，我國(guó)公共部門的人力資源開(kāi)發(fā)效益不容樂(lè)觀，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的開(kāi)發(fā)目標(biāo)。本文從開(kāi)發(fā)制度、外部體制、領(lǐng)導(dǎo)層、自律四個(gè)方面對(duì)公共部門人力資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀展開(kāi)分析，并在此基礎(chǔ)上提出提升公共部門人力資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)的途徑。

公共部門；人力資源開(kāi)發(fā)；效應(yīng)分析；提升途徑

隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)的發(fā)展，人力資源作為第一資源的觀念已被廣泛地認(rèn)同和接納。人力包括人的知識(shí)和能力的形成是投資的結(jié)果，也就是說(shuō)，并非一切人力資源都是最重要的資源，只有通過(guò)一定的方式投資開(kāi)發(fā)，掌握了知識(shí)技能的人力，才是一切生產(chǎn)資源中最重要的資源。公共部門人力資源開(kāi)發(fā)，一般指為充分、科學(xué)、合理和有效地發(fā)揮公共部門人力資源在行使國(guó)家行政權(quán)力中，為對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮積極作用而進(jìn)行的資源配置、素質(zhì)提高、能力利用、開(kāi)發(fā)規(guī)劃等一系列活動(dòng)相結(jié)合的有機(jī)整體。公共部門人力資源開(kāi)發(fā)，除了具有其他資源開(kāi)發(fā)的共性外，還具有特殊的戰(zhàn)略意義，這是由公共部門的特殊地位所決定的。在各種部門中，公共部門具有很高的層次，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和管理的核心，是國(guó)家權(quán)力和利益分配的中心，因此，公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)在很大程度上決定了國(guó)家的前途和命運(yùn)。

一、當(dāng)前我國(guó)公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)分析

當(dāng)前，我國(guó)公共部門的人力資源開(kāi)發(fā)雖然取得了一定的成果，但整體效益不容樂(lè)觀，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的開(kāi)發(fā)目標(biāo)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是公共部門在人力資源的開(kāi)發(fā)規(guī)劃上戰(zhàn)略性不足，把過(guò)多的精力放在了具體微觀的小事上，而在其長(zhǎng)遠(yuǎn)性和預(yù)見(jiàn)性上關(guān)注不足，管理上比較滯后。二是在公務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)上達(dá)不到其基本的職業(yè)倫理要求，官僚主義、以權(quán)謀私、貪污腐敗、濫用職權(quán)、推卸責(zé)任等不良作風(fēng)和違法亂紀(jì)行為屢禁不絕，缺乏公務(wù)人員應(yīng)具有的基本公共服務(wù)意識(shí)和公共責(zé)任心。三是能力建設(shè)不足。作為國(guó)家權(quán)力和利益分配中心的掌控者，公務(wù)人員應(yīng)有的知識(shí)水平和理論素養(yǎng)不足，缺乏超前意識(shí)和戰(zhàn)略眼光，導(dǎo)致誤事誤國(guó)。即是說(shuō)，公共部門人力資源的開(kāi)發(fā)效應(yīng)不容樂(lè)觀，背后有復(fù)雜的、互相糾纏的原因鏈。

1、公共部門人力資源開(kāi)發(fā)制度不健全。雖然西方國(guó)家自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)進(jìn)行反對(duì)制度化過(guò)度的改革，但我國(guó)公共部門人力資源管理面對(duì)的主要問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的制度過(guò)度化的問(wèn)題，而是制度不健全、不規(guī)范、不到位、不合理的問(wèn)題，因此，不能盲目照搬西方的改革范式。實(shí)現(xiàn)人力資源開(kāi)發(fā)的制度化，關(guān)鍵是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人力資源管理體制，而目前我國(guó)人事管理體制還沒(méi)有完全從“進(jìn)、管、出”的傳統(tǒng)模式中走出來(lái)，公務(wù)員制度還不夠健全，尤其是在公務(wù)員考試錄用的公平性和科學(xué)性上還需進(jìn)一步加強(qiáng)，在任職后的管理上也存在諸多人治、不公平、不合理的問(wèn)題，相關(guān)重要領(lǐng)域的配套改革也比較滯后，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，人力資源開(kāi)發(fā)缺乏戰(zhàn)略性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及全球化時(shí)代的到來(lái)，公共部門將面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，這就要求公共部門的人力資源開(kāi)發(fā)更具有戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性。然而，由于公共部門的公共性所致，其人力資源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性實(shí)踐不易執(zhí)行，往往拘泥在細(xì)而小的事務(wù)層面，且?guī)в兄鹚嚼膬A向。人才的開(kāi)發(fā)管理往往跟不上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，沒(méi)有預(yù)見(jiàn)性，越位管理現(xiàn)象比較嚴(yán)重，多方面制約了公務(wù)人員的工作積極性和創(chuàng)造性。第二，績(jī)效評(píng)估與激勵(lì)機(jī)構(gòu)不健全?？?jī)效評(píng)估與激勵(lì)是人力資源開(kāi)發(fā)的依據(jù)和動(dòng)力機(jī)制。我國(guó)公共部門以“德、能、勤、績(jī)”為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估體制存在很多弊端，主要表現(xiàn)在：評(píng)估主體較單一；評(píng)估指標(biāo)多注重定性的方面，缺乏量化；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往為GDP。雖然傳統(tǒng)評(píng)估管理具有一定的合理性，但評(píng)估方式、評(píng)估主體的單一、評(píng)估指標(biāo)的不可操作性與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的唯經(jīng)濟(jì)論等容易導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程的人治；結(jié)果缺乏層次性與公平性，干好與干不好一個(gè)樣，差別不大，易使工作人員喪失工作的積極性；只重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而忽略了社會(huì)、政治、自然各方面發(fā)展的短利行為等。第三，公共培訓(xùn)體系有待完善。培訓(xùn)是提升公共部門人力資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)的重要途徑，也只有通過(guò)投資人力資源培訓(xùn)，才能使人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本。而目前我國(guó)人力資源培訓(xùn)體系不健全，一是培訓(xùn)意識(shí)淡薄。二是缺少培訓(xùn)的需求分析與針對(duì)性。三是培訓(xùn)內(nèi)容陳舊。四是缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。培訓(xùn)體制的落后阻塞了公職人員自我實(shí)現(xiàn)、自我提升的通道。

2、外部宏觀公共管理體制滯后。從實(shí)際情況看，我國(guó)公共管理體制明顯落后于時(shí)代發(fā)展的要求，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。一是在職能行使上，政府職能不明確，越位、缺位、錯(cuò)位及與民爭(zhēng)利現(xiàn)象嚴(yán)重；機(jī)構(gòu)臃腫，層次復(fù)雜，效率低下。二是在權(quán)力運(yùn)行上，權(quán)力過(guò)于集中，監(jiān)督機(jī)制不健全。三是在思想觀念上，官本位嚴(yán)重，人治盛行，法制意識(shí)淡薄。整個(gè)宏觀行政體制從根本上制約了公共部門人力資源開(kāi)發(fā)效果的產(chǎn)生，使公務(wù)人員在職業(yè)社會(huì)化的過(guò)程中產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理反差。

3、領(lǐng)導(dǎo)層的模范帶頭作用有待強(qiáng)化。公共部門的性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)者的地位，決定了公共部門領(lǐng)導(dǎo)的一言一行受到下屬和公民的廣泛關(guān)注，其言行對(duì)他們起著示范的作用，具有很強(qiáng)的滲透力，其影響范圍也極其廣大，領(lǐng)導(dǎo)者的惡德可以使千百萬(wàn)人遭受不幸。如果領(lǐng)導(dǎo)者帶頭知法犯法、以權(quán)謀私、不負(fù)責(zé)任，那又怎能期望其下屬遵紀(jì)守法、清正廉潔呢，正所謂“上行下效、上梁不正下梁歪”，這是其下屬所無(wú)法規(guī)避的，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬的影響是潛移默化的。

4、公務(wù)人員的內(nèi)在品行和修養(yǎng)有待提升。外部環(huán)境對(duì)公務(wù)人員的影響具有不確定的一面。公務(wù)人員的心靈、信仰、思想價(jià)值觀、行為動(dòng)機(jī)、工作態(tài)度等內(nèi)在的東西都是很難控制的，制度和法律不可能是完美無(wú)缺的，制度是死的，人是活的。公務(wù)人員在其專業(yè)領(lǐng)域可謂是一個(gè)專家，掌握著一般人無(wú)法獲知的信息，而這些信息通常是決策的重要基礎(chǔ)。由于公務(wù)人員有特殊的專業(yè)知識(shí)和信息，他們比監(jiān)督者更有優(yōu)勢(shì)，加上公務(wù)人員比一般的民眾面臨更多的誘惑和刺激，只要其想鉆法律和制度的空子和規(guī)避其著力點(diǎn)，就可以躲避外部的控制和監(jiān)督，所以，公務(wù)人員的自身道德修養(yǎng)水平就成為影響人力資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)的至關(guān)重要的因素，而我國(guó)公職人員的品行和素養(yǎng)總體來(lái)說(shuō)并不算太高，官僚主義、貪污腐化等違法亂紀(jì)、作風(fēng)不正現(xiàn)象普遍存在。

二、提升公共部門人力資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)的途徑

1、建章立制，提升公共部門人力資源的開(kāi)發(fā)效應(yīng)。任何先進(jìn)的人力資源管理思想都需要科學(xué)的制度來(lái)固化，從而達(dá)到有效和公平的目的，避免人治和混亂的弊端。目前，我國(guó)人力資源管理制度建設(shè)的重點(diǎn)要在合理度、繁簡(jiǎn)度、透明度、穩(wěn)定度上下功夫：該從緊的從緊，該放寬的放寬；防止制度的過(guò)細(xì)過(guò)詳，同時(shí)，避免不可操作的大原則大套話的出現(xiàn)；防止大量潛規(guī)則的盛行，否則，會(huì)造成組織內(nèi)部的極端不和諧；堅(jiān)持在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，審時(shí)度勢(shì)的穩(wěn)步推進(jìn)制度的與時(shí)俱進(jìn)。制度的建立，規(guī)范了公務(wù)人員的言行，使其自覺(jué)地圍繞公共部門的管理目標(biāo)運(yùn)作。人力資源開(kāi)發(fā)制度化的關(guān)鍵，是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人事管理體制，適應(yīng)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，把傳統(tǒng)的人事管理調(diào)整到整體性人力資源的開(kāi)發(fā)規(guī)劃上來(lái)，建立較完備的公務(wù)員制度，重點(diǎn)抓好公務(wù)員考試錄用的公平性和科學(xué)性及入職后的管理上來(lái)，使其逐步走上法治、民主、科學(xué)的軌道，同時(shí)，必須進(jìn)行相關(guān)重要領(lǐng)域的配套改革。第一，實(shí)現(xiàn)人力資源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略化。隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，公共部門必須適應(yīng)新形勢(shì)，有效地預(yù)測(cè)組織的人才需求狀況與結(jié)構(gòu)，科學(xué)制定公共部門的人力資源規(guī)劃，以此適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。一方面，要制定前瞻性、系統(tǒng)性的地區(qū)人力資源規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，另一方面，要從管理制度上促進(jìn)公共部門內(nèi)部人才的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，制定公職人員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以此讓公共部門更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化。第二，實(shí)施有效的人力資源管理績(jī)效評(píng)估與激勵(lì)。全面的人力資源績(jī)效評(píng)估是公共部門進(jìn)行人力資源開(kāi)發(fā)的保證。鑒于我國(guó)傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估制度的弊端，應(yīng)從評(píng)估主體、評(píng)估方式、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估內(nèi)容等幾方面進(jìn)行改革。首先，實(shí)行評(píng)估主體的多元化。除了上級(jí)人事部門外，同級(jí)、下屬、公眾都應(yīng)參與其中，各類公共部門可根據(jù)自己組織的具體情況，合理地劃分各評(píng)估主體評(píng)估值的比重。其次，評(píng)估方式多樣化、靈活化。如可以是公開(kāi)的，也可以在合法的范圍內(nèi)，隱蔽式考察公務(wù)員的工作，這樣獲得的結(jié)果往往具有較強(qiáng)的客觀性、真實(shí)性、全面性。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)更具體、更具有針對(duì)性，能進(jìn)行量化的一定要量化，以此更有效地規(guī)范公務(wù)人員的言行。評(píng)估內(nèi)容上，除了經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)外，應(yīng)該綜合考慮社會(huì)公平和發(fā)展、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等多方面的因素，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。第三，建立科學(xué)的公共培訓(xùn)體系?？茖W(xué)有效的培訓(xùn)是提高公共部門人力資源開(kāi)發(fā)水平的重要途徑。我國(guó)古代歷代統(tǒng)治者的培訓(xùn)思想都體現(xiàn)在對(duì)教育的重視上，從而使教育成為一種國(guó)策和制度被歷代君王用于國(guó)家治理，培訓(xùn)思想集中體現(xiàn)在翰林院的建立上。以明代的翰林院為例，主要是用來(lái)培訓(xùn)高級(jí)官員的場(chǎng)所，分學(xué)習(xí)與實(shí)踐兩個(gè)階段。學(xué)習(xí)階段有老師授課，學(xué)生要經(jīng)歷考核，學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容為文學(xué)、政治、書法等。后一階段是實(shí)際工作的鍛煉。古代的培訓(xùn)思想對(duì)于我們當(dāng)代的培訓(xùn)管理有著重要的借鑒，尤其是隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們面臨的環(huán)境千變?nèi)f化，對(duì)人們的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，而我國(guó)公共部門的一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公職人員培訓(xùn)的重要性缺乏必要的認(rèn)識(shí)。相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)僅憑經(jīng)驗(yàn)辦事，缺乏系統(tǒng)思想和戰(zhàn)略眼光，理論思維水平滯后，無(wú)形中制約了公共部門的發(fā)展與改革。因此，首先，要加強(qiáng)對(duì)公職人員培訓(xùn)需求的分析，按級(jí)別和職位，實(shí)行分類培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性。如領(lǐng)導(dǎo)層重點(diǎn)加強(qiáng)古今中外哲學(xué)、政治、管理等方面的思想理論培訓(xùn)，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名的教授專家，真正使培訓(xùn)變成一種盛大的、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的心靈和思想的洗禮，以此培養(yǎng)他們卓越的戰(zhàn)略眼光和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展觀。事務(wù)層可主要進(jìn)行專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，理論培訓(xùn)要兼顧，以提高其綜合素質(zhì)。其次，要建立嚴(yán)格的培訓(xùn)評(píng)估和動(dòng)力機(jī)制，可考慮把培訓(xùn)結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一。最后，培訓(xùn)的方式更可以更多樣化、靈活化。

2、加快外部公共管理體制的改革，強(qiáng)化公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)。宏觀行政體制從根源上制約了公共部門人力資源開(kāi)發(fā)效果的產(chǎn)生，因此，我們要加快公共管理體制改革，建設(shè)公共服務(wù)型政府，明確政府職能，逐步形成“行為規(guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。政府職能的合理、科學(xué)定位，從根本上能遏制政府部門的自我利益膨脹，并且使各部門之間互相合作和監(jiān)督，為公務(wù)人員的工作創(chuàng)造一個(gè)人性、法治、科學(xué)、有序的整體外部環(huán)境，從而有效地提升公共部門的人力資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)。

3、從內(nèi)部提升公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)。要提高別人的素質(zhì)，首先要提高自己的素質(zhì)，因此，領(lǐng)導(dǎo)層要做好表率。領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬的影響和滲透力是毋庸置疑的，政府和領(lǐng)導(dǎo)者想要改變下屬和公眾的行為，他們本身就必須通過(guò)自己的思想價(jià)值觀和實(shí)踐為下屬和公眾樹(shù)立榜樣。領(lǐng)導(dǎo)層要為下屬樹(shù)立一個(gè)有追求、開(kāi)明、具有各種美德，具有人情和人性、節(jié)儉等特征的卓越品質(zhì)和道德人格。只有這樣，才能真正樹(shù)立起自己的政治權(quán)威和形象，對(duì)下屬的品行和能力的影響更強(qiáng)烈，對(duì)人力資源開(kāi)發(fā)目標(biāo)的達(dá)成更容易。

4、通過(guò)自律，保持公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)。公務(wù)人員的思想品行、素養(yǎng)等內(nèi)在的東西是很難控制的，因此，即使付出大量的監(jiān)督成本也可能效果不佳。這些內(nèi)在的東西只能靠自覺(jué)來(lái)控制，但公務(wù)員比一般的民眾面臨著更多的誘惑和刺激，這就要求公務(wù)人員必須有高于一般民眾的品德和素養(yǎng)，能夠在自己力所能及的范圍內(nèi)抵制住外界的誘惑，安身立命、靜心身修，踏踏實(shí)實(shí)地走好每一步。為此，第一，在公職人員的招聘過(guò)程中，要把應(yīng)試者的道德素質(zhì)作為最重要的參考因素之一，通過(guò)多種途徑考察應(yīng)試者的品行和素養(yǎng)。應(yīng)試者一般來(lái)自大學(xué)生畢業(yè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，要從整個(gè)國(guó)家的利益出發(fā)，在全民的義務(wù)教育和高等教育中，進(jìn)一步加強(qiáng)思想道德的教育，把做人的教育擺在第一位，先學(xué)會(huì)做人，然后學(xué)會(huì)做事，中國(guó)古代歷來(lái)也是把“立人”作為教育的首要目標(biāo)。第二，中國(guó)傳統(tǒng)文化和信仰對(duì)人的社會(huì)化過(guò)程有著潛移默化的影響。中國(guó)民眾向來(lái)憑良心做事，做了壞事就感覺(jué)良心不安，信奉“老天爺”，在無(wú)人監(jiān)督的情況下，認(rèn)為自己的所作所為只有“天知地知我知”，這說(shuō)明人們也是注重慎獨(dú)的。公務(wù)人員來(lái)自于普通民眾，這種樸素的信仰當(dāng)然也可能在一定程度上適用于他們，因此，要充分發(fā)掘傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀內(nèi)涵。

總之，以上四大途徑在現(xiàn)實(shí)中是相互聯(lián)系、相互作用的，每一條途徑的加強(qiáng)都有利于其他三條途徑的順利開(kāi)展，而任何一條途徑遭受抵制，都會(huì)制約其他途徑的進(jìn)展。因此，我們要努力整合這四個(gè)方面，形成合力，從而提升公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的效應(yīng)。

①?gòu)埑筛?、黨秀云著：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年11月版。

②陳振明著：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年12月版。

③劉彩鳳：《我國(guó)公共部門人力資源管理的四大問(wèn)題》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第6期。

責(zé)任編輯：劉建文

D630.3

A

1671-2994（2010）03-0150-03

2010-03-29

劉緒晶（1984- ），女，山東濟(jì)南人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院2008級(jí)行政管理專業(yè)碩士生。研究方向：地方政府治理與中國(guó)式管理。