周定財

(徐州師范大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州221009)

建立一個服務(wù)于人民的政府,是我國政府改革的長遠戰(zhàn)略目標(biāo)。而判斷一個政府是不是服務(wù)型政府的主要標(biāo)準,是政府與公民之間的關(guān)系。從西方發(fā)達國家的政府機構(gòu)改革的實踐經(jīng)驗來看,如何重塑政府與公民之間的關(guān)系是實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的必須考慮的基本問題。

一、新公共管理運動的興起及我國公共管理存在的問題

1.新公共管理運動興起的歷史背景。新公共管理運動是20世紀70年代以來西方國家掀起的一股聲勢浩大的針對政府部門的改革浪潮,它是以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)和新保守主義作為其理論基礎(chǔ),強調(diào)將市場機制引入到公共服務(wù)組織中,重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第一,傳統(tǒng)的公共行政模式越來越暴露出其理論缺陷。傳統(tǒng)的行政管理模式建立在兩大理論基礎(chǔ)之上,一是威爾遜和古德諾提出的“政治與行政二分”理論;二是由馬克斯·韋伯提出的官僚制(科層制)理論。但是,社會歷史實踐證明政治與行政是無法分開的,兩者有著密切的聯(lián)系,不存在沒有價值判斷的公共行政。澳大利亞莫納什大學(xué)公共管理學(xué)教授歐文·休斯認為:“傳統(tǒng)的行政模式無法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及政策制定的角色。”[1]同時韋伯的官僚制模式使得傳統(tǒng)行政模式的結(jié)構(gòu)和管理方式過于陳舊,尤其是“官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特性,使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突”[2]。而且舊行政模式背離了自由,與市場作用相比較效率太低,“政府官僚制大大限制了個人自由”,“官僚制模式顯然不如市場過程更有效率”[3]。這樣必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的行政管理模式失去了其發(fā)展的根基。第二,傳統(tǒng)的公共行政模式無法解決政府日益面臨的內(nèi)部危機。20世紀末以來,由于西方國家財政開支不斷攀升導(dǎo)致政府財政出現(xiàn)危機;同時公共行政效率低下,公共服務(wù)質(zhì)量下降又使西方國家政府面臨管理危機;而財政危機和管理危機又直接導(dǎo)致西方國家政府的信任危機。這三種危機交織在一起,構(gòu)成新公共管理在當(dāng)代西方國家興起的內(nèi)在推動力,“新公共管理運動主要是為了解決這三個方面的問題,從而使政府徹底走出財政危機、管理危機和信任危機的困境”[4]。第三,信息化和全球化也促使政府不斷進行改革。隨著計算機技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的現(xiàn)代化,在這個時代,“規(guī)定世界上權(quán)力與財富性質(zhì)的游戲規(guī)則已經(jīng)改變。權(quán)力不再以諸如某個辦公室或某個組織的權(quán)威之類的傳統(tǒng)標(biāo)準為基礎(chǔ),財富的含義正在從諸如黃金、貨幣和土地之類有形的東西轉(zhuǎn)移開去。一個比黃金、貨幣和土地更靈活的無形財富和權(quán)力基礎(chǔ)正在形成。這個新基礎(chǔ)以思想、技術(shù)和通訊占優(yōu)勢為標(biāo)志,一句話,以‘信息’為標(biāo)志”[5]。信息化改變了人們的思維方式和思維習(xí)慣,也不可避免地對公共行政的各個層面產(chǎn)生了深刻影響。一方面,信息技術(shù)的發(fā)展對政府提出了更新的要求,公眾能夠超越政府控制的信息渠道,輕而易舉地獲悉世界上正在發(fā)生的一切。另一方面,信息技術(shù)的快速發(fā)展為公共行政趨向靈活、高效提供了技術(shù)支持。而全球化則要求政府具有快速反應(yīng)與應(yīng)變能力、自我更新和自我創(chuàng)新能力及整合多元利益的能力。

2.我國公共管理存在的主要問題。第一,行政腐敗與侵權(quán)現(xiàn)象嚴重。由于我國歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)階段法制不健全以及缺乏有效監(jiān)督等原因,我國行政腐敗與侵權(quán)現(xiàn)象還很嚴重,尤其在工程承包、土地管理、礦山開發(fā)和安全監(jiān)察等方面,腐敗問題表現(xiàn)得更為突出。這些行政腐敗與侵權(quán)行為,嚴重敗壞了黨和國家在群眾心目中的形象,嚴重違背了為人民服務(wù)的宗旨,降低了政府的工作效率,損害了黨和國家的利益以及人民群眾的利益,離散了黨群關(guān)系和政民關(guān)系。第二,政府服務(wù)意識缺乏。當(dāng)前政府并沒有完全轉(zhuǎn)變政府職能,部分政府工作人員仍然將政府視為單純的行政管理機關(guān),輕視公共服務(wù),在一些政府機構(gòu)中仍然存在“門難進,臉難看,事難辦”的現(xiàn)象,一些政府部門將服務(wù)職能定位于辦群眾之所急、所需的事情,處理對公眾與政府關(guān)系造成極壞影響的事件,“只有當(dāng)公民與政府的關(guān)系惡化到使政府極難或無法開展工作的時候,政府才被迫出面消極應(yīng)付,而非主動去建設(shè)積極的公民與政府關(guān)系”[6]。這種選擇具有一定的普遍性,從一個側(cè)面表明各級政府對這一關(guān)系缺乏足夠的認識和重視,也說明了政府工作的被動性與滯后性。第三,公共服務(wù)能力不足。改革開放三十多年來,我國政府的公共服務(wù)水平隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展得到了巨大改善與提高,但是在某些領(lǐng)域仍然具有很大的問題,如當(dāng)前的農(nóng)村教育公平問題,農(nóng)村家庭的養(yǎng)老醫(yī)療保障問題,食品安全問題等等。同時,公共財政體制與公共服務(wù)職能也存在失衡問題,“公共財政體制呈現(xiàn)出濃厚的生產(chǎn)投資型的特點,政府為了追求經(jīng)濟的快速增長,財政支出大量用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)甚至競爭性領(lǐng)域。而社會公共服務(wù)領(lǐng)域,如生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、職工權(quán)益和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域投入嚴重不足,政府提供的公共產(chǎn)品難以滿足經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求”[7]。這些方面的不足也嚴重影響了公眾對政府的評價和態(tài)度。第四,公民參與渠道不暢通。公民參與政府管理是政治民主的重要內(nèi)容,是建立良性的公眾與政府關(guān)系的重要渠道。參與渠道是否通暢,特別是是否具有自下而上的參與渠道,是影響公民參與水平的重要因素。目前,我國公民參與的制度網(wǎng)絡(luò)包括政治投票和選舉、通過各級人大、政協(xié)參政議政、信訪制度、行政復(fù)議和行政訴訟、社會協(xié)商對話制度、通過大眾傳媒參與政治、通過社會團體參與政治、基層的群眾自治組織及其議事制度以及公民旁聽制度等九種渠道。我國現(xiàn)行法律,如《憲法》、《組織法》、《代表法》、《選舉法》等對公民的參與權(quán)也都有相應(yīng)規(guī)定,但是這些法律在操作程序上還缺乏參與的具體實施辦法,其中包括參與的程序、方法、途徑、參與權(quán)受到侵犯后的補救方法等等。有些地方公民參與的積極性得不到支持,主動性也很難調(diào)動,無法滿足越來越強烈的公民參與要求。

二、新公共管理視野下我國政府與公民關(guān)系的正確定位

1.平等關(guān)系。新公共管理理論認為,政府就是公共物品的生產(chǎn)者和提供者,民眾則是公共物品的消費者,二者是一種平等的交換和買賣關(guān)系。民眾賴以和政府交換的手段則是稅收。民眾用稅收購買政府的服務(wù),政府用公共服務(wù)作為回報;而其聯(lián)系的紐帶則是法律和近似市場的契約行為。正如有學(xué)者所指出的:“公民與政府之間的平等關(guān)系不是兩者擁有相同的社會資源,而是指兩者具有相同的社會法律地位;它們之間不是間接地表現(xiàn)為物的關(guān)系,而是直接地表現(xiàn)為主體間的關(guān)系;它們之間的關(guān)系不能僅靠民法來調(diào)整,而是需要憲法去捍衛(wèi)。”[8]民眾與政府處于契約雙方的平等地位,雙方平等地擁有權(quán)利與履行義務(wù)。

2.相互信任關(guān)系?？v觀西方國家的新公共管理運動,可以看出各國都在致力于重建政府與公民的信任關(guān)系。其中主要有西方國家的“公民中心的公共服務(wù)運動”、“公民服務(wù)質(zhì)量運動”、“道德基礎(chǔ)運動”等?！罢c公民的信任關(guān)系是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動、合作的關(guān)系”[9]。因此,政府與公民之間信任關(guān)系有助于拉近彼此的距離,使得政府能站在公民的角度,更多地為公民利益著想,同時也推動政府的行政職能由管制、管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變,從而提高政府對公民信任的責(zé)任感和回應(yīng)力。政府與公民相互信任與良性互動為確立未來社會治理模式、現(xiàn)代社會價值觀的形成和保持社會穩(wěn)定提供了相應(yīng)的條件。人類歷史發(fā)展過程中存在統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種社會治理模式。服務(wù)型社會治理模式是一種“服務(wù)—信任—合作”的社會治理機制,其中,制度的設(shè)計和安排無時無處不體現(xiàn)服務(wù)的價值和精神,以此為起點建立起基于情感認同的、無條件的、善意的信任關(guān)系。政府與公民相互信任與良性互動對社會信任價值觀的塑造具有引導(dǎo)、示范作用。政府和公民幾乎包括了整個社會成員,一旦兩者之間信任互動關(guān)系形成,整個社會的價值觀就基本形成。在呼喚價值復(fù)歸、繼續(xù)強調(diào)積極行政、依法行政的現(xiàn)代社會背景下,人們?nèi)找嬲J識到信任是社會生活一個必不可少的先決條件。

3.良好合作關(guān)系。在傳統(tǒng)的公共行政模式中,政府與公民的關(guān)系主要是自上而下的統(tǒng)治關(guān)系。隨著全球化的不斷發(fā)展,政府與公民的關(guān)系發(fā)生了變化,由于“投資‘非本國化’,經(jīng)營活動的‘非本土化’,交換的‘電子信息化’,國際民間組織力量的日益‘自治化’等等因素,正促成一種趨勢,使公民和公民社會在國際社會生活中的自治能力、與境外各種力量的橫向協(xié)調(diào)能力、承受各種風(fēng)險的自主能力大大加強”[10]。因此,公民與政府之間就存在了互相合作的條件。所謂良好合作關(guān)系,就是“政府注重公眾的需求和疾苦,盡可能滿足公眾的需求和解決公眾提出的問題;而公眾則更加愿意表達自己的意愿,更加關(guān)注和主動參與政府的民主管理過程;從而形成政府與公民、政治國家與公民社會合作治理的局面,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利,共同管理公共事務(wù)”[11]。在公民與政府合作的實踐中,通過建立互動型的公共決策體制,不但可以集中民眾的智慧,吸收不同領(lǐng)域知識,為政府管理提供及時有效的信息,提高政府管理的效率,而且有利于政府公共政策的貫徹和執(zhí)行,有效地協(xié)調(diào)和解決政府與公民之間的矛盾,使政府公共政策得到公民真正的認同。

三、重塑我國政府與公民關(guān)系的路徑選擇

1.打擊腐敗與侵權(quán)行為。第一,建立有效的法律制約機制。鄧小平同志曾經(jīng)指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵??！盵12]國家經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期由于制度的不完善,政府的干預(yù)行為和管制行為增多,使得行政權(quán)力發(fā)生了擴張,而且,同樣是由于制度和規(guī)范的不完善,使得某些行政權(quán)力具有不確定性的彈性特征,使掌握這種權(quán)力的人,具有了裁量自由。所以,對我國來說,盡快建立完善的法律和規(guī)章,在立法和建制過程中,應(yīng)該在制度上、行使規(guī)則上盡可能減少彈性和自由裁量的成分,同時要使之透明化,使行政相對人完全可以依據(jù)自己的條件,預(yù)見行政行為的結(jié)果,使所有知情人能夠判別這個行政行為的合法性,這樣才能保證法律制約機制的高效運轉(zhuǎn)。第二,加強行政權(quán)力的監(jiān)督。我國憲法規(guī)定,一切權(quán)力屬于人民。反對腐敗必須堅持標(biāo)本兼治、綜合治理,注重從源頭上預(yù)防,進一步推進黨風(fēng)廉政建設(shè)。行政權(quán)力監(jiān)督必須是地位平等的權(quán)力主體之間的監(jiān)督,要盡快建立和完善相互之間沒有隸屬關(guān)系的行政監(jiān)督制約機制。如果地位不平等,監(jiān)督制約的效果就會打折扣。上級對下級的監(jiān)督,長處是有力,短處是不知情,容易把下級管死,很容易產(chǎn)生專制行為;下級對上級的監(jiān)督,長處是知情,短處是能否取得好效果,這取決于上級的開明程度。在監(jiān)督主體行使監(jiān)督活動中,必須具有相對獨立性。值得注意的是,行政權(quán)力監(jiān)督必須以人民民主制度為基礎(chǔ)。監(jiān)督主體的背后是人民的支持,其活動是代表人民進行的,否則,監(jiān)督就容易失去正義性。第三,加強政治思想建設(shè)。加強政治思想建設(shè),占領(lǐng)思想文化陣地,抵制腐朽思潮的影響,為反腐敗創(chuàng)造良好的社會文化氛圍,具有十分重要的意義。政治思想工作是黨的生命線,它不僅體現(xiàn)在對黨員的教育作用,更重要的是,它也是建立和維護社會主義意識形態(tài)的重要工具。為了抵制各種思潮的彌漫、摧毀腐敗的產(chǎn)生,必須加強政治思想工作,堅決做好意識形態(tài)領(lǐng)域的工作,為反腐敗斗爭打下堅實的思想基礎(chǔ)。

2.改善政府工作作風(fēng)。政府及其公務(wù)人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變工作理念,從官本位向民本位轉(zhuǎn)變,政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理認為政府以顧客或市場為導(dǎo)向,從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與公民的關(guān)系,對政府職能及其與公民的關(guān)系重新進行了定位。以顧客為導(dǎo)向要求政府把關(guān)注的焦點從取悅上司轉(zhuǎn)變?yōu)槿傆陬櫩?。因?政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構(gòu),而是負有責(zé)任的“企業(yè)家”,公民則是其“顧客”或“客戶”,企業(yè)家式的政府應(yīng)該是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。在充滿競爭、顧客取向的體制中,政府必須學(xué)會聆聽顧客的心聲并提供回應(yīng)性服務(wù),通過對社會公民的需求作出回應(yīng),采取積極的措施,公正、有效地實現(xiàn)公眾的需求和利益。如果政府機構(gòu)能為顧客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),他們就會獲得人民的信任和支持。

3.切實轉(zhuǎn)變政府職能。在加強和改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時,要更加注重社會管理和公共服務(wù),把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜,把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進社會事業(yè)發(fā)展與和諧社會建設(shè)上。繼續(xù)推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開,要按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求,全面梳理各級政府管理的事務(wù),堅決把那些政府不該管、管不好、管不了的事項轉(zhuǎn)移出去,還權(quán)于民、還權(quán)于市場、分權(quán)于社會。這也充分體現(xiàn)了新公共管理理論所強調(diào)的政府的管理職能應(yīng)是“掌舵而不是劃槳”的思想。因此,除法律、行政法規(guī)有規(guī)定的外,凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項,凡是市場機制能夠自行調(diào)節(jié)的事項,凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項,政府都不應(yīng)再管。大力發(fā)展第三部門,只有轉(zhuǎn)變好政府職能,才能提高政府提供公共服務(wù)的能力,才能真正促進良好政民關(guān)系的形成和服務(wù)型政府的建設(shè)。

4.完善公民參與制度。西方發(fā)達國家的實踐告訴我們,公民參與可以貫穿政府管理和公共政策系統(tǒng)的全過程。蓋伊·彼得斯認為,參與模式的主要優(yōu)點在于,“它強調(diào)讓公眾參與政策過程的所有階段,而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。這種積極的態(tài)度能使錯誤在出現(xiàn)以前就可以得到糾正”[13]。因此,要加強公民參與的制度化和程序化建設(shè),通過立法手段推動公民參與的進程,通過制度安排保障公民民主決策的權(quán)利。要進一步健全和完善選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、對公職人員的評議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)矯正制度、公民批評建議制度等;在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下,對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定,使其可以按一定的程序進行實際操作,并用法律的形式固定下來,做到有法可依、依法參與,使公民參與制度化、規(guī)范化、程序化。同時,在信息化高度發(fā)展的今天,各級政府要大力推進和完善電子政務(wù),充分運用互聯(lián)網(wǎng)改善和提高公關(guān)服務(wù)能力,大力拓展和優(yōu)化公民參與的渠道。

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