江 菲

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632）

對(duì)安徽巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施效果的調(diào)查與思考

江 菲

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632）

安徽省巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)具有突出的特點(diǎn)，總結(jié)其實(shí)施成效和工作經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)施中存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步改進(jìn)的措施，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)全面開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供借鑒。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)踐效果思考

最近幾年來(lái)，隨著各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，“三農(nóng)”投入進(jìn)一步加大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高，農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意愿與需求日益增強(qiáng)。推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展、積極開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全局和廣大農(nóng)民群眾切身利益的一件大事。安徽省巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度安排具有其特點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)全面開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供借鑒?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下。

一、巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度框架

巢湖市《2010年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定，巢湖市政策性種植業(yè)保險(xiǎn)采用“保險(xiǎn)公司與地方政府聯(lián)辦”模式，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由地方政府和保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共擔(dān)。巢湖市政策性養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)采用“保險(xiǎn)公司自營(yíng)”模式，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在政府保費(fèi)補(bǔ)貼政策框架下，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。其做法是：

（一）統(tǒng)一承辦。市政府確定人保財(cái)險(xiǎn)巢湖市分公司、國(guó)元農(nóng)險(xiǎn)巢湖中心支公司為巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦單位，并由市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與人保財(cái)險(xiǎn)巢湖市分公司、國(guó)元農(nóng)險(xiǎn)巢湖中心支公司簽訂《巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，委托其代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。一是市、縣區(qū)保險(xiǎn)經(jīng)辦單位要設(shè)立專門農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理部門。二是根據(jù)地域特點(diǎn)及政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作開(kāi)展的需求，經(jīng)辦保險(xiǎn)公司按片或按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)置“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中心”，并在每個(gè)行政村做到有一名“保險(xiǎn)代理人”，以健全的網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)為農(nóng)民參加政策性保險(xiǎn)提供服務(wù)。

（二）政府支持。中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政預(yù)算安排保費(fèi)補(bǔ)貼資金。全市四縣和居巢區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼比例為：種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼40%、省財(cái)政補(bǔ)貼30%、縣財(cái)政補(bǔ)貼10%、種植場(chǎng)（戶）承擔(dān)20%；能繁母豬保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼25%、縣財(cái)政補(bǔ)貼5%、養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）承擔(dān)20%；奶牛保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼30%、省財(cái)政補(bǔ)貼25%、縣財(cái)政補(bǔ)貼5%、養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）承擔(dān)40%。

市開(kāi)發(fā)區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼比例為：種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼40%、省財(cái)政補(bǔ)貼20%、市財(cái)政補(bǔ)貼10%、區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼10%、種植場(chǎng)(戶)承擔(dān)20%；能繁母豬保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼21%、市財(cái)政補(bǔ)貼4.5%、區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼4.5%、養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)承擔(dān)20%；奶牛保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼30%；省財(cái)政補(bǔ)貼21%、市財(cái)政補(bǔ)貼4.5%、區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼4.5%、養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)承擔(dān)40%。

同時(shí)規(guī)定有條件的縣（區(qū)），可適當(dāng)提高農(nóng)戶特別是“五保戶”、特困戶的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，減輕農(nóng)戶保費(fèi)負(fù)擔(dān)。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織替農(nóng)戶承擔(dān)一部分保費(fèi)?？h（區(qū)）保費(fèi)補(bǔ)貼不到位的，中央和省財(cái)政不予補(bǔ)貼。

（三）自愿參保。凡在本市行政區(qū)域內(nèi)從事水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母豬和奶牛生產(chǎn)養(yǎng)殖的農(nóng)戶、龍頭企業(yè)及各類合作經(jīng)濟(jì)組織，均可參加投保?？梢杂赊r(nóng)戶分散參保，也可以由鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心組織農(nóng)戶統(tǒng)一參保，或由農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作組織帶領(lǐng)農(nóng)戶集中參保。前提是農(nóng)戶在充分了解政策前提下自愿參加保險(xiǎn)，對(duì)投保人承擔(dān)的保費(fèi)，應(yīng)由投保人主動(dòng)交費(fèi)，不得采取代扣代交方式，強(qiáng)制農(nóng)民保險(xiǎn)。

（四）市場(chǎng)操作。借助商業(yè)保險(xiǎn)部門既有的人才、組織、技術(shù)、管理等資源，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行定損、理賠，減輕政府有關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的調(diào)查、核定和補(bǔ)貼壓力。改變事后救濟(jì)的被動(dòng)救災(zāi)模式，建立事前預(yù)防的主動(dòng)防災(zāi)機(jī)制。

（五）封閉運(yùn)作。保險(xiǎn)公司可按當(dāng)年種植業(yè)全部保費(fèi)收入15%提取經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。這部分費(fèi)用中，保險(xiǎn)公司要拿出一部分用于開(kāi)支，包括在鎮(zhèn)設(shè)立機(jī)構(gòu)的費(fèi)用和聘請(qǐng)保險(xiǎn)代理人員的費(fèi)用、宣傳費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)人員費(fèi)用等等?？偙ＹM(fèi)其余85%都用于理賠，當(dāng)年用不完的結(jié)轉(zhuǎn)下年，專戶存儲(chǔ)，年年滾動(dòng)，?？顚Ｓ?。

（六）超賠確保。理賠發(fā)生超賠時(shí)，保險(xiǎn)公司最高按所收保費(fèi)的3倍予以理賠，發(fā)生3倍以上部分，由縣級(jí)以上各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措資金賠償，發(fā)生大災(zāi)以及發(fā)生全市整體絕收時(shí)，由省政府安排資金解決。

（七）全面監(jiān)管。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、專業(yè)性都非常強(qiáng)的工作，也是一項(xiàng)陽(yáng)光工程、惠民工程、民生工程。市政府成立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市財(cái)政局，具體負(fù)責(zé)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的日常工作。各縣（區(qū)）成立農(nóng)險(xiǎn)辦對(duì)全市的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行全面監(jiān)管。

二、巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要特點(diǎn)

巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在借鑒其他地區(qū)做法的基礎(chǔ)上，針對(duì)財(cái)力有限、農(nóng)業(yè)占有很大份額這樣的特殊性，結(jié)合巢湖實(shí)際，建立了鮮明的制度體系。

（一）突出政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)辦性。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與一般商業(yè)保險(xiǎn)不同，一是投保階段政府給予推動(dòng)，各級(jí)財(cái)政拿80%的配套資金，農(nóng)民只要支付20%的保費(fèi)；二是經(jīng)營(yíng)種植業(yè)的市級(jí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠付資金不足的，可向省級(jí)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和省財(cái)政廳申請(qǐng)使用種植業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)調(diào)劑資金；保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦保險(xiǎn)理賠時(shí)，如出現(xiàn)超賠情況，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)3倍以內(nèi)的超賠責(zé)任；超賠3倍以上的，由各市籌集資金解決或通過(guò)購(gòu)買再保險(xiǎn)化解，仍有困難的，向省政府報(bào)告；全市發(fā)生整體絕收的，專題報(bào)省政府研究。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)盈余暫不作為利潤(rùn)進(jìn)行分配，滾存使用，以備大災(zāi)賠付。

（二）低保障和廣覆蓋相結(jié)合。這是巢湖政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革與發(fā)達(dá)地區(qū)不同的地方，因?yàn)槌埠且粋€(gè)農(nóng)業(yè)大市，財(cái)政僅是吃飯財(cái)政。首先，在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼方面，補(bǔ)貼險(xiǎn)種按照“低保障、廣覆蓋”的原則確定保障水平，以保障投保戶災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)。其次，巢湖市將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不是定位在生產(chǎn)全過(guò)程保險(xiǎn)，而是保生產(chǎn)期成本。比如種植業(yè)保險(xiǎn)金額的依據(jù)為保險(xiǎn)標(biāo)的生長(zhǎng)期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本（包括種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機(jī)耕和地膜成本），養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)金額的依據(jù)為投保個(gè)體的生理價(jià)值（包括購(gòu)買成本和飼養(yǎng)成本）。

（三）市縣聯(lián)動(dòng)，全面推進(jìn)。巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是在市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有效運(yùn)轉(zhuǎn)，各縣（區(qū)）相應(yīng)建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市級(jí)制訂全市統(tǒng)一的保險(xiǎn)政策，縣級(jí)負(fù)責(zé)組織發(fā)動(dòng)，貫徹落實(shí)。形成了一個(gè)市縣聯(lián)動(dòng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)和工作體系。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金設(shè)立和管理上，各縣（區(qū)）負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的日常運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理，市級(jí)負(fù)責(zé)市級(jí)險(xiǎn)種保費(fèi)補(bǔ)貼，充實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金。同時(shí)，為提高保障程度，市及市以上政府還制訂巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，建立了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金。

（四）政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合。實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅靠市場(chǎng)運(yùn)作無(wú)法完成，需要政府和市場(chǎng)同時(shí)發(fā)揮作用。政府推動(dòng)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利實(shí)施提供了保障，市場(chǎng)運(yùn)作則提高了保險(xiǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐過(guò)程中，既實(shí)現(xiàn)了政府職能的“到位”，又發(fā)揮了市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)了兩者較好的結(jié)合。在政府主導(dǎo)方面，一方面由政府出面，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組織，專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)工作；另一方面政府掌控農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，實(shí)行政府兜底，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利推行和健康發(fā)展。在市場(chǎng)運(yùn)作方面，充分發(fā)揮人保財(cái)險(xiǎn)巢湖市分公司、國(guó)元農(nóng)險(xiǎn)巢湖中心支公司在險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、保費(fèi)收繳、定損理賠等方面的專業(yè)技能和水平，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)低成本、高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)確定為一項(xiàng)民生工程。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被巢湖市政府納入民生工程，一方面強(qiáng)化了政府的責(zé)任，另一方面又將完成的情況作為政府考核的內(nèi)容。這有利于明確工作職責(zé)，落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，從而更加有效地推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速、全面開(kāi)展。

三、巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施效果

2009年，巢湖市四縣（無(wú)為縣、和縣、含山縣、廬江縣）二區(qū)（居巢區(qū)、巢湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）全部開(kāi)展了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。全市養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)投保5.1262萬(wàn)頭,總投保率99.48%；種植業(yè)投保面積620.3118萬(wàn)畝，總投保率88.15%。從一年的運(yùn)行效果來(lái)看,主要表現(xiàn)在以下方面:

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的“穩(wěn)定器”作用開(kāi)始顯現(xiàn)。巢湖市2009年農(nóng)戶上交種植業(yè)保費(fèi)總額是1443.76萬(wàn)元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼種植業(yè)農(nóng)戶保費(fèi)5347.80萬(wàn)元。農(nóng)戶上交養(yǎng)植業(yè)保費(fèi)總額是61.1952萬(wàn)元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)戶保費(fèi)239.70萬(wàn)元。雖農(nóng)民繳納和財(cái)政補(bǔ)貼合計(jì)保費(fèi)僅為7270.96萬(wàn)元，但卻為農(nóng)戶搭起了保險(xiǎn)金額達(dá)17.56億元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障網(wǎng),有效地發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的社會(huì)“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)“推動(dòng)器”作用初步顯現(xiàn)。

（二）財(cái)政支農(nóng)體系得到進(jìn)一步完善。巢湖實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由直接損失補(bǔ)貼變?yōu)楸ｋU(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，由災(zāi)后救助變?yōu)闉?zāi)前保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)提前分散轉(zhuǎn)移，提高了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障了農(nóng)民收入。2009年，全市共賠付2941.63萬(wàn)元,其中種植業(yè)保險(xiǎn)賠付2623.60萬(wàn)元,養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)賠付318.03萬(wàn)元。

（三）有效保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和國(guó)家的糧食安全。糧食主產(chǎn)區(qū)通常也就是欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，這部分地區(qū)目前雖不富裕，也往往不被重視，但從國(guó)家角度來(lái)說(shuō)，對(duì)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家的糧食安全又是格外的重要。一是可以大大地減輕農(nóng)民因?yàn)?zāi)害帶來(lái)的損失，減小災(zāi)害帶給農(nóng)民的收入波動(dòng)，有利于農(nóng)民災(zāi)后盡快地恢復(fù)生產(chǎn)和生活。二是可以為農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)投資提供保障。農(nóng)民可以放心的增加農(nóng)業(yè)投入，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。三是可以在一定程度上化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在新品種試驗(yàn)中的資金風(fēng)險(xiǎn)，能夠提高經(jīng)營(yíng)者試驗(yàn)新品種的積極性，從而有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（四）培養(yǎng)了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)。對(duì)種植業(yè)實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取聯(lián)辦模式而不是政府直接補(bǔ)助方式，有效的說(shuō)明了現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家雖然要大力支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，但不能大包大攬一切事務(wù)，而是要與國(guó)際慣例接軌。這有效地增強(qiáng)了農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)，通過(guò)有條件的理賠，調(diào)動(dòng)農(nóng)民防災(zāi)、避災(zāi)的積極性和主動(dòng)性，并通過(guò)這種方式培養(yǎng)了農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)，按市場(chǎng)規(guī)律辦事。

四、巢湖市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民參保意識(shí)還不強(qiáng)。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透、認(rèn)識(shí)不足，寧愿抱存僥幸心理，甚至還有人錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是向農(nóng)民變相收費(fèi)。

（二）鄉(xiāng)村干部對(duì)政策理解不透徹,行政推動(dòng)力度小。主要表現(xiàn)在宣傳不深入，政策導(dǎo)向不明確。農(nóng)民自愿保險(xiǎn)，不僅指政府不強(qiáng)求，更重要的是在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，“國(guó)家交多數(shù)，個(gè)人交少數(shù)，政府不但補(bǔ)錢，而且不強(qiáng)求參加保險(xiǎn)，讓農(nóng)民自愿參加”。宣傳的目的是發(fā)揮好政策的導(dǎo)向作用，讓農(nóng)民理解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是自覺(jué)自愿、心甘情愿去參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而不是不做深入的宣傳發(fā)動(dòng)工作。此外也存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重視程度不夠，畏難情緒大。有的村干部還擔(dān)心工作做不好，村民責(zé)怪，會(huì)上訪，多一事不如少一事，“舍大家，顧小家”的思想仍在作怪。

（三）保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)正在起步階段，經(jīng)營(yíng)管理水平不高，理賠難度大。一方面是保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)難以防范控制，如計(jì)稅田畝與實(shí)際面積存在差異，保費(fèi)計(jì)算不一，帶來(lái)賠償計(jì)算不同；有的農(nóng)戶選擇易受災(zāi)田畝投保，其他地塊不保，理賠時(shí)產(chǎn)生麻煩；加之保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司之間信息不對(duì)稱，增加了防范控制道德風(fēng)險(xiǎn)的難度；另一方面保險(xiǎn)公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)沒(méi)建好，服務(wù)不到位。在調(diào)研中常聽(tīng)到的一個(gè)詞，叫“兩難”——繳費(fèi)難、理賠難。繳費(fèi)難，難在涉及到政府的推動(dòng)力度與農(nóng)戶是否積極參與。理賠難，難在勘查定損上，存在勘查不迅速、農(nóng)民不滿意、兌付不及時(shí)的情況。還有一個(gè)方面在于，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府不允許保險(xiǎn)公司有大的利潤(rùn)，保險(xiǎn)公司又要大量的投資，兩者相比心里落差大，保險(xiǎn)公司主動(dòng)性不強(qiáng)。

五、進(jìn)一步完善的思考

(一)必須做好宣傳工作，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)參保率。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面由于政府財(cái)力有限，保額偏低，與農(nóng)民需求有一定差距。比如水稻每畝300元的保額，不足以彌補(bǔ)農(nóng)戶投入的種子、化肥、農(nóng)藥等物化成本，難以化解農(nóng)戶的種植風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然農(nóng)民有投保欲望，但因收入相對(duì)偏低，影響其投保積極性。據(jù)2009年安徽省統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全省2009年農(nóng)民人均純收入4504元，人均生活消費(fèi)支出3655元，結(jié)余僅僅849元。由于收入有限，導(dǎo)致農(nóng)戶出現(xiàn)選擇性投保趨向。因此，提高農(nóng)業(yè)參保率成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的首要任務(wù)。一要采取各村張貼宣傳畫(huà)、懸掛橫幅、發(fā)放手冊(cè)等形式，利用廣播、電視等媒介，廣泛深入宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；二要實(shí)行重點(diǎn)突破，對(duì)種糧大戶宣傳到位，并通過(guò)他們向農(nóng)戶進(jìn)行通俗易懂的宣傳；三要對(duì)理賠事例開(kāi)展專項(xiàng)宣傳。理賠過(guò)程也是宣傳工作的繼續(xù)與拓展，通過(guò)宣傳，將“多年致富，一災(zāi)返貧”、“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是花小錢買大安”的道理深入人心；四要賦予基層政府和村委會(huì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣職責(zé)，落實(shí)好保險(xiǎn)代理員、協(xié)保員制度，設(shè)置專人負(fù)責(zé)，讓農(nóng)民真正了解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)民生工程。

(二)必須強(qiáng)化對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)，做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)性工作。要突出政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)辦和民生性質(zhì)，破除行政部門在為商業(yè)保險(xiǎn)公司辦事的心理障礙，強(qiáng)化為民服務(wù)觀念，履行職責(zé)來(lái)加大行政推動(dòng)力度。在此基礎(chǔ)上，建立健全市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)行政農(nóng)保工作網(wǎng)絡(luò)，每一級(jí)都做到機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所“四到位”；要?jiǎng)訂T、組織、協(xié)調(diào)農(nóng)村基層組織做好協(xié)保工作，保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)要在經(jīng)營(yíng)費(fèi)用中適當(dāng)?shù)啬贸鲆稽c(diǎn)經(jīng)費(fèi)，用于基層組織和協(xié)保員做好協(xié)保工作；要發(fā)揮市縣農(nóng)險(xiǎn)辦的牽頭作用，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，取得農(nóng)業(yè)、水利、氣象等部門的支持配合；財(cái)政部門在承擔(dān)農(nóng)險(xiǎn)辦日常工作的同時(shí)，要足額落實(shí)配套資金，做好保障補(bǔ)助資金的籌集、撥付和清算工作，加強(qiáng)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金使用的跟蹤督促和檢查指導(dǎo)。

(三)必須創(chuàng)新繳費(fèi)模式。當(dāng)前的繳費(fèi)方式可以稱之“農(nóng)民自交式”，即農(nóng)民自己交保費(fèi)20%，各級(jí)政府拿80%，農(nóng)戶每畝只交2-3元左右。事實(shí)上要農(nóng)民直接交錢，影響了農(nóng)戶的主動(dòng)性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況，創(chuàng)新繳費(fèi)模式。在實(shí)踐中可作如下探索：一是種糧大戶代理制。由于種糧大戶投保積極性高，可以發(fā)揮傳幫帶作用，勸其代理農(nóng)戶投保業(yè)務(wù)，明確其投保責(zé)權(quán)利，這樣對(duì)繳費(fèi)、理賠都有好處，更能加快發(fā)展一個(gè)區(qū)域的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。二是以行政村為單位進(jìn)行參保。行政村可以發(fā)揮其集體組織的功能，全權(quán)代理村民投保業(yè)務(wù)。當(dāng)然，具體的經(jīng)辦人員一定要?jiǎng)?wù)實(shí)勤快，村民信得過(guò)。三是政府代扣式。由于收繳每畝2-3元的保險(xiǎn)費(fèi)，要投入大量的行政成本。而對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)也是由政府發(fā)放，因此可以化繁就簡(jiǎn)，從中代扣。當(dāng)然，要跟農(nóng)民講清楚，讓老百姓心知肚明，清清白白。四是政府代交式。由于田畝數(shù)不明確，在發(fā)放糧食直補(bǔ)資金時(shí)引發(fā)了很多負(fù)面的效應(yīng)，政府的政策意圖也沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。因此可以結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，來(lái)核實(shí)田畝數(shù)，然后公平發(fā)放各種惠農(nóng)資金。國(guó)家可以定在一定期限內(nèi)代替農(nóng)戶上交保費(fèi)，以查明農(nóng)戶田畝的真實(shí)數(shù)據(jù)，這樣，能加快推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，又能獲得真實(shí)的土地田畝，所花費(fèi)用也不大。

（四）必須在理賠服務(wù)上下功夫，切實(shí)維護(hù)投保農(nóng)戶利益。理賠工作是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，一方面要正確引導(dǎo)基層和農(nóng)戶如實(shí)上報(bào)災(zāi)情，另一方面要主動(dòng)、快速地搞好理賠服務(wù)。從重承保業(yè)務(wù)向承保與理賠并重轉(zhuǎn)變、從重承保數(shù)量向重保險(xiǎn)質(zhì)量轉(zhuǎn)變，實(shí)行全過(guò)程精細(xì)化管理，全面提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平。一是經(jīng)辦保險(xiǎn)公司要簡(jiǎn)化理賠手續(xù)，提高理賠速度，授權(quán)基層分支機(jī)構(gòu)一定理賠權(quán)限，完善客戶回訪制度。二是理賠工作嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，如出現(xiàn)大災(zāi)情況，按規(guī)定組建以保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主、有關(guān)部門參加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合的聯(lián)合查勘小組辦理查勘定損工作。理賠工作要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)程序、張榜公布，接受社會(huì)監(jiān)督。堅(jiān)決杜絕惜賠、少賠和拖賠等損害農(nóng)民利益的行為。三是實(shí)行理賠責(zé)任追究制和限時(shí)結(jié)案制，做到準(zhǔn)確、及時(shí)、科學(xué)、合理理賠。四是規(guī)范理賠程序及手續(xù)，保證理賠資料完整，包括出險(xiǎn)通知書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)勘查記錄、估損清單、現(xiàn)場(chǎng)查勘照片、保險(xiǎn)單正本復(fù)印件、鑒定報(bào)告等。

（五）必須創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作思路。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前在全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一和成熟的固定模式，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在政府扶持有限的情況下如何做好政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，更要我們大膽探索。一要探索適合各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主保險(xiǎn)的險(xiǎn)種。二要探索政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如何與日常防災(zāi)工作相結(jié)合，探索政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、土地治理、水利建設(shè)和惠農(nóng)政策以及財(cái)政支農(nóng)工作相結(jié)合的路子。三要探索以農(nóng)村基層組織和農(nóng)技人員為依托，通過(guò)保險(xiǎn)代理方式建立起適合農(nóng)村特點(diǎn)的工作渠道，完善服務(wù)咨詢網(wǎng)絡(luò)。四要探索拓展農(nóng)村保險(xiǎn)與農(nóng)村金融互動(dòng)的路子，將保險(xiǎn)與貸款結(jié)合起來(lái)。

責(zé)任編輯：鐘祖田

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2010-04－10

江菲，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2009級(jí)金融專業(yè)碩士研究生。