陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法治權(quán)威積累

陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

經(jīng)過多年的努力，我國在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法治權(quán)威積累成就有：立法逐漸完備；在一些突發(fā)事件的處置中，相關(guān)法律得到了較好的貫徹；配合突發(fā)事件相關(guān)法律制度的創(chuàng)制和適用，法治教育也在積極開展。但仍面臨著相關(guān)法律制度不健全，未能充分利用突發(fā)事件的處置樹立法律至上的精神，不能很好地應(yīng)對(duì)國際因素等問題。因此，我們必須不斷深化對(duì)相關(guān)問題的探討，加快與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法治建設(shè)步伐，通過法治與國際話語體系對(duì)接。

突發(fā)事件；法治權(quán)威；困擾；解決途徑

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。隨著改革開放的不斷向前邁進(jìn)，生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系及社會(huì)其他方面不僅高度革命化，而且相當(dāng)不平衡，這使得中國在今后相當(dāng)一段長的時(shí)間內(nèi)都處于突發(fā)事件的多發(fā)期。從近代以來各國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，要確保這樣一段時(shí)期的突發(fā)事件不至于給發(fā)展帶來過大的負(fù)面影響，關(guān)鍵在于能否采取正確的措施加以應(yīng)對(duì)和處置，積累法治的權(quán)威，從而使人們參與積極性的提高速度與制度化水平匹配，從而使國家走向長治久安，社會(huì)在和諧中可持續(xù)發(fā)展。本文根據(jù)我國改革開放以來，特別是近年來應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)處置突發(fā)事件中如何積累法制權(quán)威問題提出一些思考。

一、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的法治權(quán)威積累水平

改革開放以來，特別是近年來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主建設(shè)進(jìn)程的加快，社會(huì)越來越體現(xiàn)出它的自主性，階級(jí)斗爭雖在一定范圍內(nèi)依然存在并且某些時(shí)候可能激化，但很多社會(huì)矛盾和沖突已經(jīng)不能完全納入該范圍。因此，我們在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上，越來越注意法治權(quán)威的積累，使我們多年來雖然遭遇過許多突發(fā)事件的困擾，卻總能化險(xiǎn)為夷，并推動(dòng)著整個(gè)國家法治水平的不斷提高。

1、立法逐漸完備。改革開放以來，特別是經(jīng)過了2003年的非典疫情后，隨著需求的增加，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累、理論研究的深入和立法機(jī)關(guān)的努力，到2007年8月，我們就制定了包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋在內(nèi)的71個(gè)與突發(fā)事件處置相關(guān)的中央法文件及大量地方立法。2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的立法已經(jīng)比較配套。（1）逐漸擺脫一些舊觀念的束縛。一是不再使用階級(jí)斗爭的方法。以往出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，我們很容易繃緊階級(jí)斗爭這根弦，而后來，雖然根據(jù)“剝削階級(jí)作為階級(jí)已經(jīng)消滅，但是階級(jí)斗爭還將在一定范圍內(nèi)長期存在”的基本判斷，還會(huì)探討階級(jí)、階級(jí)矛盾和階級(jí)斗爭的問題，但法律問題逐漸循法律的途徑處理，如反革命罪，根據(jù)行為特點(diǎn)，按國際慣例歸入危害國家安全罪，該罪名1997年修改《刑法》后，不再繼續(xù)出現(xiàn)在《刑法》中。二是不再認(rèn)為突發(fā)事件是家丑。這樣，在信息不斷變得公開的條件下，相關(guān)問題逐漸得到了深入研究并推動(dòng)著立法的發(fā)展。三是越來越注意將相關(guān)問題放在國際背景中加以思考。如引進(jìn)了大量的相關(guān)外文書刊、召開了許多有國內(nèi)外知名專家參加的研討會(huì)，從不同的視角對(duì)相關(guān)問題展開研究。四是相關(guān)制度的創(chuàng)制也越來越重視促進(jìn)我國政府和民間及國外的互動(dòng)，特別是爭取援助?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十四條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！睋?jù)此，我們在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害中，越來越注意增加透明度。這不僅改善了我國政府和人民的形象，而且使各方面的關(guān)愛力量能較快匯集，因此，汶川地震中，我們共獲得了來自國內(nèi)外417.42億的捐贈(zèng)和其他幫助。（2）將一些民主權(quán)利的行使和相關(guān)管理規(guī)范化。1954年，新中國第一部憲法就規(guī)定，公民在法律面前一律平等，有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由等，但一直沒有一部具體的法律來規(guī)范。1989年10月，我們頒布了《集會(huì)游行示威法》，明確定義了一些關(guān)鍵詞，規(guī)定了所包含的權(quán)利及對(duì)稱的義務(wù)、相關(guān)保障措施等。為防止這些權(quán)利的行使給社會(huì)秩序造成不應(yīng)有的破壞，又頒布了《國家安全法》、《戒嚴(yán)法》、《信訪條例》、《政府信息公開條例》等。（3）不斷強(qiáng)化了黨委政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。為確保黨委政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部正確使用權(quán)力，防止或減少突發(fā)事件的發(fā)生，提高處置和恢復(fù)重建能力，從《集會(huì)游行示威法》頒布后，黨和國家又出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《行政監(jiān)察法》，最近又出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，使廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部某些容易錯(cuò)誤使用的權(quán)力受到進(jìn)一步規(guī)范。（4）制定了專門的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。2007年8月30日，第10屆全國人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過了該法，對(duì)突發(fā)事件的定義、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、檢測和預(yù)警、應(yīng)急處置和救援、事后恢復(fù)與重建都做出了較詳細(xì)的安排，該法加上一些配套規(guī)定、全國及地方的預(yù)案，構(gòu)成了一個(gè)比較完整的制度鏈。

2、在一些突發(fā)事件的處置中，相關(guān)法律得到了較好的貫徹。既包括各類突發(fā)事件的處置，也表現(xiàn)在善后工作中，最引人注目的是非典事件以來的一系列突發(fā)事件處置。（1）各種力量依法迅速調(diào)集到位。這在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中表現(xiàn)得最充分。汶川地震中，2008年5月14日，解放軍和武警官兵就到達(dá)災(zāi)區(qū)所有縣，19日達(dá)村莊；截止27日12時(shí)，各級(jí)財(cái)政撥付了救災(zāi)資金192.16億元，調(diào)運(yùn)救災(zāi)帳篷56.64萬頂，活動(dòng)版房5.32萬套，衣被1184.52萬件。（2）事態(tài)迅速得到控制。這在2008年的拉薩事件、2009年的烏魯木齊事件中做得很突出。這兩起事件都是由分裂勢力在國外操縱的，其目的是制造民族矛盾和混亂、詆毀中國形象，從而為他們的分裂活動(dòng)創(chuàng)造條件，但在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，事件迅速平復(fù)。其中，處置2008年“3.14”拉薩事件時(shí)，黨和政府措施很有力，兩日后，西藏自治區(qū)主席向巴平措即宣布事態(tài)基本平息，6月19日，奧運(yùn)火炬就在熱烈祥和，又富有民族特色的拉薩順利傳遞。（3）相關(guān)信息依法得到公開。這個(gè)工作始于2003年的非典事件。2003年初，廣州已出現(xiàn)非典疑似病例，但政府相關(guān)部門并未及時(shí)公布，所以，引起了很多疑慮。以此為契機(jī)，政府信息公開問題越來越被高度重視，2008年5月1日，國務(wù)院《政府信息公開條例》出臺(tái)后，汶川地震、烏魯木齊事件、許多礦難事件都在信息公開的狀態(tài)下處置，收到了很好的效果。（4）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制在突發(fā)事件管理中的作用日益發(fā)揮。該制度起自于1995年的“責(zé)令辭職”制度，經(jīng)過2003年的“問責(zé)風(fēng)暴”、2008年的“行政問責(zé)年”，通過去年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，逐漸完善起來并不斷發(fā)揮效力。隨著制度的完善，干部問責(zé)經(jīng)過了由權(quán)力問責(zé)到制度問責(zé)，由事故問責(zé)到行為問責(zé)，由“運(yùn)動(dòng)式”問責(zé)到經(jīng)常性問責(zé)的歷程，在突發(fā)事件管理中發(fā)揮著巨大的作用。2008年到2009年12月，僅云南省就有1417名干部被問責(zé)，其中廳級(jí)22人，縣處級(jí)553人，鄉(xiāng)科級(jí)1427人，被調(diào)整工作崗位的88人，停職檢查84人，引咎辭20人，責(zé)令辭職21人，免職95人。被問責(zé)的原因大部分是各類突發(fā)事件。山西礦難導(dǎo)致2006—2008年間四換省長，臨汾市委書記空缺半年。①（5）人民法院審理相關(guān)案件時(shí)，被告的權(quán)利均得到有效的保護(hù)。其中拉薩“3·14”事件發(fā)生后，司法部門拘捕和留滯了953人，其中362人屬投案自首。庭審過程中，僅2009年4月29日的審判，就有31名律師出庭為30名被告人辯護(hù)，14次開庭，有9次全程用藏語進(jìn)行，其余5次均為被告人安排了藏語翻譯。

3、配合突發(fā)事件相關(guān)法律制度的創(chuàng)制和適用，積極開展法治教育。（1）各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都或多或少地參與過相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。這種培訓(xùn)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布后，更是迅速，網(wǎng)絡(luò)上可以搜索到1280000條以上相關(guān)信息，證實(shí)各級(jí)黨委政府正在開展各類涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的包括法律知識(shí)在內(nèi)的相關(guān)培訓(xùn)，及國家行政學(xué)院去年籌建首個(gè)國家級(jí)的應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，省部級(jí)主要官員基本受過培訓(xùn)，到2009年11月，全國2000多位縣委書記相繼走進(jìn)中央黨校、國家行政學(xué)院等國家級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，接受了為期7天的培訓(xùn)。（2）媒體的廣泛宣傳。隨著社會(huì)的開放，媒體在人們生活中的重要性越來越突出，特別是網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)媒體的發(fā)展，使媒體與廣大人民群眾的生活聯(lián)系更加緊密。據(jù)檢索，現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上涉及突發(fā)事件處置中的法治問題的信息共202000條，為各類瀏覽者提供了一個(gè)學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)的便捷渠道，很多文章點(diǎn)擊率非常高。（3）組織了大量的各種層次的研討會(huì)。這類研討會(huì)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起草時(shí)就開始了，2003年5月，國務(wù)院法律起草領(lǐng)導(dǎo)小組深入全國各地開展調(diào)研，舉辦了多次學(xué)術(shù)研討會(huì)；該法頒布后，這類研討會(huì)更多。這不僅使相關(guān)研究走向深入，也使能與之發(fā)生連接的人受到法治教育。（4）依據(jù)預(yù)案開展了相關(guān)演練?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布前，相關(guān)預(yù)案的制定已經(jīng)在進(jìn)行，截至2006年底，全國已制定各類預(yù)案約135萬多件，各?。▍^(qū)、市）、97.9%的市（地）和92.8%的縣（市）均制定了總體預(yù)案。中央企業(yè)預(yù)案制定率達(dá)100%，高危行業(yè)絕大部分規(guī)模以上企業(yè)都已制定應(yīng)急預(yù)案②。這些年，各級(jí)政府和單位依預(yù)案組織的各種演練，使普通人獲得了較全面的在遭遇突發(fā)事件時(shí)，究竟怎樣做才能依法保護(hù)自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

二、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中法治權(quán)威積累的制約因素

讓法治擁有充分權(quán)威，減少和更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，使國家社會(huì)生活的各方面變得更加有序，是我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。但我們沒有民主和法治的傳統(tǒng)，建國后又長期在封閉的條件下搞建設(shè)，因此，雖然我們很努力，但可能在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，不僅法治的整體水平不高，而且，法治權(quán)威的積累還面臨著一些特殊的難題。

1、相關(guān)的法律制度不夠健全。雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我們抓法治這一手越來越硬，特別是在突發(fā)事件越來越多發(fā)的近年，相關(guān)法律制度的創(chuàng)制是有效率的、成功的，但由于我們的法治建設(shè)基礎(chǔ)差、起步晚，所要調(diào)整的對(duì)象變化太快，所以漏洞仍然比較多。（1）刑法的相關(guān)條款已滯后于社會(huì)變遷。和突發(fā)事件處置相關(guān)的罪名主要包括危害國家安全罪中的分裂國家罪，危害公共安全罪中的組織領(lǐng)導(dǎo)參加恐怖組織罪，侵害公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利罪中的煽動(dòng)民族仇恨、歧視罪，危害社會(huì)管理秩序罪中的聚眾“打砸搶”罪，聚眾擾亂社會(huì)秩序、沖擊國家機(jī)關(guān)、擾亂公共場所、交通秩序罪中的聚眾斗毆罪等，但很多罪名處分太輕。如分裂國家罪，對(duì)危害不是特別嚴(yán)重、情節(jié)不是特別惡劣的首要分子，都不處死刑；組織領(lǐng)導(dǎo)參加恐怖組織而沒有實(shí)施殺人、綁架爆炸等犯罪行為，則最多處十年有期徒刑；對(duì)聚眾擾亂公共場所、交通秩序的首要分子，最重只處五年有期徒刑。這使刑罰在一定程度上對(duì)一些人失去了威懾力，給相當(dāng)多的人產(chǎn)生法不責(zé)眾的錯(cuò)覺。（2）信訪制度保障措施不夠有力。作為人民行使批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉的渠道，此制度在中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時(shí)期便開始嘗試，但隨著各種社會(huì)矛盾和沖突的增多，其制度化問題變得緊迫，因此，國務(wù)院于2005年5月1日公布實(shí)施了《信訪條例》，并對(duì)走訪（特別是多人走訪）的問題做出了嚴(yán)格規(guī)范，但作為保障措施的第47條，在交通條件日益便捷的條件下，力度非常有限，而補(bǔ)充規(guī)定中，2009年7月24日頒布的《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》是約束相關(guān)干部的。（3）對(duì)警力使用的約束有些不適當(dāng)。比如攜帶和使用槍支問題。警力作為暴力，謹(jǐn)慎使用是非常必要的，但如果因警民有沖突就畏首畏尾，按照1999年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》的“處置群體性事件時(shí)，一線民警一律不得攜帶槍支，二線民警依照命令可以攜帶槍支”，有時(shí)等于自己解除武裝，讓失去理智的群眾施暴，如遇到楊佳那樣的歹徒，連警察保護(hù)自己都成了問題。（4）集會(huì)游行示威法沒有發(fā)揮作用。言論出版、結(jié)社、集會(huì)、游行示威是憲法規(guī)定的公民權(quán)利，全國人大常委會(huì)1989年10月就頒布了《集會(huì)游行示威法》，各地方也制定了實(shí)施辦法，但沒有見到過民間依該法組織、申請、舉行的游行示威，這說明人民還沒有學(xué)會(huì)依此法行使權(quán)力。

2、未能充分利用突發(fā)事件的處置樹立法律至上的精神。雖然我們在提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)時(shí)，把“公平正義”和“民主法治”連在一起，但我們在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，卻未充分抓住機(jī)會(huì)，讓人民真正認(rèn)識(shí)到法律的至上、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的必要和重要。（1）沒能很好地把法治和社會(huì)正義的維護(hù)聯(lián)系起來思考。這和長期以來我們把法看成工具有關(guān)，所以，到關(guān)鍵的時(shí)候，我們會(huì)依法定的權(quán)限和程序?qū)嵤┌▌?dòng)用軍警在內(nèi)的處置行為，事后我們會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨和政府為人民服務(wù)的性質(zhì)，但我們沒有讓人民認(rèn)識(shí)到我們是在護(hù)法，在維護(hù)社會(huì)正義，沒有設(shè)法讓事件參與者和局外人認(rèn)識(shí)到只有恢復(fù)法律的秩序，才能使自己的個(gè)人正義和社會(huì)正義同時(shí)得到應(yīng)有的保護(hù)。（2）人民群眾的法律素養(yǎng)和綜合素質(zhì)有待提高。我們的人民是從封建社會(huì)過來的，法律意識(shí)、契約意識(shí)和誠信意識(shí)都比較淡薄，所以，在有重大利益或其他東西蠱惑的時(shí)候便拋開法律，也是事實(shí)。在許多的過度信訪行為和群體事件中，多數(shù)參與者也確實(shí)根本沒有把法律放在眼里，他們把老弱推到最前沿，以博取同情，甚至趁火打劫以撈好處、泄私憤、提出過分要求……而我們在處置中，常常狹隘地理解“人民是國家的主人，我們必須全心全意為人民服務(wù)”等，把過多的責(zé)任歸罪于相關(guān)黨委政府及干部的身上。（3）應(yīng)對(duì)媒體的能力有待提升。媒體相對(duì)獨(dú)立，是民主和法治發(fā)展的結(jié)果，然而，長期以來，我們一直認(rèn)為它是黨和政府的喉舌。當(dāng)其同時(shí)充當(dāng)人民權(quán)利的平臺(tái)時(shí)，我們的駕馭能力卻十分有限，因此，在突發(fā)事件處置中，除表達(dá)態(tài)度時(shí)語焉不詳外，有些表述很容易被人質(zhì)疑，如常用的“不明真相群眾”、“躲貓貓”等，最終使輿論的觀點(diǎn)過度傾向于不明真相的群眾。（4）依法行政需在實(shí)踐中不斷完善。依法行政是法治的重要組成部分，但因某些層層加壓的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)、監(jiān)督體制不健全等，使很多官員不得不過度“親商”，并從中引出很多腐敗來。另有一些事，比如安全生產(chǎn)監(jiān)督，在現(xiàn)有體制和技術(shù)條件下，很多事情是主管官員根本無能為力的。在問責(zé)制實(shí)施中，一有事故發(fā)生，安監(jiān)局長首當(dāng)其沖，這固然能使其不敢懈怠，但權(quán)責(zé)不對(duì)稱，對(duì)其也不公平。（5）“司法”尚不能真正擔(dān)當(dāng)維護(hù)社會(huì)正義的最后防線。這主要是因諸多原因?qū)е碌乃痉?quán)力地方化、法官職業(yè)大眾化、相關(guān)管理行政化，以及抽象行政行為不可訴等，使得司法的獨(dú)立性、受信任程度大大降低，所以，很多人寧愿無休止地信訪，也不愿提起行政訴訟。

3、不能很好地應(yīng)對(duì)國際因素。隨著中國融入世界，很多國際因素不僅誘導(dǎo)出國內(nèi)突發(fā)事件，也影響著這類事件的處置，某些事件（特別是社會(huì)安全事件）的主導(dǎo)者也會(huì)千方百計(jì)地把事態(tài)和國際掛上鉤，如東突分裂分子和藏獨(dú)分子，而我們在處置時(shí)，尚不能很好地通過法治這個(gè)人類的普世價(jià)值去維護(hù)，使自己的行為變得更加主動(dòng)和理直氣壯。（1）沒能很好地闡明維護(hù)穩(wěn)定對(duì)中國和世界同樣重要?！胺€(wěn)定壓倒一切”，是鄧小平留給我們的一句肺腑之言。目前，如何通過思想文化等軟實(shí)力的輸出，使其與人權(quán)、民主、自由、博愛、和平、文明等世界上流行的話語形式連接，讓更多的人相信我們所做的和他們所主張的是一致，這方面，我們還做得不夠扎實(shí)有效。（2）某些從中國發(fā)展中得到極大好處的國民缺乏對(duì)國家民族的認(rèn)同。這些人掌握著相當(dāng)一部分話語權(quán)，不滿意國家沒能把他們從國家巧取豪奪的利益合法化，因此，他們中的一些人除把財(cái)產(chǎn)和親人轉(zhuǎn)移出國外，的確還急于利用國外通行的話語形式及其他手段，妄圖“解構(gòu)掉我們的國家和民族”③。（3）不能對(duì)操縱國內(nèi)突發(fā)事件的元兇進(jìn)行必要的跨境打擊。目前，諸如在我們制度的卵翼之下得到無數(shù)好處卻翻臉不認(rèn)人的熱比婭之類忘恩負(fù)義之徒，正在國外逍遙并不斷給國內(nèi)制造麻煩，這對(duì)維護(hù)國內(nèi)法治的權(quán)威是極為不利的。它給許多宵小之輩產(chǎn)生錯(cuò)覺，以為只要跑到國外或引起外國人的注意，就沒有天理國法、不須接受報(bào)應(yīng)，并產(chǎn)生更多蠢動(dòng)。（4）未充分依據(jù)我國實(shí)際和現(xiàn)行國際法闡明我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。中國是一個(gè)有13億人口、960萬平方公里陸地領(lǐng)土的大國，在歷史上長期處于領(lǐng)先地位，近代以來飽經(jīng)災(zāi)難卻又堅(jiān)韌不拔地奮斗著，因此，即使我們一再強(qiáng)調(diào)自己堅(jiān)持和平發(fā)展，實(shí)際崛起的每一步，都將牽動(dòng)著某些在現(xiàn)存秩序中享受特權(quán)的國家的敏感神經(jīng)。但是，由于我們沒能從國家戰(zhàn)略的角度有說服力地闡明自己在追求一個(gè)什么樣的未來，肯定會(huì)引發(fā)更多的疑慮，也會(huì)有許多并不卑鄙陰暗的人在誤解的影響下，為某些突發(fā)事件推波助浪。

三、在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中積累法治權(quán)威的途徑

我國目前突發(fā)事件的多發(fā)有自然原因，但更多的是由改革和發(fā)展中的問題引起并需要通過進(jìn)一步的改革和發(fā)展來解決。當(dāng)我們完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的那一天，社會(huì)中間階層在人口中將穩(wěn)定地占絕大部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不僅高而且分配上比較公平，人們將習(xí)慣于循制度化渠道解決矛盾和沖突，社會(huì)的永久和諧隨即得以實(shí)現(xiàn)。為達(dá)此目的，我們必須根據(jù)自己作為現(xiàn)代化之中國家的實(shí)際，不斷開拓創(chuàng)新，積累法治權(quán)威，提高整個(gè)社會(huì)解決矛盾和沖突的制度化水平。

1、不斷深化對(duì)相關(guān)問題的探討。解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，是馬克思主義的基本品質(zhì)，也是我們在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中積累法治權(quán)威的最重要的工具，因此，我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，必須在其指導(dǎo)下，不斷引領(lǐng)社會(huì)，特別是廣大公務(wù)人員越來越深刻、充分地認(rèn)識(shí)突發(fā)事件及其與法治的關(guān)系。（1）突發(fā)事件具有不可避免性。主要是認(rèn)識(shí)到，世界及其運(yùn)動(dòng)的無限性，決定了人類雖然可以不斷提高認(rèn)識(shí)水平，但不能窮盡真理，解決所有問題，所以，我們可以設(shè)法減少或減輕其破壞，但無法將其完全消除，要減少憂患，全體人民（而不僅是官員）就必須增強(qiáng)憂患意識(shí)。（2）政府在突發(fā)事件處置中的中心地位和作用不容削弱。從人類發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”④。處置突發(fā)事件，是考驗(yàn)政府管理能力的決定性時(shí)刻。此時(shí)，“首要的問題，不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序”，⑤要求決策者除具備相應(yīng)的權(quán)力、知識(shí)、膽識(shí)和體質(zhì)，平常有好的預(yù)案和演練外，還要情報(bào)工作扎實(shí)并始終置身一線。（3）提高國家機(jī)關(guān)在處置突發(fā)事件中的公信力。公權(quán)力必須被人民承認(rèn)是姓“公”，否則，將失去政治和道德感召力。如果突發(fā)事件不僅多發(fā)，且無法處置應(yīng)對(duì)，將會(huì)引起更多的混亂。（4）要客觀看待人民群眾的能力和智慧。托克維爾說：“真正的知識(shí)，主要來自經(jīng)驗(yàn)。假如美國人不是逐漸習(xí)慣于自己治理自己，他們學(xué)到的書本知識(shí)今天也不會(huì)為他們的成功提供太大的幫助。”⑥。我國民主法治建設(shè)的時(shí)間短，相關(guān)政治知識(shí)沒有得到應(yīng)有的普及，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更少，人民還沒養(yǎng)成正確應(yīng)用自由的習(xí)慣，所以，在處置突發(fā)事件時(shí)，常會(huì)有救災(zāi)中的趁火打劫者，事故處理中的借仗人多勢眾無理取鬧、漫天要價(jià)者，以為法不責(zé)眾者、打砸搶泄憤者，圍觀湊熱鬧、不聽勸告、讓處置難度增加者。因此，我們必須深刻認(rèn)識(shí)到，依法處置時(shí)，如果不聽勸告，執(zhí)意妄為，讓他們承擔(dān)適當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)，也是提高他們政治智慧，樹立法治威信的重要途徑。

2、加快與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法治建設(shè)步伐。（1）完善相關(guān)法律法規(guī)。一是修改刑法，比如涉及群體事件和恐怖行動(dòng)的，該適用死刑的，也不要因?yàn)榕卤慌u(píng)而輕緩寬省掉。二是槍支的使用宜適當(dāng)放寬，普通公民不得持槍是必要的，執(zhí)行處理群體事件任務(wù)時(shí)的一線警察不持槍，則大可不必，在警察本身遭遇生命危險(xiǎn)或暴徒持兇器且不聽命令時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)許開槍（但警用槍支必須改進(jìn)，必須減少致命能力而提高制服力）。三是早日公布《新聞媒體法》，這樣，各類媒體才能正常發(fā)揮作用。四是根據(jù)人民行使批評(píng)建議監(jiān)督權(quán)物質(zhì)條件的變化，盡快取消走訪制度。（2）消除制度歧視。由于立法過于倉促，我們的某些法律制度存在很多帶著歧視性色彩、某些時(shí)候可能變成突發(fā)事件誘因的東西。例如，人身損害賠償，每個(gè)人的生命和健康權(quán)本應(yīng)是平等的，就因戶籍、職業(yè)、地區(qū)的不同，在處置相關(guān)問題時(shí)存在著巨大的區(qū)別，就喪失了起碼的公平。（3）克服政府對(duì)某些社會(huì)生活的過度干預(yù)。這主要包括兩個(gè)方面，一是政府及官員與商人應(yīng)保持適當(dāng)?shù)木嚯x。政府承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)，因此，各級(jí)政府親商、招商、服務(wù)商人來推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展是正常的，但保駕護(hù)航不是當(dāng)家丁護(hù)院、不是官商勾結(jié)，孟連、甕安、石首事件的發(fā)生與此有很大的關(guān)系。二是政府不宜過度參與組織務(wù)工。這不僅會(huì)導(dǎo)致出力不討好，背包袱，而且若務(wù)工者是同時(shí)、同一地方、同一民族有組織來的，大家就會(huì)在新環(huán)境中強(qiáng)化認(rèn)同、抱團(tuán)，雖然提高了自我保護(hù)能力（當(dāng)然，有訴求也不會(huì)去向法律制度求援），但融入環(huán)境的能力大大減弱，沖突容易增加并升級(jí)。（4）讓法官變成法學(xué)家的職業(yè)。只有這樣做，才能在推進(jìn)司法獨(dú)立的過程中充分發(fā)揮他們“把法律置于自由之上”的天性，使人民在“任其激情發(fā)作，陶醉于理想而忘形”時(shí)，“冷靜和安定下來”，最終讓各種矛盾都“能變成司法問題”。⑦

3、通過法治與國際話語體系對(duì)接。法治最早被亞里士多德定義為“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”⑧，近現(xiàn)代以來，法律逐漸具有了普世價(jià)值的地位，我們也在真心實(shí)意地積極建設(shè)之。因此，積極做一些工作，讓世人，特別是現(xiàn)代化水平比較高的國家的善意精英們，理解我們作為發(fā)展中國家的不得已，將會(huì)大大減少我們在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的某些斷然措施的負(fù)面影響。（1）不斷深化相關(guān)改革。一是制度改革。如司法獨(dú)立，聯(lián)邦黨人當(dāng)時(shí)就意識(shí)到，“各部門的成員在他們的工職報(bào)酬方面應(yīng)該盡可能地減少依賴其他部門的成員。如果行政長官在這方面并非不受立法機(jī)關(guān)的約束，他們彼此之間的獨(dú)立只是有名無實(shí)而已”⑨?，F(xiàn)在，司法機(jī)關(guān)在人財(cái)上獨(dú)立性很小，我們相關(guān)制度不改革，司法怎么獨(dú)立得起來并按期望維護(hù)社會(huì)正義、獲得尊崇？二是暴力機(jī)關(guān)的改革。要慎用包括軍警在內(nèi)的暴力是對(duì)的，但在合法的其他手段無法發(fā)揮作用的條件下，它必須管用，能招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。三是要加強(qiáng)情報(bào)工作。很多事件，如拉薩“3.14”、烏魯木齊、石首、甕安、孟連，很多力量明顯是倉促使用，決策者好象并不知己知彼。孫武說：“動(dòng)而勝人，成功出于眾者，先知也”⑩，情報(bào)工作不足，何以制勝。（2）組織必要的批判。批判者自然包括相關(guān)國內(nèi)學(xué)者，但動(dòng)員海外力量，包括我們的同情者。達(dá)賴、熱比婭之流及其追隨者用毫不相干的照片蠱惑人心，被揭示后海外華人華僑紛紛鞭撻，很多謬論自然消弭于無形，對(duì)我們是一個(gè)很好的案例。批判要有新意和新語言，從而使更多的人理解我們行為的正當(dāng)，當(dāng)然，也要學(xué)會(huì)忍受無理指責(zé)，因?yàn)槊裰靼l(fā)展到今天，我們不可能把所有外國人都說服。（3）利用媒體不斷提高透明度。其實(shí)，從應(yīng)對(duì)突發(fā)事件來看，當(dāng)我們在法治的前提下采取了最有利于保護(hù)社會(huì)公共利益和秩序的措施，并讓沒有依法履好職的公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)（而不是過分）的責(zé)任，我們就應(yīng)該理直氣壯面對(duì)依法履職的媒體，這樣，媒體報(bào)道的角度越多，人們越能在信息較全面的基礎(chǔ)上爭論并揭示事實(shí)真相和我們行為的正當(dāng)性，最終壞人無法虛構(gòu)事實(shí)，亂放厥詞。（4）開展必要的跨境追蹤。這主要針對(duì)在國外操縱、指揮、組織各類已發(fā)生突發(fā)事件或因類似罪名到國外逃避責(zé)任者，可以考慮先做出缺席判決，再象美國反恐那樣在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候利用經(jīng)濟(jì)軍事司法等手段促其歸案或承擔(dān)相應(yīng)后果。

注釋：

①夏陽：《晉官難當(dāng)——問責(zé)下的山西官場流變》，《鳳凰周刊》，2009年第13期。

②轉(zhuǎn)引自張紅：《我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的缺陷及其完善》，《行政法學(xué)研究》，2008年第3期。

③王小東著：《天命所歸是大國》，江蘇人民出版社，2008年版，第186頁。

④⑨（美）漢·密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。

⑤（美）塞繆爾·亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會(huì)中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年版，第7頁。

⑥⑦（法）托克維爾著，董良儀譯：《論美國的民主》，商務(wù)印書館，1997年版，第353、309-310頁。

⑧（古希臘）亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館，1965年版，第199頁。

⑩李大明主編：《兵書戰(zhàn)策·現(xiàn)代版》，巴蜀出版社，1996年版，第30頁。

責(zé)任編輯：劉建文

D922.11

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1671-2994（2010）03-0168-05

2010-03-12

陳文興（1965- ），男，云南東川人，中共云南省委黨校省情與政策研究所副教授。研究方向：憲政與民主。