應(yīng)麗君

（臺州廣播電視大學(xué)，浙江臺州3 1 8000）

芻議互助責任體制下中國現(xiàn)代官僚制的缺失
——兼論腐敗的文化因素

應(yīng)麗君

（臺州廣播電視大學(xué)，浙江臺州3 1 8000）

現(xiàn)代理性官僚制是適應(yīng)工業(yè)化大生產(chǎn)的理性的經(jīng)濟活動方式所需要的法律與行政管理制度，但至今中國并未真正實現(xiàn)從傳統(tǒng)官僚制向理性官僚制轉(zhuǎn)變。本文認為以親緣互助、地緣互助、業(yè)緣互助為基本形式的社會互助責任體制的特質(zhì)是中國官僚制建設(shè)難以走出困境，并因此帶來難以有效制約行政腐敗，是當前腐敗產(chǎn)生并猖獗的深刻的文化根源。為此結(jié)合我國互助責任文化的特性和現(xiàn)代理性官僚制的特征，提出了完善中國官僚制路徑選擇。

互助責任體制；現(xiàn)代官僚制；制度缺失；文化根源

中國30多年的改革開放，重于健全法律和制度，加強監(jiān)督機制，努力用制度管權(quán)、制度管事、制度管人，但實施過程中往往是有法不依、有章不循，難以體現(xiàn)現(xiàn)代理性官僚制的法理精神。從歷史文化傳統(tǒng)來看，是因為中國以“人治”為特征的封建社會家長制地位根深蒂固。與西方的文化傳統(tǒng)不同，中國文化是一種社會互助文化。特別是封建社會有二千多年，封建宗法影響下的社會互助文化強調(diào)互助群體的整體利益第一，人與人之間的關(guān)系按其在社會中的身份定位，人情關(guān)系被看作是維系社會的紐帶。例如，中國傳統(tǒng)文化強調(diào)“義”，講“哥們義氣”，重感情，輕規(guī)則，這就與官僚理性的非人格化精神不符，必然對正式組織的運行造成干擾。所以本文認為是社會互助文化的特質(zhì)使中國官僚制建設(shè)難以走出困境并有效制約行政腐敗，是當前腐敗產(chǎn)生并猖獗的根本原因。

一、中國現(xiàn)代官僚制的缺失的表現(xiàn)

學(xué)者普遍認為現(xiàn)代理性官僚制是適應(yīng)工業(yè)化大生產(chǎn)的理性的經(jīng)濟活動方式所需要的法律與行政管理制度。中國目前也正處在工業(yè)社會大生產(chǎn)時期，為提高生產(chǎn)力水平和應(yīng)對復(fù)雜的行政管理的需要，建立現(xiàn)代官僚制勢在必行。

現(xiàn)代官僚制是20世紀初馬克斯·韋伯開始研究的，他把公職人員預(yù)設(shè)為“行政動物”，他們應(yīng)該沒有所有感情價值和政治情感，而是用剛性的制度和法律來建起的一種官僚體制。這種官僚制具有以下基本特征：一是組織內(nèi)部有合理的分工；二是組織用層級節(jié)制方式建立權(quán)力體系；三是依照組織規(guī)則辦事，組織成員非人格化；四是組織有合理的人事行政制度。下面就這些方面看中國現(xiàn)代官僚制的缺失的表現(xiàn)：

(1)組織內(nèi)部分工不合理，權(quán)力過分集中?，F(xiàn)代官僚制是建立在合理的專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上,公職人員要照章辦事,對自己的職務(wù)負責。但是,由于我國政府機構(gòu)職能尚未充分分化，政企不分、政社不分、政事不分、政府與社會中介組織不分的現(xiàn)象還比較嚴重，導(dǎo)致權(quán)力過分集中和權(quán)責不分明。早在1 9 80年8月1 8日，鄧小平同志就在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》說：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！比欢?，時至今日，“權(quán)力過分集中”的問題并沒有得到很好解決，甚至變本加厲。有的地方的“一把手”，權(quán)傾一方，甚至成了“土皇帝”。這種近乎于絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，以致縣委書記屢屢犯事，成了腐敗的重災(zāi)區(qū)。

(2)制度法規(guī)化嚴重滯后，非人格化意蘊嚴重缺乏。現(xiàn)有官僚制缺乏理性?，F(xiàn)代官僚制強調(diào)以服從組織規(guī)則和遵守法律為特征,以嚴格的法律和規(guī)則來指導(dǎo)人的行為。但在中國領(lǐng)導(dǎo)意志左右法律法規(guī)和執(zhí)行結(jié)果因人而異現(xiàn)象也大量存在,導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的情況時有發(fā)生,，組織內(nèi)部不是嚴格按照法理型的職位關(guān)系而嚴格按照職責行政，而是更多地體現(xiàn)為一種人身依附關(guān)系基礎(chǔ)上的等級，組織官員們?yōu)榱双@得升遷往往不是努力工作完成工作任務(wù)，而是討好上級，造成了下級官員不惟規(guī)則行事，而是惟上級命令是從。中國傳統(tǒng)的世襲官僚制的一種人治、官本位和權(quán)力專斷的行政形式。加上傳統(tǒng)的官僚制組織缺乏必要的規(guī)則和程序，缺乏有效監(jiān)督的機制，導(dǎo)致“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚”。

非人格化意蘊遠遠不夠。在韋伯看來，官員被假定為是價值無涉的，他們在政治上是中立且大公無私的，能夠為了公共利益而盡職盡責，執(zhí)行政治家制訂的決策，并且“職務(wù)機關(guān)的財富(以及資本),與私人的財富完全分開;以及職務(wù)運作場所(辦公室),與住所完全分開的原則”。[1]中國官僚制沒有明確的劃分公域和私域的界限，而是經(jīng)常表現(xiàn)為公事公辦與公事私辦并存，工作場所和生活場所的規(guī)范可以交織在在一起。這樣一來“禮尚往來”與“腐敗”就合二為一了。

(3)缺乏合理的人事行政制度。與西方比較，公務(wù)員的錄用渠道、人士培訓(xùn)、考核、評價主要的存在的問題：一是表現(xiàn)在選拔和委任制領(lǐng)導(dǎo)干部上。由于中國官僚制缺乏韋伯所言的理性，是一種人格化的管理制度，所以盡管我國30年來在這方面做了重大的改革，但在選舉制缺沒有明顯變化，基本上是變相的任命制，在許多地方，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部名為“選任制”，實為“任命制”。一些主要職務(wù)，從考察，到提名，到選舉，由誰當，誰能當，從根本上說，權(quán)力在黨委手里，黨委的權(quán)力又集中在常委手里，最終決定權(quán)又集中在黨委“一把手”手里。致使有的“一把手”可以賣官鬻爵，變?nèi)稳宋ㄙt為任人唯親和任人唯錢，極大敗壞了黨風和社會風氣，腐敗之風盛行。二是表現(xiàn)在干部的培訓(xùn)不夠。很多公務(wù)人員都沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)化教育(如M P A教育)，各級公務(wù)員普遍缺乏行政管理知識和技能，憑感覺和經(jīng)驗進行管理的現(xiàn)象也比較普遍。

總之,中國傳統(tǒng)官僚制的權(quán)力支配形式是一種傳統(tǒng)型支配而非法理型支配，其行政模式無法提供理性的經(jīng)濟活動方式所需要的法律與行政管理制度,特別是在轉(zhuǎn)型期，中國人十分缺乏市場經(jīng)濟所需要的法制精神、契約理念和競爭,而且還會因為“公私不分明，公共職位的占有和依此實施的行政權(quán)威成為某些腐敗分子謀取個人或團體利益的工具”[2]。這種傳統(tǒng)的官僚制只能成為腐敗的溫床。

二、當代中國現(xiàn)代官僚制缺失的文化根源

（一）中國是一個社會互助責任體制的國家

在傳統(tǒng)中國就形成了以個人、家庭、社會成員或社會組織之間形成的以實現(xiàn)各自利益為目的所表現(xiàn)出的互動幫助、互相援助的社會支持體系，本人研究后稱之為社會責任體制。形成的這種社會互助責任文化是以傳統(tǒng)文化的“和”文化的產(chǎn)物，它重視以家庭、地域和單位部門關(guān)系為基礎(chǔ)的私人關(guān)系，人們的社會地位及其行為規(guī)范都是在一定的倫理關(guān)系中，正如梁漱溟先生曾說:“全社會之人,不其而輾轉(zhuǎn)互相連鎖起來,無形之中成為一種組織——‘中國人就家庭關(guān)系推廣發(fā)揮,以倫理組織社會’者指此”。[3]所以中國的個人是生活一定的群體關(guān)系中，以親緣互助、地緣互助和業(yè)緣互助為基本形式，以“禮尚往來”為基本紐帶，從而形成了一個人情大國。正如費孝通在他的《鄉(xiāng)土中國》一書中說:“親來來往往,維持著人和人之間的互助合作?！盵4]

（二）社會互助責任文化與理性官僚制的沖突

從互助責任體系的內(nèi)涵看出這種互助責任文化是以人的利益、人情的紐帶為基礎(chǔ)而形成一切的社會關(guān)系，這種在群體人際關(guān)系中形成的利益交換，就使得行使公共權(quán)力的行政組織的每個人也成了倫理人，管理活動也就建立在倫理、道德的基礎(chǔ)之上，這與理性官僚制強調(diào)的組織成員非人格化是相悖的，是典型的人治為特征的制度形式，因而長期以來難以形成理性的官僚制，同時在那種傳統(tǒng)的官僚制下的人治很容易產(chǎn)生腐敗。從歷史上看，我國古代都經(jīng)歷了這樣一種重復(fù)，每朝建國之初，都是勵精圖治、相對公正廉明，但時間一長都陷入了人情編織下的貪污腐化的深淵。由于文化的慣性，今天官場中同樣演繹這種腐敗，比如山東泰安市委書記胡建學(xué)在其任職的五年里，利用為他人晉升職務(wù)，調(diào)動工作等機會，多次受賄索賄，向他行賄的人員中，有市委副書記、副市長、市委組織部長、公安局長等大批領(lǐng)導(dǎo)干部。雖然我們也有較為完備的監(jiān)督機構(gòu)，但現(xiàn)在司法腐敗也同樣嚴重存在。由于這樣的文化背景下，社會互助責任文化的繼承性使理性官僚制失去文化土壤，中國的官僚制很難形成法理型的官僚制。

西方哲學(xué)中的人際關(guān)系學(xué)說是建立在個體主義基礎(chǔ)上，它認為社會是由個體組成的，沒有個體就沒有社會，而每個人都是趨利避害、趨樂避苦的，人人都為追逐自身的利益而行動，這是區(qū)別與中國社會互助體制的一種獨立體制，在這種個人主義文化下，為維護個人利益，他們強調(diào)通過契約調(diào)節(jié)人與人之間的利益關(guān)系，所以規(guī)制的作用被看重。由于組織是建立在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)之上的,組織內(nèi)的一切事務(wù)都依照法律程序來加以解決,強調(diào)公理、理性的重要性。因此正因為這種社會文化的土壤下，馬克斯·韋伯現(xiàn)代理性官僚制的理論產(chǎn)生后便在西方迅速得到有效的運用。

三、完善中國官僚制的路徑選擇

從歷史文化傳統(tǒng)來看，和合文化下“人治”為特征的官僚制，形成了這樣一種行政文化觀念：身份地位重于制度法律、人情關(guān)系大于個人能力、人治多于法治、集中勝于民主下的“官本位”高于“民本位”等，這就產(chǎn)生了權(quán)大于法、情大于理、關(guān)系大于能力、依附大于獨立、身份大于實力等不良現(xiàn)象，這些觀念嚴重影響下我國現(xiàn)有的官僚制呈現(xiàn)出過于“人格化”的“非理性”，而現(xiàn)代理性官僚制正是是回應(yīng)了過于“人格化”的官僚體制，并提出建立“理性化”的政府治理機制。彼得斯在對各國的行政改革進行深刻地分析之后指出：“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門最大經(jīng)濟效益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的、正直的韋伯式官僚政府?！盵5]結(jié)合我國傳統(tǒng)文化的特性和現(xiàn)代理性官僚制的特征，完善中國官僚制的路徑選擇，努力做到：

（1）建立健全法律法規(guī)，將法治精神貫穿與整個行政管理過程中，這是是行政機構(gòu)理性化的基本要求之一。作為一個濃厚的人治傳統(tǒng)的中國，僅僅靠道德教化是遠遠不夠的。近幾年的比較文化研究認為，“中國的傳統(tǒng)文化是一種信念特征的文化”，“信念特征的文化相信人的道德能力”，而“西方文化所突出的是責任，是一種責任中心文化”，“是不相信人的道德能力”，“所以發(fā)展起來了法治”。[6]現(xiàn)代官僚制的理性精神就是強調(diào)按照規(guī)則來辦事，建立責任制度。通過嚴格的責任制度，將激勵機制引入廉政法律監(jiān)督體系，把權(quán)、責、利有機地結(jié)合起來，并加強管理、監(jiān)督和控制，以制約濫用權(quán)力等瀆職行為，使權(quán)力運行納入正常軌道。為此我們盡快出臺公務(wù)員法，將公務(wù)員的行為納入到法律范圍內(nèi)。

（2）弱化我國官僚組織中公務(wù)員的“人格化”取向。一方面明確官僚組織中公務(wù)員的職責、要求和權(quán)限，不以公務(wù)員的個人意志為行動的依據(jù)。另一方面，要加強培訓(xùn)，培育出更具有“公共人”精神的政府公務(wù)員。作為公共權(quán)力的行使者，具有雙重悖論的角色，為此我們必須拋棄“經(jīng)濟人”假設(shè)，明確公域和私域之間的界限，嚴格按照公務(wù)員的職責、要求和權(quán)限來行動，不再惟領(lǐng)導(dǎo)者的個人指令行事，也不以組織中公務(wù)員個人意志為行動的依據(jù)。

（3）建立健全的權(quán)力監(jiān)督制約機制。孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)，這是萬古不變的一條經(jīng)驗……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！睓?quán)力必須得到監(jiān)督制約，才能保證其合理的運用對敗行徑只有實行全方位監(jiān)控，才能使腐敗行為中途夭折。缺乏法制臨督的行政權(quán)力必然異化為絕對的特權(quán)，對此英國史學(xué)家艾克頓(L o r d A c t o n)曾作過深刻剖析:“權(quán)力傾向于腐敗,絕對的權(quán)力傾向于絕對的腐敗”。而我國行政權(quán)力的腐敗有著深層的傳統(tǒng)文化根源，是一直以來人治高于法治使法治難以真正實現(xiàn)的根植土壤。為此，我們必須要設(shè)計好的監(jiān)督制度來監(jiān)督權(quán)力，把公共權(quán)力的行使掌控在制度之中，使腐敗無從下手。古人說：“過舉不匿，官無邪人?！币胍种评糁胃瘮。仨氉寵?quán)力在陽光下運行，建立使權(quán)力形式制度化和法規(guī)化。

（4）建立崗位交流制度。從目前情況來看，一般最長以兩屆為宜，也就是說不要超過十年；要擴大交流的范圍，有計劃推進領(lǐng)導(dǎo)干部在地區(qū)之間、部門之間、地區(qū)與部門之間、上下級機關(guān)之間的交流；要堅持干部有上有下、能上能下的原則，成績突出者予以提拔，委以重任，業(yè)績平庸的降級降職使用，決不照顧情面。

總之，一個國家一個民族，都有特定的傳統(tǒng)文化特點。立足本國國情，改造社會互助文化，提高公務(wù)員在政務(wù)活動中的德性化價值取向，實現(xiàn)以德治國，與以法治國的理性治理相得益彰，真正形成“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”和“全心全意為人民服務(wù)”，使中國又管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

[1]韓慶祥.現(xiàn)代性的建構(gòu)與當代中國發(fā)展[J].天津社會科學(xué), 2004,(3):91.

[2][德]馬克斯·韋伯.韋伯文集（下）[M].北京:中國廣播出版社,2000.19.

[3]梁漱溟.中國文化要義[M].香港:三聯(lián)書店香港分店, 1987.80,90.

[4]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].上海：三聯(lián)書店,1985.75

[5]彼得斯.未來政府的治理模式[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.94.

[6]曾涓.理性官僚制視角下的中國官僚制[J].法治與社會. 2008,(1)：200-201.

責任編輯：孟毅輝

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1004-3160（2010）03-0095-03

2010-03-18

應(yīng)麗君，女，浙江臺州人，浙江臺州廣播電視大學(xué)高級教師，主要研究方向：公共管理。