方 寧

(湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院 影視藝術(shù)系，湖南 長沙 410008)

舉報制度的建立對保護舉報人的合法權(quán)益，打擊違法犯罪行為，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有著重要意義。隨著我國舉報工作機構(gòu)的建立，舉報制度的逐步健全，公民舉報的積極性越來越高漲。但隨著社會的發(fā)展，當(dāng)前舉報制度的局限性也日益凸現(xiàn)。對現(xiàn)行我國舉報制度的缺陷進(jìn)行研究，并在法律層面上不斷改進(jìn)，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國舉報制度現(xiàn)狀

(一)舉報機構(gòu)及工作機制存在問題。首先，舉報受理機構(gòu)不明確，獨立性不強。我國法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定，檢察院與行政監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)設(shè)立舉報中心，受理群眾的申訴、控告、檢舉，但沒有明確規(guī)定統(tǒng)一的獨立受理機構(gòu)，很多舉報人不知道到底到哪里去舉報?，F(xiàn)行受理舉報的機構(gòu)一分為三，分別由檢察院、紀(jì)檢、監(jiān)察部門來承擔(dān)，但它們之間沒有明確分工，也往往因分工不明確，而互相推諉，使舉報案件得不到依法查處。在實踐中,除上述三個機構(gòu)外，人大、政協(xié)、信訪也接受舉報,極易造成群眾多頭舉報,影響舉報效率。其次，缺乏舉報的程序性規(guī)范。目前我國法律沒有規(guī)定具體統(tǒng)一的舉報受理機關(guān)，也沒有規(guī)定舉報案件的查辦期限，特別是缺乏舉報的具體處理程序。因此，許多舉報信發(fā)出后，受理機關(guān)或置之不理，或互相推諉，有些還可能因為受理機關(guān)及其工作人員因其本身或親朋好友牽涉其中，而把舉報材料秘密銷毀，甚至轉(zhuǎn)到被舉報者手中，使舉報者遭到打擊迫害，這種情況使得舉報行為成為危險行為，從而嚴(yán)重地挫傷了人民群眾舉報的積極性。

(二)舉報人的權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保護。對舉報人的權(quán)益保護是舉報制度的核心，但是現(xiàn)實中我們也不情愿地看到了一些因舉報而受累的案例，舉報人的實際狀況令人堪憂。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，從上世紀(jì)90年代開始，全國每年發(fā)生的對證人、舉報人報復(fù)致殘致死案件由每年不到500件上升到現(xiàn)在的每年1200多件，打擊報復(fù)舉報人現(xiàn)象日趨猖獗。舉報人除了人身權(quán)得不到充分保障外，其他權(quán)利如獲得物質(zhì)補償和獎勵權(quán)等，也沒有得到應(yīng)有的保障。[1]在我國目前已有的各種制度中，對舉報的獎勵有不同的處理，但實際上，大量的舉報有功人員都沒有得到應(yīng)有的獎勵，這些舉報者不但沒有享受到法律給予的回報，甚至連舉報付出的直接成本也無法得到補償。

二、現(xiàn)行舉報制度存在缺陷的根本原因

我國現(xiàn)行的舉報制度運行不暢的原因很多，包括思想層面、制度層面等，而對舉報制度參與的主體——舉報人的權(quán)益保護不足，則是問題的癥結(jié)所在?？v觀現(xiàn)有舉報人保護制度，立法過于抽象、線條粗松、簡單分散、籠統(tǒng)概括、原則性強、操作性差，難以滿足舉報人保護的現(xiàn)實需要。主要問題表現(xiàn)在：

一是保護范圍狹窄。從保護對象來看，我國的舉報人保護對象僅限于舉報人及其近親屬，與舉報人關(guān)系密切的其他人不在其列。另外刑法規(guī)定的報復(fù)陷害罪，保護對象僅限于舉報人本身，近親屬則不在其列。罪名適用主體的狹窄使得很多打擊報復(fù)者逃脫法網(wǎng)。從保護內(nèi)容來看，缺乏對舉報人舉報的經(jīng)濟補償規(guī)定和舉報人財產(chǎn)保護的規(guī)定?！缎淌略V訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等一系列法律及其司法解釋均未對其財產(chǎn)損失是否應(yīng)當(dāng)補償，由誰來負(fù)責(zé)補償，賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和如何補償?shù)冗M(jìn)行明確的規(guī)定。

二是保護程序缺失。我國舉報人保護制度缺乏對舉報程序的規(guī)定，舉報人如何申請保護、如何確定保護、怎樣保護，法律均沒有規(guī)定。國外有關(guān)舉報人保護立法，設(shè)置了一整套保護程序，涵蓋了保護對象的確定、保護措施的執(zhí)行，以及相應(yīng)的法律責(zé)任，這是我們應(yīng)該值得借鑒的。

三、我國舉報制度的完善途徑

完善和創(chuàng)新我國舉報制度應(yīng)從樹立人權(quán)保障意識入手，以保護舉報人權(quán)益為制度之核心，以加快《舉報法》立法為重點，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)和借鑒國際有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快改革完善現(xiàn)行的舉報制度。

(一)制定《舉報法》，將舉報工作納入法制化。憲法規(guī)定的基本權(quán)利，必須依賴普通法律的具體化才能得到真實的實施和保障。我國目前還沒有專門的《舉報法》，公民舉報權(quán)的保障缺乏具體的法律制度性支持，應(yīng)在整合已有法律條款及有關(guān)部門的各種規(guī)定基礎(chǔ)上盡快制定《舉報法》，從立法層面對舉報工作做一些制度性的完善。其中舉報法應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

第一，規(guī)定舉報的概念和舉報法原則。應(yīng)明確“舉報”概念，使“舉報”一詞有真正明確的法律定義。還要緊緊圍繞舉報法的出發(fā)點和舉報法的核心來規(guī)定舉報法的原則。

第二，明確舉報人的各項權(quán)利和義務(wù)。應(yīng)具體規(guī)定舉報人的各項權(quán)利，如詳細(xì)規(guī)定舉報人享有自由選擇舉報方式的權(quán)利、損害賠償權(quán)、信息保密權(quán)、以及獲得報酬與補償?shù)臋?quán)利等，并建立相應(yīng)的權(quán)利保障機制，依法保護舉報人的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他合法權(quán)益。[2]

第三，明確舉報受理機關(guān)的職責(zé)和義務(wù)。應(yīng)規(guī)定舉報受理機關(guān)的范圍、受理舉報的方式、處理舉報事件的時限等；明確規(guī)定舉報受理機關(guān)負(fù)有的保密義務(wù)和保護職責(zé)；規(guī)定舉報受理人和設(shè)立舉報人保護制度；并建立嚴(yán)密的責(zé)任追究制度。

第四，規(guī)范受理和查處舉報案件的程序。對舉報線索的受理、管理、審查、移送和處理以及舉報案件的查辦和反饋等，均應(yīng)作出詳細(xì)規(guī)定。

第五，明確規(guī)定打擊報復(fù)舉報人的法律后果及舉報人在遭受打擊報復(fù)后的權(quán)利救濟途徑。除了按照法律法規(guī)的規(guī)定對打擊報復(fù)人實施相應(yīng)的民事、行政甚至刑事處罰外，還應(yīng)該建立嚴(yán)密的責(zé)任追究機制，對違法虛假舉報、打擊報復(fù)舉報人、舉報機關(guān)保護失職等設(shè)置相應(yīng)的制裁措施，嚴(yán)厲懲處打擊報復(fù)行為。舉報立法是完善舉報制度的核心，它可以妥善解決舉報法律背后的深層次問題，將舉報制度規(guī)范化、固定化、權(quán)威化，真正實現(xiàn)舉報工作有法可依、有法必依、違法必究，使之深入人心。

(二)創(chuàng)新和健全對舉報人的保護機制。在對舉報人的安全保護上，保護機制是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，甚至比強調(diào)舉報人實名舉報還要重要，為了保證舉報人的安全，應(yīng)從以下幾點著手來創(chuàng)新和健全對舉報人的保護機制：首先，采用先進(jìn)技術(shù)措施，創(chuàng)新舉報受理途徑。要在堅持原有書信、電話等方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)化迅速發(fā)展的實際，改進(jìn)傳統(tǒng)的匿名舉報或者實名制度，采用先進(jìn)性技術(shù)措施，增加網(wǎng)絡(luò)、傳真等舉報渠道，推廣“網(wǎng)上密碼舉報”等相關(guān)制度。實踐證明，“網(wǎng)上密碼舉報”這一先進(jìn)舉報途徑，切實地保障了舉報人的安全，減輕舉報人的心理壓力，鼓勵群眾同違法犯罪作斗爭，在一定程度上保證舉報內(nèi)容的真實性，有效地減少了重復(fù)、越級舉報。舉報受理機關(guān)應(yīng)當(dāng)大力推廣并倡導(dǎo)使用密碼舉報方式，特別是對大案、要案，應(yīng)明確要求群眾選擇密碼舉報。其次，建立舉報人安全重置制度。隨著打擊報復(fù)舉報人案件的暴力化發(fā)展，許多重大案件線索的舉報人面臨的危險越來越大，舉報人一旦遭到打擊報復(fù)，其受侵害的合法權(quán)益將難以挽回。如果付出了沉重代價，即使打擊報復(fù)人受到懲罰，也難以挽回已經(jīng)造成的惡劣社會影響，難以撫平舉報人心中的陰影。因此事前預(yù)防顯得尤為重要，應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗，健全對舉報人及其近親屬的保障制度。美國早在1960年就開始設(shè)立了證人保護項目的執(zhí)行辦公室叫做馬歇爾辦公室。自其開始運作以來，有7500個證人和9500多個家庭成員進(jìn)入此項目并受到保護，被重新安排居住地和發(fā)放新的身份證件。[3]借鑒成功經(jīng)驗，建立健全對舉報人的特殊保障制度，對舉報人進(jìn)行特殊援助，即如果舉報人因舉報重大案件線索，有遭受打擊報復(fù)危險的，或因受理機關(guān)失誤而使舉報人身份暴露的，舉報人有權(quán)獲得援助。按照舉報人自愿的原則，將舉報人秘密調(diào)動工作或遷往異地，給舉報人提供基本的社會生活保障。

舉報制度在我國的法治進(jìn)程史上是一個年輕的領(lǐng)域，關(guān)于舉報理論的研究和探索也剛剛起步。隨著舉報工作實踐的不斷深入，我國舉報制度將會逐步健全，向著法治化、科學(xué)化、民主化的和諧方向邁進(jìn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 王瑞娟. 完善我國舉報制度的思路探討[J]. 理論探索，2005(24): 59.

[2] 李曉瑋. 保護舉報人，該制定專門法律了[N]. 檢察日報，2005-3-10(4).

[3] 賴彩明，賴德亮. 加強公民舉報權(quán)的制度保障[J]. 法學(xué)，2006(7): 21.