劉長(zhǎng)發(fā)

(中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室,河南鄭州450042)

農(nóng)民外出務(wù)工,為社會(huì)創(chuàng)造了財(cái)富,為農(nóng)民增加了收入,為城鄉(xiāng)發(fā)展注入了活力,同時(shí)也促進(jìn)了市場(chǎng)導(dǎo)向、自主擇業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)機(jī)制的形成,為改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題闖出了一條新路,成為工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)的有效形式。在此情況下,我們應(yīng)認(rèn)真調(diào)查了解廣大農(nóng)民工的生存狀況,努力為他們營(yíng)造良好的就業(yè)環(huán)境,使之在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中充分發(fā)揮積極的作用。這樣,不僅能更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀,體現(xiàn)以人為本的思想,維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),還有利于推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化步伐和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境存在的問(wèn)題及原因

1.存在的問(wèn)題。第一,就業(yè)信息渠道不暢。據(jù)調(diào)查,大部分農(nóng)民工的就業(yè)信息來(lái)源屬非正規(guī)渠道,基本上是靠老鄉(xiāng)和親戚介紹,僅有一小部分是通過(guò)招聘信息就業(yè)的,對(duì)各級(jí)政府提供的外出務(wù)工信息接納和利用的較少,表現(xiàn)出了極大的務(wù)工信息來(lái)源偏差和不對(duì)稱,外出就業(yè)存在著一定的盲目性。務(wù)工信息來(lái)源狹窄、就業(yè)范圍不廣使他們不能拓寬就業(yè)面。一些公共職業(yè)介紹部門盡管對(duì)農(nóng)民工免費(fèi)服務(wù),但提供的崗位類型、服務(wù)模式往往不能適應(yīng)其需要。這就造成不少非法職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和一些非法從事職業(yè)中介的人利用農(nóng)民工缺乏辨別能力而又求職心切的心理,以虛假信息騙取農(nóng)民工錢財(cái),從而損害了農(nóng)民工的合法權(quán)益,影響了他們對(duì)職業(yè)介紹服務(wù)機(jī)構(gòu)的信任。第二,務(wù)工技術(shù)與技能欠缺。農(nóng)民工的文化素質(zhì)和職業(yè)技能的高低直接決定著他們就業(yè)的穩(wěn)定性和收入水平。調(diào)查顯示,農(nóng)民工中多數(shù)缺乏專業(yè)技術(shù)和職業(yè)技能,半數(shù)以上農(nóng)民工沒(méi)有參加過(guò)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。由于農(nóng)民的觀念意識(shí)差、經(jīng)濟(jì)困難,加上政府部門的宏觀管理和服務(wù)體系不健全,以致不少農(nóng)民工缺乏務(wù)工前的必要就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn),只能從事一些知識(shí)技術(shù)含量低、工資低的行業(yè)工作。第三,待遇差,地位低。一是就業(yè)待遇不夠公平。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《農(nóng)民工問(wèn)題調(diào)查報(bào)告》顯示,2005年約有1/4以上的農(nóng)民工辦理過(guò)需要繳納一定費(fèi)用的務(wù)工卡和就業(yè)卡,個(gè)別地區(qū)在一些工種上明確禁止雇用外來(lái)農(nóng)民工。二是勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)報(bào)酬和勞動(dòng)保護(hù)不夠公平。農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在勞動(dòng)合同簽訂、勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)條件、勞動(dòng)強(qiáng)度、勞動(dòng)保護(hù)等方面差距大,工資低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)、工資被拖欠和克扣、加班工資和勞動(dòng)保護(hù)待遇短斤少兩等現(xiàn)象普遍存在。面對(duì)戶籍、子女上學(xué)、計(jì)劃生育、城市增容、暫住管理等方面的收費(fèi)和一些單位、居民心理上的歧視,農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)都較重,致使農(nóng)民工難以融入城鎮(zhèn),無(wú)法對(duì)個(gè)人生產(chǎn)生活作出合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。三是社會(huì)保障缺乏。調(diào)查顯示,農(nóng)民工參加工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)的比率分別是18%、5.4%、6.6%、1.3%左右,明顯低于城市職工的平均水平。

2.原因分析。第一,城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的限制。所謂二元社會(huì)結(jié)構(gòu),是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)對(duì)城市居民實(shí)行一種政策,對(duì)農(nóng)民實(shí)行另一種政策,通過(guò)一系列分割城鄉(xiāng)的制度安排,人為形成城鄉(xiāng)隔離的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)以及在此基礎(chǔ)上建立的戶籍制度、社會(huì)保障和福利制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、人事制度、組織制度、人口遷移制度、教育制度、財(cái)政制度、住房制度等從總體上將農(nóng)民與城市居民有區(qū)別地予以分離,形成了農(nóng)民和市民社會(huì)地位完全不同的制度體系。限制性政策嚴(yán)重違背了公平和公正的原則,比如,城市就業(yè)劃分工種制度(或叫區(qū)別就業(yè)制度)、暫住證制度、就業(yè)培訓(xùn)上崗證制度、就業(yè)許可證制度等等。這些制度表面上是為了更好地管理城市而設(shè)置的,實(shí)際上對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)更多的是限制、控制和剝奪。其后果是勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格被扭曲,不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)加劇,城鎮(zhèn)就業(yè)和再就業(yè)難度加大,農(nóng)民工日益成為一個(gè)社會(huì)邊緣群體。這種制度性障礙在限制人身自由、割裂社會(huì)共識(shí)的同時(shí),阻礙了社會(huì)的資源整合和良性運(yùn)行,制約了人口城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。第二,相關(guān)法律制度缺失。目前,我國(guó)保護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的法律不健全,而《勞動(dòng)法》的規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng),缺乏可操作性,致使農(nóng)民工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、住房、勞動(dòng)保護(hù)等方面權(quán)益缺乏有效的法律保護(hù)。第三,管理服務(wù)不到位。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)隔離的政策,造成了人們意識(shí)中的城市和農(nóng)村壁壘森嚴(yán),城里人和鄉(xiāng)下人涇渭分明。觀念的歧視導(dǎo)致了農(nóng)民工和城市工人同工不同酬、同工不同時(shí)、同工不同權(quán),經(jīng)濟(jì)上得不到應(yīng)有的福利,政治上也缺少地位,有的甚至遭受人身攻擊,基本人格都無(wú)法得到尊重。政府為農(nóng)民工提供的公共服務(wù)嚴(yán)重不足,農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)和福利權(quán)利普遍缺失,一些地區(qū)和部門雖對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障出臺(tái)了一些政策措施,但政策執(zhí)行和實(shí)施效果不佳。一些保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法規(guī)和制度如《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》以及其他地方性法規(guī)、制度落實(shí)不到位,尚未形成用人單位和農(nóng)民工知法、守法、用法的良好氛圍。同時(shí)由于人員隊(duì)伍、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、設(shè)施投入等因素制約,勞動(dòng)監(jiān)察工作也較為薄弱,沒(méi)有形成一套完善的保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)民工為追討自己的合法權(quán)益需要花費(fèi)很大的成本,甚至得不償失。近幾年來(lái),黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)民工就業(yè)高度重視,各地做了很多工作,但有關(guān)方面的管理仍不到位,主要表現(xiàn)在縱橫兩方面:從縱的方面看,農(nóng)民務(wù)工至今仍無(wú)明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),勞動(dòng)力管理絕大多數(shù)設(shè)在縣以上城市,在廣大的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)尚未建立起其相應(yīng)的機(jī)構(gòu);從橫的方面看,勞動(dòng)力市場(chǎng)條塊分割,政出多門,農(nóng)民工絕大部分仍處于“兩不管”的“漂泊”狀態(tài)。

二、建立改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制

1.調(diào)整現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。第一,盡快打破城鄉(xiāng)體制和政策分割,實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一元化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,要從憲法和法律層次上規(guī)定和保障公民的遷徙自由、居住自由和擇業(yè)自由,徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,消除附著在戶口上的城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等制度和對(duì)農(nóng)民的歧視。從近期看,要按照十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針,大力推進(jìn)包括戶籍改革在內(nèi)的制度改革,逐步使社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元狀態(tài)向一元狀態(tài)轉(zhuǎn)化,改變兩種戶口居民權(quán)利不平等的狀況,從體制上消除農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的障礙。探索建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。勞動(dòng)保障部門要會(huì)同有關(guān)部門選擇部分農(nóng)民工人數(shù)較多、勞動(dòng)保障工作基礎(chǔ)較好、公共就業(yè)服務(wù)能力較強(qiáng)的城市,開(kāi)展城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作內(nèi)容主要為改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制;健全和完善公共就業(yè)服務(wù)體系,對(duì)包括進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民在內(nèi)的所有求職者提供就業(yè)服務(wù);完善企業(yè)職工培訓(xùn)制度,提升農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì);規(guī)范企業(yè)招用工行為,維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。試點(diǎn)城市可進(jìn)行全面的綜合試點(diǎn),也可根據(jù)本地實(shí)際選擇重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。第二,逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制,盡快把農(nóng)民工就業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)發(fā)展是樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本要求,是一種制度創(chuàng)新。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的本質(zhì)是勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間有序流動(dòng)和城鄉(xiāng)勞動(dòng)力統(tǒng)一有效的市場(chǎng)化配置。政府要以改革戶籍制度為契機(jī),逐步改革現(xiàn)有就業(yè)制度,構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場(chǎng),制定統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)準(zhǔn)入資格制度,加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)組織規(guī)則,完善勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)促進(jìn)體系,大力促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)。具體要從三個(gè)方面著手:一是加快建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制;二是把農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)民工就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)一同納入各級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃,并建立就業(yè)目標(biāo)考核體系;三是研究建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)計(jì)制度,采用科學(xué)的就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。第三,大力整頓勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。勞動(dòng)保障、人事、公安和工商等部門要加大對(duì)大中城市勞動(dòng)力市場(chǎng)清理整頓工作力度,重點(diǎn)打擊職業(yè)介紹領(lǐng)域的各種違法犯罪活動(dòng)。通過(guò)開(kāi)放一批公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),推薦一批誠(chéng)信民辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),表彰一批優(yōu)秀民辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),取締一批非法職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),凈化勞動(dòng)力市場(chǎng),改善就業(yè)環(huán)境。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)民辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理,引導(dǎo)和規(guī)范自發(fā)形成的零工市場(chǎng)。每年要集中一段時(shí)間清理整頓職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序并使之制度化。各級(jí)工商部門要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)投訴作用,在街道、社區(qū)、村鎮(zhèn)設(shè)立投訴站,及時(shí)受理投訴案件。

2.完善有關(guān)法律制度。以憲法和法律為依據(jù),全面認(rèn)真清理影響農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的歧視性政策、規(guī)定及不合理限制。各地區(qū)、各有關(guān)部門要認(rèn)真清理影響農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策,取消對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的職業(yè)工種限制,不得干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工。堅(jiān)決取消影響農(nóng)民工就業(yè)的各種不合理收費(fèi)。任何單位、個(gè)人不得越權(quán)設(shè)置針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目。一方面要堅(jiān)決取締不利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工就業(yè)的有關(guān)政策和做法,另一方面要加快有制度建設(shè),完善相應(yīng)的法律條例,對(duì)相關(guān)的勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)條件、工資制度、合同關(guān)系和保護(hù)人身安全等方面作出基本的規(guī)定,建立起勞動(dòng)者工資支付責(zé)任制和欠薪預(yù)警制度等勞動(dòng)權(quán)益保障制度;同時(shí)還要健全相應(yīng)的執(zhí)法、仲裁機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)企業(yè)用工的管理監(jiān)督力度,及時(shí)化解勞資糾紛,為進(jìn)城農(nóng)民工提供法律援助,切實(shí)保障他們的各項(xiàng)權(quán)益。

3.健全農(nóng)民工就業(yè)管理服務(wù)機(jī)制。第一,開(kāi)展就業(yè)服務(wù)。各級(jí)公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)要對(duì)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民免費(fèi)提供就業(yè)信息、政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)。在公共介紹大廳開(kāi)設(shè)面向農(nóng)民就業(yè)的專門服務(wù)窗口,集中為農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。第二,強(qiáng)化信息服務(wù)。要整合勞務(wù)信息資源,完善省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村5級(jí)勞務(wù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),逐步拓展網(wǎng)絡(luò)覆蓋面,全面掌握勞務(wù)供求信息并最終形成延伸到各社區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各自然村,橫跨到各大中城市、各級(jí)主管部門、各個(gè)企業(yè)單位的全方位覆蓋的勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò),及時(shí)發(fā)布供求信息,引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序流動(dòng)。當(dāng)前,特別要注重建設(shè)好覆蓋城鄉(xiāng)的勞動(dòng)力供需信息網(wǎng)絡(luò)和用工信息預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)體系。加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的基本情況、求職愿望、培訓(xùn)情況、就業(yè)去向等問(wèn)題的摸底調(diào)查和登記建檔,建立農(nóng)村勞動(dòng)力資源信息庫(kù);要完善空崗報(bào)備制度,充分發(fā)揮信息發(fā)布系統(tǒng)的導(dǎo)向作用;應(yīng)組織專門工作人員組成“打工顧問(wèn)”,收集全國(guó)各地用工信息,為民工外出找工作提供參考。還可以綜合利用宣傳單、報(bào)刊、廣播、廣告、電視、互聯(lián)網(wǎng)、咨詢專場(chǎng)等方式,廣開(kāi)信息發(fā)布渠道。第三,提供咨詢服務(wù)。各級(jí)勞動(dòng)保障部門要開(kāi)通以咨詢服務(wù)、投訴建議、政策支持、困難幫助、勞務(wù)輸出、輸入就業(yè)信息和就業(yè)政策咨詢等為主要內(nèi)容的咨詢服務(wù)電話,選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精和工作責(zé)任心強(qiáng)的工作人員擔(dān)任咨詢員,為進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民提供政策咨詢、法律服務(wù),還要注重建立規(guī)范快捷的咨詢反饋流程,及時(shí)為農(nóng)民工和其他勞動(dòng)者提供服務(wù)。第四,加強(qiáng)培訓(xùn)服務(wù)。在勞務(wù)輸出門檻不斷提高的情況下,大力開(kāi)展對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)工作已經(jīng)成為農(nóng)民工能否成功就業(yè)的關(guān)鍵。一是加大財(cái)政投入力度,把農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)納入國(guó)家和各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。各級(jí)政府要圍繞促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)抓好培訓(xùn)工作,積極籌措培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。二是逐步向農(nóng)民工開(kāi)放城市的公共服務(wù),進(jìn)一步完善農(nóng)民工子女教育政策和農(nóng)民工的職業(yè)教育與培訓(xùn)政策。興辦農(nóng)民工職業(yè)學(xué)校,定期和不定期地進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn),多渠道多形式開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)。勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、教育、科技、建設(shè)等部門要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自主參加職業(yè)教育和各類培訓(xùn),鼓勵(lì)用人單位、各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)。積極改善培訓(xùn)管理機(jī)制,根據(jù)市場(chǎng)需求和農(nóng)民的就業(yè)意向,在師資、教材等方面,加強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性和針對(duì)性,大力推廣直接面向用人單位需求的“訂單式”培訓(xùn)。要充分開(kāi)發(fā)、利用現(xiàn)有的教育培訓(xùn)資源,以就業(yè)需求為中心,開(kāi)展職業(yè)技能、就業(yè)引導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。鼓勵(lì)完成職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民自愿參加職業(yè)技能鑒定,任何單位不得強(qiáng)制參加收費(fèi)鑒定。逐步推行職業(yè)資格證書(shū)和學(xué)歷并重的制度,增強(qiáng)農(nóng)民參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的能力。第五,開(kāi)展就業(yè)援助行動(dòng)。目前,我們的困難群體援助制度主要是面向城市人員,而進(jìn)城農(nóng)民工中無(wú)知識(shí)、無(wú)技能的人員和進(jìn)城而長(zhǎng)期沒(méi)有找到工作又沒(méi)有能力支撐下去的人員,如果沒(méi)有援助更難在城市生存下去。因此,有必要建立區(qū)域困難農(nóng)民工就業(yè)援助制度,為進(jìn)城市農(nóng)民工提供法律保障。

[1] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.河南調(diào)查:農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境有所好轉(zhuǎn),但需要進(jìn)一步改善[N].中國(guó)勞動(dòng)保障,2006-03-27.

[2] 楊紹紅.改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境,推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)[N].云南日?qǐng)?bào),2006-09-26.