沈 穎

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611131)

政府績效評估與績效審計(jì)

沈 穎

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611131)

政府績效評估;績效審計(jì);制度建設(shè)

績效審計(jì)與政府績效評估有著密切的聯(lián)系。本文從政府績效評估與績效審計(jì)的源起與演進(jìn)、理論基礎(chǔ)、內(nèi)容目標(biāo)、實(shí)踐特征幾個(gè)方面對二者關(guān)系進(jìn)行了分析,并在此基礎(chǔ)上提出了基于政府績效評估的績效審計(jì)制度建設(shè)的構(gòu)想。

二十世紀(jì)七十年代,為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的猛烈沖擊和國內(nèi)環(huán)境的巨大變化,進(jìn)而走出政府財(cái)政危機(jī)管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境,英國、美國、加拿大、法國、澳大利亞、新西蘭和日本等國相繼掀起以政府績效評估為核心的政府改革,這就是被人們稱作“新公共管理運(yùn)動”與“政府再造運(yùn)動”的政府改革和治理。隨著“新公共管理運(yùn)動”的興起,績效評估在公共部門尤其是政府管理中得到廣泛的運(yùn)用。西方各國的政府審計(jì)在績效評估的影響下也逐步從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)展為績效審計(jì) (本文所提到的績效審計(jì)概念均為政府績效審計(jì))。

實(shí)行政府績效評估的首要步驟就是要明確政府及其部門的目標(biāo)和責(zé)任,這正是開展績效審計(jì)的前提條件。因?yàn)橹挥忻鞔_了責(zé)任主體、職責(zé)歸屬才能確定績效審計(jì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度,在這些衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度之上績效審計(jì)才有可行性。

一、我國政府績效審計(jì)研究現(xiàn)狀

從二十世紀(jì)八十年代開始,專家學(xué)者開始對績效審計(jì)理論進(jìn)行探索;1985年中國審計(jì)學(xué)會在長春舉行了經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)學(xué)術(shù)研討會,標(biāo)志著政府績效審計(jì)開始在我國萌芽。

二十世紀(jì)九十年代,我國在立法和理論兩個(gè)層面上都開始了對政府績效審計(jì)的探索,使政府績效審計(jì)在審計(jì)對象和審計(jì)內(nèi)涵上有進(jìn)一步拓展。這一時(shí)期我國政府績效審計(jì)是以效益審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兩種形式開展的。

進(jìn)入 21世紀(jì)后,在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和舞弊審計(jì)已經(jīng)比較成熟的基礎(chǔ)上,審計(jì)機(jī)關(guān)又將關(guān)注的目光投向績效審計(jì)。在審計(jì)署 2008至 2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中將“全面推進(jìn)績效審計(jì),促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到 2012年,每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)”作為主要工作任務(wù)。績效審計(jì)學(xué)術(shù)論文的研究則主要集中在以下領(lǐng)域:一是對國外政府績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的介紹;二是政府績效審計(jì)的比較研究;三是從整體上闡述政府績效審計(jì)理論或?qū)﹂_展我國政府績效審計(jì)工作的思考;四是就政府績效審計(jì)理論中的某一方面問題如政府績效審計(jì)職能、績效審計(jì)項(xiàng)目選擇、績效審計(jì)評價(jià)等進(jìn)行研究。

近年來,我國政府績效審計(jì)在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面更受到了異乎尋常的重視。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對公共部門的績效評估及績效管理也逐步在我國政府管理中得到應(yīng)用和推廣。這就使得進(jìn)一步研究和分析績效審計(jì)、績效審計(jì)與政府績效評估的關(guān)系,以及在我國開展績效審計(jì)需要注意的問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、績效審計(jì)與政府績效評估的關(guān)系

從本質(zhì)來看,績效審計(jì)屬于政府績效評估的范疇,它是政府績效評估的一種特殊形式 (范柏乃,2005)?？冃徲?jì)又是政府績效評估體系的重要組成部分,兩者統(tǒng)一于政府績效管理的理論與實(shí)踐。

目前,政府績效評估在世界范圍內(nèi)已成為公共管理領(lǐng)域的重要內(nèi)容,而績效審計(jì)已成為政府績效評估的有力工具。從政府績效評估與績效審計(jì)的歷史演進(jìn)來看,政府績效責(zé)任是政府績效審計(jì)與政府績效評估的動因所在,正是這種內(nèi)在動因,決定了兩者在發(fā)展歷程中互為影響和促進(jìn)的關(guān)系。一方面政府績效評估的客觀需要推動了政府績效審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展,另一方面政府績效審計(jì)又是改革和完善政府績效管評估的重要力量,在改善政府績效評估中有著重要的作用。

在我國,自 2001年以來,深圳在全國率先探索建立了政府績效審計(jì)制度,并以推行政府績效審計(jì)為突破,實(shí)施了以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度,建立了政府績效評估制度,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。2007年 5月深圳制定的政府績效評估指標(biāo)體系,將政府績效審計(jì)作為政府績效評估的一種重要方式,作為政府績效評估體系的重要組成部分。深圳市審計(jì)局對政府部門實(shí)施的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果所反映的各部門“財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益”情況,是對政府職能部門績效評估的子項(xiàng)目,反映政府職能部門“行政成本”支出的規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

我國的實(shí)踐也表明:政府績效審計(jì)是政府績效評估的一種重要方式,是政府績效評估體系的重要組成部分,是實(shí)現(xiàn)政府績效評估目標(biāo)的一種有效方法;推行政府績效審計(jì),有助于促進(jìn)建立和落實(shí)政府績效評估制度 (溫美琴,徐衛(wèi)華 2009)。

三、基于政府績效評估的績效審計(jì)制度建設(shè)

1、政府績效評估框架下的績效審計(jì)法律體系

“如果沒有充分的法律支持,公開對政府項(xiàng)目效率和效果指手畫腳,甚至?xí)徽J(rèn)為是非法的”(高存弟、史維,2003)。當(dāng)代西方政府績效管理取得成功的重要原因就是法制的完備,如美國制定了《政府績效與結(jié)果法案》、《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》,荷蘭制定了《市政管理法》,澳大利亞制定了《公共服務(wù)法案》,政府績效管理都有法律保障。而現(xiàn)今我國的政府績效管理還沒有納入法律制度框架。

目前,就我國近已開展績效評估的地方政府而言,最主要的依據(jù)就是政府的“紅頭文件”但是,在更多的地方,省級人民政府甚至沒有在全省范圍內(nèi)關(guān)于績效評估的指導(dǎo)意見,只有個(gè)別地區(qū)有零散的文件。進(jìn)行政府績效評估立法,可以保持政府績效評估的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此,有必要建立以政府績效評估對象、基本原則、評估主體、評估程序、評估指標(biāo)體系、評估結(jié)果的使用等為規(guī)范內(nèi)容的一套完整的政府績效評估法律體系。

同時(shí),正如最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織指出的那樣,法律支持是實(shí)行績效審計(jì)至關(guān)重要的因素,建立和健全績效審計(jì)法律規(guī)范體系是確立績效審計(jì)權(quán)威性與獨(dú)立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在政府績效評估法律體系框架之下還應(yīng)建立一套完備的績效審計(jì)法律規(guī)范體系。主要應(yīng)包括以下幾個(gè)層次:一是績效審計(jì)法律,二是績效審計(jì)法規(guī),三是績效審計(jì)準(zhǔn)則,四是績效審計(jì)準(zhǔn)則指南。

2、政府績效評估框架下的績效審計(jì)報(bào)告機(jī)制

有效的管理離不開信息的支持。開展政府績效管理也需要建立相應(yīng)的績效信息系統(tǒng)。通過信息系統(tǒng)對政府活動中的有關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行收集、加工、報(bào)告和分析利用,在此基礎(chǔ)上才能有效開展績效管理。美國聯(lián)邦政府部門要定期提交“績效與責(zé)任報(bào)告”以全面反映其開展活動履行職責(zé)情況和績效水平。一些地方政府還有專門的績效報(bào)告制度,定期提供績效信息。同時(shí),這些信息還要向社會公開,接受社會監(jiān)督。這為有效監(jiān)督檢查政府部門的績效水平創(chuàng)造了條件。

我國的政府部門不論是內(nèi)部的管理信息還是對外報(bào)告的信息都非常有限,政府績效評估報(bào)告制度尚未建立,不能提供相關(guān)的績效信息,而且也沒有實(shí)現(xiàn)對社會的公開透明,這會在很大程度上限制績效管理的實(shí)施。沒有績效信息就難以科學(xué)確定政府所需的資源數(shù)量,不能準(zhǔn)確反映其實(shí)際的工作成果和業(yè)績,難以對其履行職責(zé)情況和績效水平作出評價(jià),也不利于接受外部監(jiān)督。因此,當(dāng)前應(yīng)加大政府績效信息系統(tǒng)的建設(shè),建立政府績效評估框架下的績效審計(jì)報(bào)告制度,并逐步實(shí)現(xiàn)信息的對外公開,接受社會監(jiān)督。通過審計(jì)對管理者提供績效信息進(jìn)行驗(yàn)證,確?？冃畔⒌恼鎸?shí)可靠;并通過審計(jì)結(jié)果公告促進(jìn)績效管理活動的公開透明,從而促進(jìn)政府不斷提高管理和績效水平。

績效審計(jì)報(bào)告的對象應(yīng)該包括:人民代表大會或其常務(wù)委員會、績效評估對象的同級及上級政府、政府監(jiān)督部門以及社會公眾。

績效審計(jì)報(bào)告的基本內(nèi)容應(yīng)包括:標(biāo)題、績效審計(jì)對象的基本情況、審計(jì)工作時(shí)間、方法、標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)范圍、主要評價(jià)事項(xiàng)、對審計(jì)對象的總體評價(jià)、績效審計(jì)實(shí)施情況、主要績效評價(jià)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、績效審計(jì)意見或結(jié)論、對違規(guī)違紀(jì)問題的處罰意見、審計(jì)建議等。

績效審計(jì)報(bào)告的公告:績效審計(jì)部門可以過電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布會、公報(bào)、公告、雜志等出版物的形式公布績效審計(jì)報(bào)告。對涉及保密等禁止公開內(nèi)容,應(yīng)只向特定人員公布,并在績效審計(jì)報(bào)告中加以說明。

3、政府績效評估框架下的績效審計(jì)問責(zé)機(jī)制

建立政府績效審計(jì)問責(zé)機(jī)制,首先應(yīng)該改變審計(jì)模式,由行政型審計(jì)模式向立法型審計(jì)模式轉(zhuǎn)變,使得審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大,然后由人大啟動問責(zé)機(jī)制,實(shí)行異體問責(zé)。對績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,監(jiān)督有關(guān)部門整改到位,并要求履責(zé)的官員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;其次,應(yīng)該完善問責(zé)制度,建立具體可行的問責(zé)程序。如果通過人民代表大會的機(jī)制來對官員問責(zé),則需要在人民代表大會內(nèi)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和制定詳細(xì)具體的信息披露規(guī)定、官員懲處程序等法律規(guī)定;再次,問責(zé)的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展。在績效審計(jì)報(bào)告完成后,為確定被審計(jì)單位是否采取了相應(yīng)的改進(jìn)措施,還需要對其進(jìn)行后續(xù)督查,審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)后規(guī)定時(shí)限內(nèi)檢查被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)建議和采取措施的情況。如果對被審計(jì)單位的執(zhí)行情況不滿意,或被審計(jì)單位對未有行動,審計(jì)機(jī)關(guān)還可實(shí)施專門整改計(jì)劃,或通知政府采取適當(dāng)措施。

具體的問責(zé)方式可包括如下幾個(gè)方面:(1)建立和完善行政領(lǐng)導(dǎo)在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度;(2)健全行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法行為被撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令重作、損害賠償?shù)男姓?zé)任制度;(3)進(jìn)一步健全公務(wù)人員因違法失職、濫用權(quán)力、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度;(4)建立行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員因失職或官僚主義等而向公眾致歉制度等。

實(shí)施審計(jì)結(jié)果的問責(zé)制度,應(yīng)對目前的行政責(zé)任追究制度進(jìn)行改革。從行政問責(zé)轉(zhuǎn)向法律問責(zé),加深問責(zé)的程度;從組織問責(zé)走向個(gè)人問責(zé),擴(kuò)大問責(zé)的范圍;從行為問責(zé)到后果問責(zé),提升問責(zé)的效率。最終,通過實(shí)施審計(jì)結(jié)果問責(zé)制度,來達(dá)到開展政府績效評估的效果。

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1008-5955(2010)03-0043-03

2010-06-18

沈穎 (1974-),女,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)管理學(xué)碩士,四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院講師,主要研究方向:會計(jì)理論、審計(jì)理論。

責(zé)任編輯:勞 舟