楊炳超

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

論協(xié)商民主的政治意義及其局限＊

楊炳超

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

協(xié)商民主是新近興起的民主理論和實(shí)踐形式,它是人們對(duì)傳統(tǒng)的代議制民主進(jìn)行反思和修正的成果。協(xié)商民主對(duì)于現(xiàn)代公民社會(huì)的意義可以概括為:有利于實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與,有利于制約政府權(quán)力,有利于培育公民精神。但協(xié)商民主也不可避免地具有一些局限性,如影響決策的效率、提高決策成本,協(xié)商主體力量的不平衡也有可能導(dǎo)致協(xié)商過程的異化等。

協(xié)商民主;政治參與;功能

一、協(xié)商民主有利于實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與

在民主制度下,廣泛的政治參與是化解社會(huì)沖突的有效途徑之一。表達(dá)自己的利益、參與利益分配博弈的人越多,所產(chǎn)生的“游戲規(guī)則”就越公正,人們之間的沖突就越能得到化解。在民主社會(huì),公民的政治參與不僅是政治體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件,也是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。公民法定的、直接的政治參與,可以經(jīng)常地、規(guī)則化地為不同利益階層提供利益表達(dá)的場所和渠道,促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。從西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看,在實(shí)行代議制民主的同時(shí),使公民有機(jī)會(huì)直接參與到政治決策的過程中是化解社會(huì)沖突的有效途徑,公民規(guī)范有序的政治參與已經(jīng)成為憲政體制的一部分。而對(duì)于發(fā)展中國家來說,政治參與的另一方面的重要意義是能夠吸收公眾在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的各種利益訴求,化解不滿情緒,促進(jìn)和保持社會(huì)的穩(wěn)定。

在公共決策尤其是基層公共決策中實(shí)行協(xié)商民主,是在現(xiàn)有政治體制框架之下擴(kuò)大公民參與的一個(gè)重要途徑。通過決策過程中的協(xié)商,人們能夠參與決策和法律制定的過程,實(shí)現(xiàn)管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。因此可以說,協(xié)商民主是有序溝通政治國家和市民社會(huì)的途徑,也是獲取事實(shí)真相及聽取各方意見的有效方式,它的意義在于能夠充分發(fā)揮社會(huì)主體各自的角色作用,有效整合社會(huì)各個(gè)階層的政策論證,使參加者能夠充分地表達(dá)各自的態(tài)度觀點(diǎn)和利益目標(biāo),釋放公民的政治訴求,從而使決策更加集思廣益。同時(shí),從某種意義上講,決策需要在相互競爭的利益之間尋求某種妥協(xié),協(xié)商的過程使受決策影響的各方利益得到充分反映,有利于形成大家都能接受的妥協(xié)。而且,利益相關(guān)人一旦能夠參與到?jīng)Q策過程中來,也就更容易認(rèn)可決策的結(jié)果。協(xié)商民主的廣泛實(shí)行并制度化,有利于緩解在社會(huì)急劇變革中形成的政治國家與公民社會(huì)之間的緊張關(guān)系,使人民對(duì)權(quán)力運(yùn)作的有效監(jiān)督成為常態(tài)。另外,決策過程的公開有利于減少和避免權(quán)力行使的專橫,保障決策過程的正當(dāng)性,使“國家一切權(quán)力屬于人民”不僅停留在口號(hào)上,更是落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中。

我國的現(xiàn)代化建設(shè)在過去短短的幾十年時(shí)間里走完了西方國家用幾百年才走過的路程。伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型,各種矛盾和沖突在不斷地累加和積聚,而更令人擔(dān)憂的是我們的政治參與途徑的缺乏,以致矛盾沖突得不到及時(shí)化解,長此以往,將不利于社會(huì)的穩(wěn)定。在我國現(xiàn)有制度框架下,公民正規(guī)的直接政治參與只限于兩條途徑:一是基層自治組織 (包括村民委員會(huì)和居民委員會(huì))的選舉,二是人大代表的選舉。近年來,我國的基層自治取得了一定的成效,但是同時(shí)也存在很多的問題,例如在農(nóng)村,如何協(xié)調(diào)作為村民自治組織的村委會(huì)和作為黨的基層組織的黨支部之間在定位、功能等方面的矛盾的問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能與村民自治之間的沖突問題等等。城市居民自治也不容樂觀,城市基層自治組織行政化色彩濃重,社區(qū)建設(shè)在某種程度上還是一種政績工程,難以實(shí)現(xiàn)基層民主的目標(biāo)。而作為基本政治制度的人民代表大會(huì)制度,公民只能直接選舉到縣鄉(xiāng)級(jí)的人大代表,更高級(jí)別的人大代表都只能通過間接選舉產(chǎn)生,以致整個(gè)人民代表大會(huì)制度仍然以間接選舉為主,這極大地限制了代議制應(yīng)有的代表民意的功能。我國個(gè)別地方曾進(jìn)行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的嘗試,如 1998年 12月,湖北省遂寧市步云鄉(xiāng)進(jìn)行了鄉(xiāng)長的直選;1999年 4月,山西臨奇縣卓里鎮(zhèn)采用對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)投信任票的方法選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;1999年 4月,深圳大鵬鎮(zhèn)采用三輪投票的方式選出鎮(zhèn)長。但是這些有益的基層選舉創(chuàng)新并未得到官方的認(rèn)可。①時(shí) 任全國人大副委員長兼秘書長的盛華仁稱,由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法不符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定,參見盛華仁:《直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不符合憲法規(guī)定》,《人民之聲報(bào)》2006年第 60期第 1版。我國決策層已經(jīng)意識(shí)到人民對(duì)國家事務(wù)參與度不足的問題,十七大報(bào)告提出要“有序擴(kuò)大公民政治參與”,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),把保障人民的政治參與列為重要的任務(wù),這為協(xié)商民主的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

二、協(xié)商民主有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的有效制約

以權(quán)力制約權(quán)力是權(quán)力體系內(nèi)部的監(jiān)督,以權(quán)利制約權(quán)力則是權(quán)力體系外部的監(jiān)督。從一般意義上講,外部的監(jiān)督比內(nèi)部的監(jiān)督更有效力。而且,由于公民權(quán)利是國家權(quán)力的根源,公權(quán)力運(yùn)行的目的乃在于保障和維護(hù)私權(quán)利,所以從權(quán)力的性質(zhì)和目的上講,以權(quán)利制約權(quán)力也具有更為積極的意義。在代議制民主制條件下,即便是由民選產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)行使立法權(quán),也不能保證該項(xiàng)權(quán)力不被濫用而侵害公民權(quán)利。相反,對(duì)公民權(quán)利最大的威脅可能就是出自代議機(jī)關(guān),因?yàn)槎鄶?shù)人的決定并不一定總是正確的,多數(shù)人的專政比并不比少數(shù)人的暴政善良。所以,在實(shí)施代議制民主的同時(shí),如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力的制約,是一個(gè)重大的憲政問題。

從微觀角度看,協(xié)商民主已經(jīng)被證明是行之有效的能夠?qū)崿F(xiàn)以公民權(quán)利制約國家權(quán)力的程序性機(jī)制?！皡f(xié)商民主理論認(rèn)為,要控制和監(jiān)督國家權(quán)力,將協(xié)商因素納入到正式的國家制度和非正式的公共領(lǐng)域中來,立法機(jī)關(guān)和法院可以成為協(xié)商的主要場所,行政管理同樣包含了真實(shí)的協(xié)商過程?！雹诖骷?《協(xié)商民主理論及其實(shí)踐:對(duì)人權(quán)保障的貢獻(xiàn)——以協(xié)商民主的權(quán)力制約功能為分析視角》,《時(shí)代法學(xué)》2008年第 2期?！熬驼芜^程而言,協(xié)商民主關(guān)注政治意見和意愿形成的長期過程,以及它們在正式議會(huì)場所與非正式公共領(lǐng)域的公開交流。因此,協(xié)商民主堅(jiān)定地支持參與,尤其是高水平的參與十分需要,其最終目的是促進(jìn)權(quán)力運(yùn)作合理化?！雹跴ablo de Greiff,Democracy and Punishment:Deliberative Democracy and Punishment,Buffalo Criminal Law Review,Vol.5,2002,p373.通過協(xié)商程序,公民可以直接參與到公共決策的制定過程中,這在一定程度上能夠監(jiān)控公權(quán)力的運(yùn)作,打破公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)公共事務(wù)決策權(quán)的壟斷,從而增強(qiáng)決策過程的公開性和透明度,減少公權(quán)力被濫用的可能。

從宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)看,協(xié)商民主有利于架構(gòu)新的公民與國家、社會(huì)與國家間的關(guān)系模式。民主是人類社會(huì)的基本價(jià)值,千百年來產(chǎn)生過各種各樣的理論構(gòu)想與其實(shí)民主的實(shí)質(zhì)很簡單,就是讓人民自己決定他們自己的事情。協(xié)商民主就是基于這一簡單原理所進(jìn)行的設(shè)想:人民有權(quán)利就與自身有關(guān)的公共決策獲取充分信息,并表達(dá)自己觀點(diǎn)和意見。這些觀點(diǎn)和意見應(yīng)該是他們深思熟慮和相互溝通交流后的要求和愿望,而不是在信息不足情況下的盲目表態(tài)或敷衍了事。由于公民與國家二者本身就擁有共同的目標(biāo),在這種關(guān)系模式下,有利于形成寬容、妥協(xié)的態(tài)度傾向,協(xié)調(diào)、平衡和解決一些細(xì)節(jié)上的分歧。這樣,通過公民與國家之間的自由平等的對(duì)話,可以形成公民社會(huì)與政府機(jī)構(gòu)之間平等互助、互相依存的關(guān)系,國家權(quán)力的運(yùn)作在協(xié)商程序中得到了有效約束。

三、協(xié)商民主有利于培育公民精神

協(xié)商民主是一種行之有效的民主訓(xùn)練、民主宣傳、民主教育,具體來說,協(xié)商民主在培育公民精神方面的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先,有利于培養(yǎng)健康民主所必需的公民性格,如政治共同體成員之間的相互理解、相互尊重,妥協(xié)和節(jié)制個(gè)人欲求等,尊重他人的需求和利益。通過決策前的協(xié)商程序,公眾可以看到那種實(shí)在的、近距離的民主,能夠直接參與國家政治生活和社會(huì)資源的配置過程,從而進(jìn)一步提高權(quán)利意識(shí)。

其次,有利于形成集體責(zé)任感?！爱?dāng)一位公民出席聽證會(huì)并發(fā)言,知道整個(gè)會(huì)議都在聽取自己的意見,感覺到自己被當(dāng)作和議員地位平等的人士,你如何來衡量他或她的感受呢?”④[德 ]亞歷山大·隆德留司:《德國的立法聽證的效果》,《人大研究》2004年第 7期。通過公開的程序檢視個(gè)人的、他人的以及作為共同體整體的利益訴求,協(xié)商程序能夠使人們認(rèn)識(shí)到政治共同體中的每個(gè)人都是更大社會(huì)的一部分,個(gè)人的福祉是與其承擔(dān)屬于自身的那份集體責(zé)任的意愿密切相關(guān)的。

第三,協(xié)商民主有利于構(gòu)建持久性的社會(huì)信任。公民之間持續(xù)性的合作需要建立在彼此信任的基礎(chǔ)之上。在協(xié)商程序中,通過公開的對(duì)話和交流,公民和群體之間能夠加深溝通,從而建立起彼此信任的基礎(chǔ),促進(jìn)深層次的相互理解。

四、正確認(rèn)識(shí)協(xié)商民主的局限性

協(xié)商民主具有諸多正面功能,但也具有一定的局限性。筆者認(rèn)為,協(xié)商民主的局限性可以歸納為以下幾個(gè)方面:

(一)影響決策效率。協(xié)商民主是一種程序性的規(guī)定,過于繁瑣的程序必然會(huì)影響到效率。實(shí)踐證明,在公共決策中,民眾的發(fā)言權(quán)越大,專家的關(guān)注面越廣,決策過程便越久。協(xié)商的程序雖然是對(duì)公民權(quán)利的認(rèn)可和尊重,但并不一定是受所有人歡迎的。對(duì)于公眾來說,由于經(jīng)過協(xié)商的程序設(shè)計(jì)往往有繁冗之嫌,對(duì)程序過分嚴(yán)格的要求可能會(huì)降低公眾的參與熱情。公正與效率兩個(gè)價(jià)值之間確實(shí)存在著張力,但是公共決策作為涉及公共利益的公權(quán)力行使行為,在這兩種價(jià)值之間應(yīng)當(dāng)更傾向于前者。注重過程的公正性而犧牲一定效率的決策過程,要比注重過程的高效而犧牲結(jié)果的公正性的決策過程更為可取。沒有效率的決策只是推遲了決策方案的出臺(tái)時(shí)間,缺失了公正的決策則意味著公權(quán)力調(diào)控機(jī)能的紊亂,而這會(huì)破壞法治社會(huì)的根基。所以,雖然協(xié)商程序在一定程度上會(huì)影響公共決策的效率,但我們有理由認(rèn)為這乃是一種必要的代價(jià)。

(二)增加決策成本。決策是需要成本的,只有當(dāng)決策所帶來的收益大于所需要的成本時(shí),這項(xiàng)決策才是必要的。協(xié)商民主作為決策前的一種程序上的規(guī)定,需要組織公眾對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議和交流,這必然需要經(jīng)濟(jì)上的投入,增加直接的經(jīng)濟(jì)上的成本。但是協(xié)商程序有利于提高決策的質(zhì)量,提高做出正確選擇的幾率,因此有利于降低決策的機(jī)會(huì)成本。同時(shí),協(xié)商民主為人們提供了就決策事項(xiàng)發(fā)表意見和觀點(diǎn)的途徑,可以增強(qiáng)人們對(duì)決策方案的認(rèn)同,這也有利于降低決策的實(shí)施成本。另外,在公共決策過程中進(jìn)行討論和協(xié)商,可以使更多的人參與到?jīng)Q策的過程中來,從而能夠降低決策的外部成本。因此,僅從顯性的直接成本來看,協(xié)商民主會(huì)導(dǎo)致成本的增加,但是從隱性的機(jī)會(huì)成本、實(shí)施成本、社會(huì)成本和外部成本來看,協(xié)商程序有利于降低決策的成本。雖然對(duì)這幾種成本無法做到明確的量化,但是可以肯定的是,在協(xié)商的程序中增加的一些成本,要比倉促出臺(tái)、專斷出臺(tái)或是出臺(tái)后頻繁變動(dòng)或者撤銷 (無論是決策者自己撤銷還是被其他主體撤銷)決策方案的成本要低。

(三)協(xié)商主體力量不平衡。協(xié)商民主不得不面對(duì)的一個(gè)問題是協(xié)商主體的力量與所掌控資源的不對(duì)等。在代議制民主中,每個(gè)公民個(gè)人都有平等的一票,而且在秘密投票原則下,公民可以排除個(gè)體力量差別的影響進(jìn)行投票。協(xié)商民主是有組織的民主主體的交易的場所,參與協(xié)商的主體不僅有公民個(gè)體,同時(shí)還有利益團(tuán)體、政黨和其他社會(huì)組織。在現(xiàn)代社會(huì)中,這些社會(huì)組織往往非常強(qiáng)大,掌握有大量的信息和資源。應(yīng)當(dāng)說,人們以團(tuán)體、組織的形式參與民主協(xié)商,有利于規(guī)范、集中地發(fā)表意見和觀點(diǎn),比之分散的、無序的討論更具效果。但是也應(yīng)當(dāng)看到,協(xié)商民主的舉行為他們提供了參與中央和地方事務(wù)決策的機(jī)會(huì),容易形成利益集團(tuán)操縱決策過程的現(xiàn)象。利益集團(tuán)本身來自于公眾,是公眾的一部分,但是規(guī)?；睦婕瘓F(tuán)的利益和立場有時(shí)與普通民眾并不一致。普通民眾與龐大而成熟的利益集團(tuán)相比,在資金、能力、社會(huì)地位以及對(duì)信息的掌握上都相去甚遠(yuǎn)。雖然協(xié)商民主一貫標(biāo)榜主體的平等參與,但主體身份的差異會(huì)導(dǎo)致真正的平等難以實(shí)現(xiàn)。不管進(jìn)行什么樣的資格限制,個(gè)體總是難于對(duì)抗有組織的團(tuán)體。在力量對(duì)比上,個(gè)體弱于組織或團(tuán)體單位;在人數(shù)上,單個(gè)個(gè)體永遠(yuǎn)少于具有規(guī)模人數(shù)的集體單位;在資源控制上,個(gè)體所擁有的和所能調(diào)動(dòng)的絕大多數(shù)落后于組織、團(tuán)體。作為個(gè)人的公民雖然人數(shù)眾多,但由于缺乏組織性,其言論或意見往往是分散的,因此也就容易不被重視,或者只能依附于力量更為強(qiáng)大的社團(tuán)或組織。在參與協(xié)商的主體力量與資源嚴(yán)重失衡的情況下,公民個(gè)人在事實(shí)上難于和有組織的單位平等。

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A

1003—4145[2010]04—0171—03

2010-03-08

楊炳超 (1978-),男,山東德州人,山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

(責(zé)任編輯:武衛(wèi)華)