張宗亮

(山東警察學院,山東濟南 250014)

我國農村土地流轉若干問題研究＊

張宗亮

(山東警察學院,山東濟南 250014)

農村土地承包經營權流轉,是合理配置農地資源,實現土地適度規(guī)模經營,發(fā)展現代化農業(yè)的重要條件。但長期以來,由于農地產權制度固有的缺陷、農業(yè)比較收益較低和我國城市化水平嚴重滯后,以及農村勞動力轉移的“內卷化”等因素,嚴重制約了農村土地流轉的進程。同時,在農村土地流轉過程中還存在侵害農民土地承包權益、違背農民意愿強制或誘導流轉、土地流轉規(guī)范化程度低,以及流轉土地的“非糧化、非農化”現象等不容忽視的問題,影響了土地流轉的健康發(fā)展。對于這些問題,我們必須采取有效措施加以解決,才能保證土地流轉的穩(wěn)步推進。

農村土地流轉;制約因素;農地產權制度;農業(yè)比較收益;社會保障

改革開放以來,我國確立了以家庭聯產承包責任制為主的農村基本經營制度。隨著這一基本經營制度的逐步完善,農村土地流轉問題日益突顯出來。農村土地流轉,是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。

對于農村土地流轉問題,從家庭聯產承包責任制開始實施起,中央就一直高度重視。自1984年中央1號文件首次提出允許農戶經集體同意可以轉包承包地給種田能手,到2002年頒布的《農村土地承包法》把土地承包經營權流轉政策上升為法律規(guī)定?？梢钥闯?中央的政策是明確地、連續(xù)的,而且是隨著農村經濟發(fā)展逐步完善的。特別是黨的十七屆三中全會在《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,又進一步提出在確保土地承包經營權長久不變的基礎上,按照依法自愿有償原則,允許農民以各種形式流轉土地。從而使農村土地流轉成為新一輪農村改革的核心問題。

盡管中央和地方政府部門始終支持和鼓勵土地流轉,但在我國并沒有出現預期的大規(guī)模流轉的局面。一方面,農村土地流轉率低、進程緩慢。據農業(yè)部有關部門的調查統(tǒng)計顯示,到2008年底,全國土地承包經營權流轉面積僅有1.09億畝,占農戶承包耕地總面積的8.9%。①數據來源于《人民日報》2009年8月4日。另一方面,農村土地流轉發(fā)展極不平衡。東部沿海經濟發(fā)達省市流轉面積明顯高于中西部省市。

一、我國農村土地流轉何以如此緩慢

我國農村土地流轉何以如此緩慢,究竟是什么因素制約了土地流轉?對于這一問題,筆者認為以下幾方面因素較為突出:

(一)現行農村土地產權制度固有的缺陷

目前,理論界基本一致的觀點是:“農村土地產權制度內在的缺陷是制約土地流轉的最大障礙”。筆者贊同這一觀點。但也有學者提出了質疑,認為:“假定農地產權已經十分明晰,那么農地的流轉就能夠達到很高的程度。試問,這一命題能夠成立嗎?”②肖文韜:《交易封閉性、資產專用性與農村土地流轉》,《學術月刊》2004年第4期。誠然,在當今中國現階段,即使農地產權制度已十分完備也并不必然導致土地流轉的加快。但是在我們看來,如果沒有完善的農地產權制度作保障,農村土地流轉就不可能健康發(fā)展,更不會出現大規(guī)模流轉的局面。因此說,土地流轉需要以完善的農地產權制度為基礎,這是一個涉及農業(yè)、農村的根本問題。這個問題不解決,農民經營農業(yè)的制度基礎就不牢固。

對我國現行農村土地產權制度作進一步的考察就會發(fā)現,其缺陷突出表現在兩個方面,嚴重制約著農村土地流轉。一是農地產權主體虛置,所有權界定不明晰。我國《憲法》規(guī)定:農村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有。關于集體所有的主體,根據我國現行法律規(guī)定,其表現形式有三種:村農民集體、村民小組農民集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體。但實際情況是多數農民對土地究竟歸誰所有并不清楚,據一項調查顯示,認為自己耕種的承包地所有權屬于國家的占41.91%,屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體的占3.56%,屬于村集體的占29.57%,屬于村小組的占6.23%,屬于個人的占17.62%。①胡新橋、余飛:《權利主體迷失,農地所有權急需立法厘清》,《法制日報》2010年 1月 6日第4版。這說明農民對承包地的所有權主體缺乏基本的了解。導致農民對集體土地所有權主體產生認知錯誤的重要原因,在于“農民集體”在我國現行法律中并沒有明確界定,不是一個內涵確定的法律概念,這使得“農民集體”在現實中很難找到對應的載體。正是“農民集體”的這種不明晰性造成的所有權主體缺位,導致農民利益受損和農地糾紛頻頻產生,給土地流轉帶來了很大的負面影響。二是農村土地承包經營權權能殘缺,缺乏穩(wěn)定性、安全性和排他性。農村土地是通過締結土地承包經營合同的形式劃歸農民使用的,然而,這一土地承包經營權是由國家土地所有權間接派生和農民集體土地所有權直接派生的,并不具有真正意義上的獨立性和完整性。②禹桂枝:《土地承包經營權流轉與農地產權制度的》,《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期。承包經營權下的幾種權利,如占有權、使用權、收益權和處分權,都受到不同程度的限制,這使得土地承包經營權權能不全,弱化了它本應具有的產權的穩(wěn)定性、完全排他性和安全性。在這種土地權利制度下,農民對土地中長期投資的積極性不高,在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免,從而使農業(yè)生產條件改善乏力、農業(yè)經營效益偏低,進而降低了農民對農地的有效需求,一定程度上影響了農村土地流轉。

(二)我國農業(yè)比較收益低下

在市場經濟條件下,資本的本性就是追求利潤的最大化。資本的逐利性決定了它總是從比較收益低的領域流向比較收益高的領域。資本在不同領域的流動會引起不同領域資源配置的改變。同樣,在農業(yè)領域,農業(yè)的比較收益也是決定資本的投入,以及是否擴大土地經營規(guī)模的根本性因素。

農民作為理性的“經濟人”,是否選擇流轉土地,要綜合比較各種收益,從而選擇比較收益最高的方面來進行決策。也就是說,當農業(yè)的比較收益高于其他部門時,投入到農業(yè)的資本就會相對較多;反之,投入到農業(yè)的資本就會相對較少。從這個意義上講,農業(yè)比較收益高,土地流轉需求就會相對旺盛,農業(yè)比較收益低,土地流轉需求就會相對缺乏。

我國農業(yè)的比較收益偏低。農業(yè)本身屬于弱質產業(yè),除了要承擔自然風險和市場風險之外,農業(yè)資源稟賦、勞動者素質和生產方式等往往對農業(yè)的經濟效益有很大影響。與發(fā)達國家農業(yè)相比,我國農業(yè)人口眾多、人均農業(yè)資源有限,農業(yè)基礎資源稟賦要素較差,農村勞動力的綜合素質和勞動技能低下,科技在農業(yè)領域的運用和貢獻率還不高,直接導致我國農業(yè)綜合生產能力不強,生產效率較低。農產品成本一直居高不下,而農產品價格卻一直在低水平徘徊,在成本和價格的雙重擠壓下,農業(yè)比較收益一直較低。我國農業(yè)比較收益長期偏低的狀況,使社會資本失去了向農業(yè)領域投入的愿望,導致農村土地流轉市場需求嚴重不足。實際上,在沿海一些發(fā)展外向型農業(yè)的地區(qū),社會資本向農業(yè)領域的投入是十分活躍的,社會資本通過訂單式的農業(yè)生產,或公司加農戶的經營模式使先進的農業(yè)生產技術得到了廣泛運用,轉包、租賃、股份合作等土地流轉形式也得到迅速發(fā)展,農業(yè)的規(guī)模經營較為普遍,究其原因主要在于外向型農業(yè)的比較收益大大高于內向型農業(yè)的比較收益。因此,農業(yè)比較收益低下是影響農村土地大規(guī)模流轉的重要因素之一。

(三)我國工業(yè)化、城市化發(fā)展水平嚴重滯后

相關研究表明,一個地區(qū)農村土地流轉的規(guī)模大小與該地區(qū)工業(yè)化、城市化的發(fā)展水平正相關。城市化是吸納農村勞動力的載體和橋梁。只有城市化及其相關二三產業(yè)的迅速發(fā)展,使農民真正離開土地融入城市,才能消除農民流轉土地的后顧之憂。

盡管我國已處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段,城市化進程不斷加快,但我國的城市化率仍相對較低,全國還有超過半數的人口居住在農村,從事農業(yè)生產的勞動力仍占到社會從業(yè)人員總數的50%以上。同時,雖然城市化提供了農民大規(guī)模遷徙和流動的條件與空間,但卻因為城鄉(xiāng)二元戶籍制度、社會身份管理制度的存在,而未能出現進城務工農民在城市中大規(guī)模結構性沉淀的社會效果。①戚攻:《我國工業(yè)化進程中的農村土地流轉》,《探索》2008年第3期。在一定的歷史時期內,相當一部分進城務工農民還不具備脫離土地能夠生存的能力,農業(yè)收入仍然是其收入的重要來源,未能完全融入城市。這就決定了我國農村土地在短期內不可能出現大規(guī)模流轉的局面,尤其是對中西部廣大地區(qū)而言更是如此。有關調查顯示,中西部地區(qū)土地流轉面積要低于東部沿海經濟發(fā)達地區(qū),其原因就在于東部沿海發(fā)達省市城市化水平明顯高于中西部地區(qū),有著發(fā)達的二三產業(yè),吸納了大量的農村勞動力,并較好地解決了農民市民化的問題。而中西部地區(qū)不僅城市化水平滯后,而且二三產業(yè)發(fā)展緩慢,吸納農村勞動力的能力不足,大量的農村剩余勞動力以到東部發(fā)達地區(qū)打工為主。因而,這類地區(qū)的土地流轉一般發(fā)生在外出務工者和留守村莊的農戶之間,要么是基于親戚、朋友關系而由轉入者無償代種,要么是以較低的價格轉包,大都以短期流轉為主。由于土地流轉大都限于一個村莊范圍內,在國家土地政策不發(fā)生明顯變化的條件下,熟人社會的一整套行為規(guī)則保證了土地協議的有效執(zhí)行。流出土地的一方在回村后還可以根據當時的協議要回自己的土地。這樣,在經濟形勢較好時,外出的農民能夠在城市中打工,一旦因經濟衰退而失業(yè)時,所承包的土地又成為他們生存的“避風港”。②郭亮:《土地流轉的三個考察維度》,《調研世界》2009年第4期。因此,在我國城市化水平還明顯滯后,還沒有為農民創(chuàng)造更穩(wěn)定、有更高收入的就業(yè)機會,以及農村社會保障體系還不健全的情況下,農村土地的大規(guī)模流轉是很難實現的。

二、我國農村土地流轉存在哪些問題

目前來看,我國農村土地流轉不僅在制度和體制層面存在障礙性因素,而且在實踐層面也存在不少問題。這些問題如果解決不好,同樣會嚴重影響土地流轉的健康發(fā)展。我們通過對大量實證研究的分析發(fā)現,土地流轉過程中主要存在以下四個方面的突出問題:

(一)地方政府部門職能錯位,侵害農民土地承包經營權益的現象時有發(fā)生

土地承包經營權是國家賦予農民的一項最基本的權利,任何組織和個人都不得干擾和侵害。但實際操作中,一些地方政府及有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級組織不按國家有關規(guī)定操作,存在著侵害農民土地承包經營權益的現象。有的基層政府沒有全面落實土地延包、確權的規(guī)定,與農民簽訂的承包合同不規(guī)范,經營權證發(fā)放不到戶,農民的土地承包經營權沒有得到落實。有的基層政府以“搞規(guī)?；洜I,發(fā)展現代農業(yè)”為由,靠行政手段違法強行收回農民全部或部分承包地,片面求規(guī)模,大搞土地兼并。有的基層政府采取“反租倒包”的形式,變相集中農民的承包地對外發(fā)包。這種“反租倒包”實質上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織或村級組織取代農戶成為土地流轉的主體,代替農民流轉承包地,往往是先將農戶的承包地包給開發(fā)商,再回過頭來找農戶辦理租地手續(xù)。如據《半月談》記者在河南省某地的調查,一些地方把村里的承包地圍圈起來,逼迫群眾把地反租給鄉(xiāng)政府,由鄉(xiāng)政府再轉包給開發(fā)商。更有甚者,一些地方在土地流轉中踢開農民,把“凈地”整體流轉給企業(yè)經營,這種做法雖然迅速形成了規(guī)?；N植,企業(yè)效益猛增,但出租土地的農民卻因此收入下降。③《土地流轉:9億農民的命根子能否“活”起來》,轉引自新華網,2007年 7月 29日。

還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織把土地流轉作為增加財政收入的重要來源,采取各種手段與民爭利,隨意截留、挪用、扣繳土地流轉收益。如,在有些以股份制形式流轉土地的過程中,農戶按田畝入股可以獲得租金和分紅收益,但在租金和紅利的分配中,由于缺乏明確的法律或條例監(jiān)管,監(jiān)督不力,部分租金和分紅收益被村干部截留。在有些以村集體名義集中農民承包地流轉的過程中,村集體只付給農戶基本地租,而大部分級差地租和增值收益被村干部截留和挪用;還有的村集體以各種名目再扣繳農民的部分租金,農民實際拿到的收入所剩無幾。這些損害農民土地承包利益的行為,在一定程度上挫傷了農民流轉土地的積極性。

(二)地方政府有關部門及村級組織違背農民意愿,強迫、誘導農民流轉土地

市場經濟條件下,土地經營權的流轉,是一個合意的契約過程。任何組織和部門,都不能代替農民,并違背農民的意愿進行強制性的土地流轉。當前特別應該引起警惕的是,不少地方政府在現有的政績目標壓力和自身利益的驅使下,往往過多使用行政手段強制或誘導農民進行土地流轉。如某市為了加快土地流轉步伐,于2005年專門出臺了“土地承包經營權流轉考核獎勵辦法”,把土地流轉工作列入年終對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道目標責任制考核,并每年安排專項資金用于土地流轉工作獎勵。2008年該市政府又出臺了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的若干意見》,規(guī)定從2008年起,市財政連續(xù)三年每年撥出1000萬元資金專項用于土地流轉補助和獎勵。對當年新增連片規(guī)模流轉土地在50畝以上,流轉期限在5年以上,按實際流轉面積一次性給予流出戶每畝200元的資金補助,一次性給予所屬鎮(zhèn)村每畝60元的獎勵。①吳百花:《土地流轉過程中的多元主體博弈分析》,《中共浙江省委黨校學報》2009年第2 期。

從有關調查來看,對這種變相定指標、限面積流轉土地的做法,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的態(tài)度同樣是積極的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門下發(fā)文件,對土地流轉新增面積和期限達到上級要求的,給予村干部一定的獎勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之所以積極執(zhí)行上級的相關政策規(guī)定,并主動出臺加碼式的鼓勵政策,主要是完成政績考核的需要和受經濟利益的驅動。由于層層加碼式的獎勵是依附于農戶流轉面積的多少和期限的長短,容易導致基層工作人員在利益的刺激下,采取多種措施,動員農戶簽訂長期合同,加大流轉力度。特別是通過鎮(zhèn)村委托流轉的連片土地,遇有少數農戶不同意流轉而導致整個村的土地無法流轉時,基層工作人員的損失會較大,不僅上級財政的補助無法享受,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獎勵也無法獲得,極易導致基層工作人員采取一些強硬措施迫使這些農戶進行土地流轉。如取消農戶的低保待遇、各種榮譽評比,對農戶自主流轉土地設置障礙等。這些變相的強制或誘導流轉的做法,不僅違背了農民的愿意,而且損害了土地承包經營戶的利益,對土地流轉產生了不利影響。

(三)土地流轉規(guī)范化程度不高,流轉糾紛有逐漸增多的趨勢

近年來,涉及農村土地糾紛的案件呈不斷上升的趨勢,特別是因土地流轉問題引發(fā)的糾紛所占比例越來越高。目前來看,導致土地流轉糾紛不斷增多的原因主要在于土地流轉規(guī)范化程度低。一是沒有簽訂合同。大多數農戶之間的土地流轉往往不遵循一定的程序以及履行必要的手續(xù),也沒有通過簽訂流轉合同或者契約來規(guī)范流轉雙方的權利義務,通常采取“口頭協議”的方式進行私下流轉。據中國人民大學和美國農村發(fā)展研究所(RD I)2005年組織的17省農村土地調查數據顯示,有86%的農戶在轉出土地時沒有簽訂書面合同,尤其是在不收取報酬、轉出期限不定期或轉出期限很短的情況下更是如此。②葉劍平、蔣妍、豐雷:《中國農村土地流轉市場的調查研究》,《中國農村觀察》2006年第4 期。這種“口頭協議”形式的流轉往往因利益問題引發(fā)糾紛。二是所簽合同不規(guī)范。盡管有一部分農戶在土地流轉中簽訂了合同,但由于國家并沒有規(guī)定統(tǒng)一的土地流轉合同格式,多數合同是農戶雙方自己起草的,致使所簽合同有許多不規(guī)范之處。有的內容不完整,合同條款、標的不明確,對于流轉期限、雙方的權利與義務、違約補償等缺乏明確規(guī)定;有的所訂條款甚至與現有的法律法規(guī)相抵觸,影響了合同的法律效力。此外,大多數合同未經縣鄉(xiāng)合同管理機構審查、鑒證或公證機關公證,存在諸多法律漏洞,埋藏著較大的糾紛隱患。三是土地流轉程序不合法。我國現行《土地管理法》和《農村土地承包法》規(guī)定:“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包,應當經本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！钡械募w經濟組織違反法律的強制性規(guī)定,未經村民大會三分之二多數同意任意發(fā)包;甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)違反集體土地所有權人意志,越權發(fā)包土地,引起村民土地承包經營權紛爭。③如 2 004年2月 2 5日,北京南安河村村委會未經村民大會同意,將 2 000畝耕地租賃給北京匯通諾爾狂飆運動休閑有限公司,土地使用年限為 6 0年,年租金為 7 0萬元。村民對村委會的作法極為不滿,多次上訪,要求村委會解除與租賃方的租賃合同,并拆除租賃方在所租土地上的違章建筑。轉引自楊正蓮:《北京南安河村 2 000畝土地流轉糾紛》,《中國新聞周刊》,2008年第4 8期。有的發(fā)包方不按法律規(guī)定,隨意變更合同主體,如針對村民出生、死亡、遷出、遷入等情況,未經村民大會多數同意而隨意調整土地;有的因原承包費用較低而主張調整承包金未果,發(fā)包人隨意解除原承包合同發(fā)包給他人經營等,上述隨意流轉土地的行為,引發(fā)了諸多原承包戶主張土地經營權侵權之訴和合同違約之訴。④譚崢嶸:《土地承包經營權流轉糾紛及解決機制研究》,《湖南行政學院學報》2009年第4 期。從有關實證數據來看,土地流轉糾紛在農村耕地糾紛中占很大比例。如2003年3月1日至2005年3月1日,河南省唐河縣法院共受理各類農村土地糾紛案件128起,其中,涉及農村土地承包經營權流轉的案件94起,占全部農村土地糾紛案件的74%,且問題多出在土地流轉環(huán)節(jié)。⑤劉強、賈黎威:《土地承包經營權流轉糾紛調查報告》,《人大建設》2005年第7 期。目前,因土地流轉不規(guī)范引發(fā)的大量糾紛已成為影響農村社會穩(wěn)定的重要因素。

(四)隨意改變流轉土地用途,“非糧化”和“非農化”問題突出

隨著我國農村土地流轉步伐的不斷加快,隨意改變流轉土地用途的現象也日益突出。雖然中央一直強調土地承包經營權流轉不得改變土地用途,但調查發(fā)現,在實際的土地流轉中,大量耕地的農業(yè)用途性質發(fā)生了改變,出現了較為嚴重的“非糧化”和“非農化”傾向,一些本來種糧食的土地被流轉為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光休閑農業(yè),甚至直接變?yōu)榻ㄔO用地。據《經濟參考報》記者的調查,目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食,但農戶對協會、農戶對企業(yè)、農戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉,多數出現了土地“非糧化”趨勢。例如以無錫為例,農戶之間流轉的土地有10.3萬畝,基本以種糧為主,占總流轉土地的17.6%;農戶流轉給鎮(zhèn)村、企業(yè)和種養(yǎng)大戶的土地有48.6萬畝,基本從事設施農業(yè),改變了土地原有用途,占總流轉土地的82.4%①郭奔勝、陳先發(fā):《新一輪土地流轉出現“非糧化”沖動》,《經濟參考報》2008年 10月 20日第4版。。同時,占用農村耕地從事工業(yè)和城鎮(zhèn)化建設等“非農化”現象也比較突出。據國務院發(fā)展研究中心的調查,1997—2004年,全國新增建設用地570萬畝,占用農村耕地304萬畝②蔣省三、劉守英:《土地制度改革與國民經濟成長》,《管理世界》2007年第9期。。從全國范圍看,以租代征、圈占耕地、未批先用、無證用地等違規(guī)違法流轉土地的現象較為嚴重,2008年國土資源部在全國土地執(zhí)法百日行動中,清查違規(guī)違法用地336.4萬畝③《全國土地執(zhí)法百日行動中清查違規(guī)違法用地 336.4萬畝》,轉引自新華網 2008年 4月 14日。。

土地流轉過程中的這種“非糧化”和“非農化”現象,主要源于利益的驅動。一方面,盡管國家采取了各種糧食價格的保護政策,但我國糧食生產的比較利益仍然偏低,而非糧食等經濟作物生產的收益較高。在比較利益的驅動下,土地的受讓戶會減少對耕地的糧食生產投入,而轉向效益較高的經濟作物。另一方面,非農用地的增值效應也大大高于農業(yè)用地。據測算,我國2005年每公頃耕地形成的農業(yè)產值為8412元,農民耕作土地的年均純收入僅有2000多元,而同期每公頃工業(yè)用地形成的工業(yè)產值可達到2246萬元。④錢昱如、邱道持、王玲燕:《農地流轉中的耕地用途變化及原因分析》,《農村經濟》2009年第3期。這樣以來,許多地方政府在政績和利益的雙重刺激下,往往不顧中央的三令五申,采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計劃限制,違規(guī)將農用地轉為建設用地。調查發(fā)現,近年來在一些市縣土地出讓凈收入已占政府預算外收入的60%以上,成為名副其實的土地財政,這一現象不能不引起高度重視。國內有關政策研究專家警告,耕地的“非糧化”“非農化”問題已威脅中國的糧食安全。⑤王慶功、張宗亮:《農村土地征收中的利益博弈及其解決途徑》,《東岳論叢》2009年第1期。

三、我國農村土地流轉如何有序推進

農村土地流轉事關農村的穩(wěn)定與發(fā)展,如何保證其健康有序地穩(wěn)步推進,是當前面臨的最為緊迫的任務。從目前農村土地流轉過程中暴露出來的問題看,既有宏觀層面的也有微觀層面的,這就需要我們既要消除制約農村土地流轉的障礙性因素,也要解決好影響農村土地流轉的突出問題。

(一)完善農村土地產權制度,確立農民土地承包經營權流轉的主體地位

當前,要穩(wěn)步推進農村土地流轉,必須在堅持農村土地屬于集體所有的基礎上,完善農村土地產權制度,賦予農民承包經營的土地在市場上流轉的權力。具體來講,一是進一步明晰集體土地所有權主體。在堅持農村土地集體所有的前提下,要通過修正現行法律,科學界定“農民集體”的法律內涵,并在具體的制度設計上明確農民集體的民事主體地位,使農民集體成為真正的所有權人。同時,在立法上應理順農民與農民集體之間的權利義務關系,使農民可以通過行使成員權積極參與農民集體土地事務,實現集體土地所有權主體的民主決策和順利運行。⑥胡新橋、余飛:《權利主體迷失,農地所有權急需立法厘清》,《法制日報》2010年 1月 6日第4版。二是明確集體土地所有權權利的具體內容。要賦予集體土地所有權主體排他的占有權、收益權以及處分權,使集體土地所有權主體能夠根據國家政策在承包期滿后對土地進行調整,能從收益權中獲得集體積累,增加農村集體為農民提供生活保障的能力。在土地流轉過程中,所有權主體對農民流轉土地的行為不得干預,但要做好引導、幫助以及地籍管理方面的工作。三是強化土地承包經營權權能。即要賦予承包者完整的土地承包權,使農民擁有對承包地的占有、使用、收益和有條件的處分權。要以《物權法》為依據在法律上確認土地承包經營權的物權性質,并使土地承包權商品化。要強化土地承包經營權的獨立性,進一步明晰土地承包經營權的內容,將占有、使用、收益和轉包、出租、互換、轉讓等明確規(guī)定在農民承包土地的權利當中,使其成為真正相對獨立穩(wěn)定的權利。賦予農民清晰穩(wěn)定的承包經營權,能夠穩(wěn)定農民對土地經營的預期,增加對土地的中長期投入,提高農業(yè)的比較效益,從而拓展土地流轉的空間。四是要制定統(tǒng)一規(guī)范的農村土地流轉的格式合同。土地流轉合同是一項技術性較強的合同,適用者多是農戶,而農戶本身就總體而言法律知識還比較欠缺,因此,建議修改《合同法》,在《合同法》分則中增加“土地承包經營權流轉合同”專章。⑦禹桂枝:《土地承包經營權流轉與農地產權制度的完善》,《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期。要在基本條款、程序方面定型化,明確合同雙方當事人的權利、義務,并規(guī)定違約連帶責任。從而避免鄉(xiāng)村組織以行政手段干預農戶對土地的自主經營權和流轉權,使農民的土地承包經營權益在根本上得到保障。

(二)建立健全中介服務組織,完善土地流轉的市場化服務

土地流轉本質上是一種市場行為,是生產要素的重新配置。建立一個統(tǒng)一規(guī)范有序的土地流轉市場,是農村土地流轉健康發(fā)展的重要保障。因此,建立市場化的土地流轉機制,規(guī)范土地流轉市場,是當前應著力解決的問題。一是建立健全土地流轉市場服務中介組織。建立市場化運作的土地流轉中介服務組織,是我國農村土地有序流轉的重要組織保障。目前,在我國經濟比較發(fā)達的江浙滬已經出現了這種類型的組織。土地流轉中介服務組織是在政府指導下,以市場為導向、自負盈虧的經濟中介組織,它為土地供需雙方提供土地流轉交易平臺,從而有效地解決土地供需雙方因不能及時溝通而使土地流轉受阻的問題。二是建立和完善農村土地流轉信息網絡系統(tǒng)。全面統(tǒng)計一定區(qū)域內的農村農戶土地承包的狀況、農村勞動力人數等資料,及時掌握村組農戶土地流轉的意愿、合意的價格,以及供需雙方各種必要的信息,使雙方能及時、準確獲得土地流轉信息,提高交易成功率,降低交易成本。三是積極探索市場化的土地流轉價格制度。根據市場供求、宏觀經濟運行狀況和土地經營者的投資變化情況,逐步形成土地流轉的市場競價機制,更準確地反映土地的動態(tài)價格變化,推動土地資源的合理配置。四是加強政府部門對土地流轉市場的指導和管理。地方各級政府管理部門,要成立土地流轉管理辦公室,負責土地流轉的政策研究、方案制訂和業(yè)務指導等工作,加強對土地流轉市場服務中介組織的管理和監(jiān)督,保證土地流轉市場的規(guī)范化。

(三)準確定位政府在土地流轉中的角色,明確各部門的管理和服務職能

土地流轉是一個漸進的長期的過程。各級政府部門在土地流轉問題上不能拔苗助長,不能通過行政命令的方式推進流轉土地,更不能與民爭利。在推動土地流轉中,各級政府和村級集體經濟組織的重要職責是:一是必須維護農民的承包權益,保護農民對承包土地的占有、使用、收益等承包經營權。土地是否流轉和以什么方式流轉,完全由農民自己作主。要規(guī)范鄉(xiāng)村組織在土地流轉中的行為,把工作重點放在加強相關法律和政策的宣傳方面,強化引導、服務、管理和監(jiān)督,為農地的有序流轉創(chuàng)造良好的條件。二是加強對流轉土地用途的監(jiān)管。各級政府要采取切實措施,確保流轉的農用地不改變農業(yè)用途,屬于基本農田的,流轉后不得改作其他用途,促使流轉土地向種糧方向發(fā)展,保證國家的糧食安全。三是必須堅決糾正和查處流轉中的違法違規(guī)行為。土地管理部門要加強與紀檢監(jiān)察、司法、信訪等部門的溝通協作,完善農村土地專項治理工作機制,重點糾正和查處侵害農民權益和隨意改變流轉土地用途的行為。

(四)完善農村土地流轉的配套措施,為農地流轉創(chuàng)造良好外部環(huán)境

農村土地的有序順暢流轉,受到一系列因素的制約。但最根本的是切實解決農民的非農就業(yè)之后的后顧之憂。因此,必須積極完善農村土地流轉的各項配套措施,創(chuàng)造良好的土地流轉外部環(huán)境。一是推進農業(yè)的產業(yè)化和農村城市化進程,進一步加快農村剩余勞動力轉移的步伐。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)非農產業(yè)發(fā)展,在農村城鎮(zhèn)的產業(yè)領域發(fā)展工業(yè)以及服務業(yè),為農民獲取非農就業(yè)機會提供產業(yè)基礎;以優(yōu)勢產業(yè)促進農村城鎮(zhèn)建設,提高農村城市化水平,為農村勞動力轉移拓展空間。對進城務工農民要在制度上解決他們的住房、就業(yè)、子女入學等問題;對進城農民在農村的承包土地、房屋、宅基地,要通過創(chuàng)新體制機制,完善資產處置辦法,使其順利地離開農村和土地。二是加快建立多形式、多層次的社會保障體系,逐步弱化農村土地的保障功能。要加大對農村社會保障的財政投入力度,探索建立農村人口養(yǎng)老保險制度,進一步擴大新型農村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍,將最低生活保障體系向農村延伸,讓農民放心地流轉土地。要對進入城市就業(yè)、自愿放棄土地承包經營權的農民給予補償鼓勵,并盡快納入城鎮(zhèn)社會保障體系,實現與城鎮(zhèn)社保的對接,避免再次返鄉(xiāng)與村民爭地。同時,大力加強勞務培訓和勞務開發(fā),逐步實現農民收入渠道多元化、穩(wěn)定化,弱化農民承包地的社會保障作用。

(責任編輯:亦木)

F320

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1003—4145[2010]04—0116—06

2010-01-25

張宗亮 (1963-),男,山東警察學院教授,主要從事法學研究。