王 楚

(中共肇慶市委黨校,廣東肇慶526020)

村民自治是我國(guó)民主政治的重要組成部分,它對(duì)于農(nóng)村的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可低估的作用,如何建設(shè)具有中國(guó)特色的基層民主政治一直是黨和政府所關(guān)注的問(wèn)題。我國(guó)有9億多農(nóng)民,聚村而居,以村為單位選舉產(chǎn)生本村的村民委員會(huì),實(shí)行民主自治,處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),其涉及到的廣度和深度,在我國(guó)歷史上是空前的,在我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)的進(jìn)程中處于基礎(chǔ)和前提的地位,對(duì)我國(guó)的依法治國(guó)和民主建設(shè)具有十分深遠(yuǎn)的意義。

2005年3月,在肇慶市端州區(qū)進(jìn)行了新一屆村委會(huì)換屆選舉工作,在當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)下,選舉工作取得了成功。選舉前大力宣傳了《村民委員會(huì)組織法》和《廣東省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》,全體村民最后完全按照自己的意愿選出了村委會(huì)的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子,沒(méi)有因選舉引發(fā)一起群體性事件,也沒(méi)有村民們認(rèn)為選舉結(jié)果不公的事情發(fā)生。

一、端州區(qū)選舉的基本情況

端州區(qū)此次換屆選舉一共有22個(gè)村委會(huì),共選舉村委會(huì)成員126人,其中主任62人,副主任33人,委員71人,選民3.06萬(wàn)人。最后的選舉結(jié)果出來(lái)后,選民的參選率達(dá)到了98.7%。選舉工作總體平穩(wěn),圓滿(mǎn)完成了選舉工作,是在農(nóng)村全面推進(jìn)社會(huì)主義民主的一次成功實(shí)踐。在選出的村委會(huì)成員中,黨員90人,占71.4%;在文化程度上,大專(zhuān)以上文化程度有12人,占總數(shù)的9.5%,高中(中專(zhuān))文化程度有61人,占48.4%;交叉任職比例提高,村委會(huì)成員同時(shí)擔(dān)任村支部書(shū)記的有18人,占支部書(shū)記總數(shù)的81.8%?？梢哉f(shuō),村干部結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化,人員素質(zhì)有了很大提高。

在選舉進(jìn)行前,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《廣東省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法》以及細(xì)則等法律法規(guī),端州區(qū)按照精心組織、周密部署、規(guī)范操作、依法辦事的總體工作要求,制定下發(fā)了相關(guān)通知和選舉工作指導(dǎo)意見(jiàn),成立了領(lǐng)導(dǎo)工作小組,并下設(shè)了選舉辦公室,同時(shí)抽調(diào)干部組成工作隊(duì)駐村進(jìn)行督促指導(dǎo),對(duì)選舉實(shí)施了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),為選舉的成功奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)還大力宣傳,普及選舉法律知識(shí),為了宣傳選舉方面的法律法規(guī),首先,對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)人員開(kāi)展了骨干培訓(xùn),對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了法制教育以及選舉工作流程的培訓(xùn)。其次,著眼于教育,充分利用會(huì)議、板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)等多種形式和手段,大張旗鼓地宣傳有關(guān)選舉的法律法規(guī),宣傳換屆選舉的目的、意義、原則、程序和方法,為換屆選舉的工作創(chuàng)造了良好的氛圍,使得依法選舉的觀念深入人心,不僅提高了各級(jí)干部的法制觀念,還提高了依法辦事的能力和水平,極大地增強(qiáng)了全體村民的民主意識(shí)和法制觀念。

二、農(nóng)村村民自治過(guò)程中存在的問(wèn)題

從本次選舉看,農(nóng)村村民自治過(guò)程中還存在下列問(wèn)題:

1.農(nóng)村宗族勢(shì)力的存在對(duì)黨的各項(xiàng)工作包括選舉工作造成了很大的影響。由于我國(guó)的國(guó)情,在廣大農(nóng)村地區(qū),普遍存在同姓而居住在一起的情況,尤其在一些村里,整個(gè)村都是一或者兩三個(gè)姓氏的村民居住在一起,相互之間都存在著親戚關(guān)系。有一個(gè)村,共有44個(gè)選民,分屬兩個(gè)姓氏,一邊22個(gè)選民,結(jié)果選了幾次,都是22對(duì)22,競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。有的村,如果有一個(gè)大姓占統(tǒng)治地位,就不允許外姓人進(jìn)入村委會(huì),甚至有些村委會(huì)在選舉中還否決了當(dāng)?shù)攸h委和政府所提名的人選,選上了村民們自己所提名的人選。農(nóng)村宗族勢(shì)力的存在對(duì)黨的各項(xiàng)工作包括選舉工作造成了很大的影響,甚至在個(gè)別地區(qū)還超過(guò)了黨的影響。

2.部分村委會(huì)沒(méi)有女干部,影響了基層工作,尤其是計(jì)劃生育工作。由于我國(guó)農(nóng)村婦女的整體素質(zhì)不高,文化水平、法律意識(shí)不高,使得在選舉中最后有6個(gè)村委會(huì)沒(méi)有婦女干部,這對(duì)今后農(nóng)村的工作帶來(lái)了許多不利的影響,特別是農(nóng)村的計(jì)劃生育工作。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,村民委員會(huì)成員中,婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~。因此,對(duì)于上述問(wèn)題,由于不能像以前那樣指派同志下去任職,需要相關(guān)的配套措施來(lái)保證農(nóng)村婦女干部的參選。

3.在選舉中出現(xiàn)了賄選等不良現(xiàn)象。選舉工作是我國(guó)對(duì)廣大農(nóng)村進(jìn)行管理的一部分。不可否認(rèn),在村委會(huì)這樣的基層民主選舉中,也出現(xiàn)了賄選的情況,尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村比較突出。由于入選村委會(huì)主任甚至村干部會(huì)帶來(lái)很大的經(jīng)濟(jì)利益,不僅對(duì)其個(gè)人和家庭,而且對(duì)其宗族都會(huì)帶來(lái)很大的利益影響,所以選舉是非常激烈的。由于堅(jiān)持一人一票原則,前面所統(tǒng)計(jì)的98.7%的參選率是真實(shí)可信的。這一方面是選舉的工作組織到位,村民的法制意識(shí)得到了極大提高;另一方面由于選舉和村民的切身利益密切相關(guān),所以上至老人,下至很多外出打工的青年都趕回來(lái)參加選舉。

4.法律法規(guī)不能完全適應(yīng)選舉需要,一些問(wèn)題的解決缺乏法律依據(jù)。第一,村民資格界定問(wèn)題。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,候選人資格是以戶(hù)籍為準(zhǔn)的本村村民。但近年來(lái),農(nóng)村中出現(xiàn)了許多農(nóng)轉(zhuǎn)非、“戶(hù)在人不在”或“人在戶(hù)不在”的人戶(hù)分離等新情況,“村民”這個(gè)概念實(shí)際上已突破傳統(tǒng)意義上的以戶(hù)籍和地域?yàn)榻缦薜囊?guī)定。而選民登記時(shí)只強(qiáng)調(diào)屬地條件,規(guī)定了戶(hù)口必須在本村的村民方可登記參加選舉,在候選人的確定上,也只限于本村村民,但在實(shí)際操作中遇到一些問(wèn)題,一是女方嫁到男方,有的多年戶(hù)口仍在娘家,未過(guò)戶(hù)口。二是農(nóng)轉(zhuǎn)非、土地征用工。三是購(gòu)買(mǎi)了城鎮(zhèn)戶(hù)口的,戶(hù)口已遷出多年,但工作未安置,人一直生活、工作在農(nóng)村。對(duì)于這些人員是否具有候選人的資格,常常引起爭(zhēng)議,造成選民的不滿(mǎn)。第二,在村委會(huì)換屆選舉中,總有一些村因情況復(fù)雜,選民意見(jiàn)難以統(tǒng)一等原因,導(dǎo)致第一次選舉難以成功而需要另行選舉的情況。如何組織繼續(xù)選舉,有關(guān)法律沒(méi)有具體規(guī)定,在實(shí)際工作中,只能仍延用第一次選舉的程序。然而,在實(shí)踐中,會(huì)出現(xiàn)個(gè)別村小組多次選舉不成功的情況,出現(xiàn)了一些技術(shù)性和程序性問(wèn)題,沒(méi)有一個(gè)權(quán)威性的法規(guī)或政策可以解釋,如果只是根據(jù)慣例去操作,就會(huì)損害民主的嚴(yán)肅性。

三、完善農(nóng)村村民自治的對(duì)策與建議

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揚(yáng)民主,嚴(yán)格依法辦事。在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村委會(huì)選舉表明了我國(guó)基層民主建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段,它發(fā)展的如何直接影響著農(nóng)民的民主素質(zhì),影響著國(guó)家政權(quán)要求的民主化與人民實(shí)現(xiàn)民主政治能否雙向互動(dòng)。第一,要把好村委會(huì)成員的直接提名關(guān),實(shí)行提名條件限制。本次選舉中,對(duì)于村委會(huì)成員的直接提名都采用了海選方式,即任何村們都可以提名候選人,也可以自薦。使有的村提出的候選人多達(dá)上百人,最多的一個(gè)下瑤村,所提候選人多達(dá)300多人。候選人過(guò)多過(guò)濫,并不是民主的表現(xiàn),反而增加了選舉的難度,增加了選舉成本。因此,對(duì)村委會(huì)候選人的提名條件應(yīng)該有所限制,比如十個(gè)以上選民提名方為有效、具有一定的學(xué)歷條件或一定的能力才能作為候選人,取消那些以抵制國(guó)家法律法規(guī)政策為承諾的人候選資格等,以防止一些選民提名過(guò)濫,引導(dǎo)村民有目的地提出好的候選人,使選出的村委會(huì)班子是真正能夠帶領(lǐng)村民致富的帶頭人。第二,要積極探索公開(kāi)競(jìng)選機(jī)制。村委會(huì)選舉是選民參與自治的最基本權(quán)利,但由于受多年的村委會(huì)成員委任制、上級(jí)指定制的影響,一些村民對(duì)村委會(huì)選舉既不了解、也沒(méi)興趣,因而隨意提名、任人唯親的情況屢見(jiàn)不鮮,既不珍惜自己的民主權(quán)利,也影響了村委會(huì)選舉工作的開(kāi)展。選舉村民委員會(huì),最根本的原則應(yīng)該體現(xiàn)在公平、公正與公開(kāi)。因此要積極探索公開(kāi)競(jìng)選機(jī)制,在充分保證村民的民主權(quán)利的同時(shí),在法律允許范圍內(nèi)因地制宜地創(chuàng)新選舉模式。在山多人稀的地方,以方便選民就近投票為原則,在設(shè)立中心會(huì)場(chǎng)的前提下,可設(shè)立若干個(gè)投票站,既避免流動(dòng)票箱帶來(lái)的弊端,又可以降低選舉成本。第三,要糾正和查處選舉中的違紀(jì)違法行為。加強(qiáng)對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督,對(duì)在選舉中不依法辦事的單位或個(gè)人,當(dāng)?shù)攸h委、政府要及時(shí)責(zé)令改正,并對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。要堅(jiān)決制止賄賂、利誘、威脅等違法競(jìng)選行為出現(xiàn),嚴(yán)防宗族、幫派、邪惡勢(shì)力影響依法選舉,對(duì)假借選舉從事非法活動(dòng)的人和事,要堅(jiān)決予以打擊。

2.正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村及村“兩委”的關(guān)系?？梢哉f(shuō),當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定主要在農(nóng)村,在制定農(nóng)村政策時(shí),要充分考慮農(nóng)民的利益,科學(xué)劃分農(nóng)民與政府的利益格局,理順管理體制,既要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越權(quán)”,又要防止政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的“失控”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在充分尊重村民自治權(quán)的基礎(chǔ)上,認(rèn)真履行職責(zé),堅(jiān)持“協(xié)調(diào)、效能、服務(wù)、法治”的原則,不斷強(qiáng)化法律意識(shí)與服務(wù)意識(shí),嚴(yán)格依法行政、依法管理,轉(zhuǎn)變政府職能,增強(qiáng)服務(wù)功能。當(dāng)前少數(shù)村干部有一種錯(cuò)誤的思想,以自治組織要服從民意為借口,不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村務(wù)工作的指導(dǎo),甚至唱對(duì)臺(tái)戲或抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。必須糾正這種錯(cuò)誤的思想和做法,要求村委會(huì)在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作,同時(shí)也要糾正實(shí)踐中村委會(huì)包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村和村民相關(guān)事務(wù)的做法。村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系是我國(guó)政治生活中黨政關(guān)系的自然延伸,處理好村黨支部與村委會(huì)關(guān)系對(duì)村民自治發(fā)展和農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建都尤為重要。有的地方作出了探索,將村黨支部與村委會(huì)“一肩挑”,既是書(shū)記又是主任,其效果還有待進(jìn)一步的觀察。要從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村有機(jī)統(tǒng)一的總體要求出發(fā),努力探索規(guī)范、協(xié)調(diào)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系。村委會(huì)要增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)觀念,自覺(jué)地接受和依靠村黨支部的領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)要增強(qiáng)農(nóng)村黨的基層組織的執(zhí)政能力,提高村民自治組織的自治能力。作為農(nóng)村黨的基層組織的村黨支部要加大建設(shè)力度,改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式,提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力,以適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求。

3.進(jìn)一步完善以村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議、民主理財(cái)為主要手段的民主監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)制度,切實(shí)把群眾最關(guān)心、與群眾利益息息相關(guān)的問(wèn)題作為村務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn),對(duì)公開(kāi)事項(xiàng)、公開(kāi)時(shí)間、審核辦法等作出具體規(guī)定。同時(shí),規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的工作程序,包括定期公開(kāi)事項(xiàng)的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、形式和意見(jiàn)受理等。進(jìn)一步健全并落實(shí)村務(wù)公開(kāi)民主管理實(shí)施細(xì)則,以保障村民應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),使群眾監(jiān)督由對(duì)村務(wù)活動(dòng)結(jié)果的監(jiān)督延伸至村務(wù)決策及其整個(gè)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督。堅(jiān)持村民民主評(píng)議干部制度,制定評(píng)議規(guī)則,定時(shí)定期進(jìn)行統(tǒng)一安排。明確規(guī)定評(píng)議主體、評(píng)議對(duì)象、評(píng)議內(nèi)容、評(píng)議方式、評(píng)議原則和評(píng)議要求等事項(xiàng),使這一制度的實(shí)施既要有利于對(duì)村委會(huì)及其成員的有效監(jiān)督,又要有利于發(fā)揮村委會(huì)及其成員工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,提高村務(wù)管理效率。

4.加大宣傳力度,樹(shù)立正確的村民自治觀。農(nóng)村干部群眾是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的實(shí)施主體。要采取各種有效途徑,廣泛深入地向農(nóng)村干部群眾宣傳黨在農(nóng)村的方針政策和國(guó)家關(guān)于村民自治的法律法規(guī)。通過(guò)宣傳教育,讓農(nóng)村干部群眾增長(zhǎng)村民自治的知識(shí),使他們懂得如何尊重群眾的意愿,如何進(jìn)行村民自治基本制度的建設(shè),如何依法有效實(shí)施各項(xiàng)自治活動(dòng);懂得如何正確行使民主權(quán)利,遇到違法行為時(shí)又如何維護(hù)自己的民主權(quán)利,從而提高民主實(shí)踐的能力和水平。樹(shù)立健康的村民自治觀念,包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事和充分發(fā)揚(yáng)民主有機(jī)統(tǒng)一的觀念,明確堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事和發(fā)揚(yáng)民主三者之間的辯證關(guān)系,樹(shù)立權(quán)利和義務(wù)相一致的觀念。要糾正那些認(rèn)為農(nóng)村實(shí)行自治了,可以不受約束、為所欲為的錯(cuò)誤思想。

[1] 崔之元.“混合憲法”與對(duì)中國(guó)政治的三層分析[J].戰(zhàn)略與管理,1998,(3).

[2] 榮敬本.縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,1997,(4).