張可云

(中國人民大學(xué)，北京1008 7 2)

·經(jīng)濟縱橫·

歐盟區(qū)域政策的制度基礎(chǔ)與中國區(qū)域政策未來方向

張可云

(中國人民大學(xué)，北京1008 7 2)

歐盟一體化進程的加速，在某種程度上來說是由于其制定與實施了比較規(guī)范、完善的區(qū)域政策，較好地處理了內(nèi)部成員國之間與區(qū)域之間存在的差距。從區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置、區(qū)域政策作用對象以及區(qū)域政策基金工具三個方面分析歐盟東擴前的區(qū)域政策經(jīng)驗，對照歐盟經(jīng)驗分析中國區(qū)域政策的主要缺陷，就會發(fā)現(xiàn)，要完善中國區(qū)域政策，關(guān)鍵是要完善中國的區(qū)域管理制度基礎(chǔ)，主要包括處理好“誰管”與“管誰”兩個基本制度問題，并完善區(qū)域政策基金工具及政策實施與評價程序。

歐盟；區(qū)域政策；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

在歐盟以及其成員國內(nèi)部，區(qū)域差距始終是妨礙一體化的最重要障礙之一。因此，從1 9 5 1年成立的歐洲煤鋼共同體（E C S C），到1 9 5 8年成立的歐洲經(jīng)濟共同體(E E C)，再到1 9 9 2年成立的歐盟（E U)，區(qū)域差距與區(qū)域問題始終是一體化所要解決的問題。經(jīng)過半個世紀(jì)的不懈努力，歐盟已經(jīng)成為當(dāng)今世界上發(fā)展水平最高、規(guī)模最大的區(qū)域一體化組織。在促進歐洲一體化的進程中，歐盟的區(qū)域政策在縮小成員國的經(jīng)濟發(fā)展差距和實現(xiàn)歐盟各成員國協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，其目標(biāo)是使各成員國及其地區(qū)之間能夠達到歐洲經(jīng)濟政治一體化發(fā)展所需要的經(jīng)濟聚合水平。

中國內(nèi)部的區(qū)域差距問題同歐盟的問題存在類似之處，由于中國的區(qū)域政策尚不完善，吸取歐盟的區(qū)域政策經(jīng)驗是有必要的。本文試圖對歐盟東擴前的區(qū)域政策進行較詳細的分析，并討論其對完善中國區(qū)域管理的借鑒意義。

一、歐盟區(qū)域政策的制度基礎(chǔ)及基金工具

1 9 5 8年簽訂的《歐洲經(jīng)濟共同體條約》(T E E C)是歐洲一體化的基本法律基礎(chǔ)之一。該條約的前言強調(diào)“切望通過縮小存在于各區(qū)域間的差距和降低較貧困區(qū)域的落后程度，加強各國經(jīng)濟的一致性和保證它們的協(xié)調(diào)發(fā)展”。在該條約的第十四篇中明確了區(qū)域問題的重要性以及解決區(qū)域問題的法律規(guī)范。這些法律規(guī)定在《歐盟條約》中幾乎完全保留。在《歐盟條約》以及有關(guān)具體法律框架下，歐盟建立了完善的區(qū)域管理制度基礎(chǔ)。下面從區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置、區(qū)域政策作用對象以及區(qū)域政策基金工具三個方面分析這一制度基礎(chǔ)。

（一）歐盟的區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置

所謂區(qū)域管理機構(gòu)，是指區(qū)域政策機構(gòu)，一般指中央政府中負責(zé)區(qū)域決策制定主體。歐盟在區(qū)域政策方面設(shè)置了職能機構(gòu)與顧問機構(gòu)。在委員會內(nèi)部設(shè)有2 4個事務(wù)部(D i r e c t o r a t e s-G e n e r a l，簡稱D-G)，其中第1 6事務(wù)部(一般稱D-G 1 6，亦稱區(qū)域政策事務(wù)部)負責(zé)區(qū)域政策與成員國間聚合方面的事務(wù)。此外，歐盟顧問機構(gòu)設(shè)有區(qū)域委員會(C o R)，區(qū)域委員會由歐盟國家的區(qū)域或地方的代表組成，其主要職能是向委員會或理事會提供咨詢意見，并在事關(guān)特殊區(qū)域利益時發(fā)表意見。

（二）區(qū)域政策作用對象識別與調(diào)整

為了合理確定歐盟區(qū)域政策作用對象，歐盟建立了一套標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟區(qū)劃分體系——N U T S（n o m e n c l a t u r e o f t e r r i t o r i a l u n i t s f o r s t a t i s t i c s,地域統(tǒng)計單位目錄)。N U T S將歐盟分為三個層次的N U T S區(qū)域，其問題區(qū)域框架，即歐盟的區(qū)域政策目標(biāo)區(qū)域(o b j e c t i v e r e g i o n s)，是以某一層次的N U T S區(qū)域為基本空間單元，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)識別出來的。

歐洲結(jié)構(gòu)基金是歐盟區(qū)域政策的主要支持工具（關(guān)于結(jié)構(gòu)基金的構(gòu)成，詳見后面的分析）。歐盟目標(biāo)區(qū)域的調(diào)整是與支持問題區(qū)域的結(jié)構(gòu)基金的改革相結(jié)合的。在東擴前，歐盟結(jié)構(gòu)基金經(jīng)歷了三次改革，分別發(fā)生在1 9 8 8年、1 9 9 3年與1 9 9 9年。

1 9 8 8年前，歐洲委員會在區(qū)域政策中作用小，主動權(quán)掌握在各成員國政府手中，而且地方政府在政策制定過程中基本上不發(fā)揮什么作用。[1]1 9 8 6年聚合概念提出，1 9 8 7年《單一歐洲法》得到批準(zhǔn)，使得區(qū)域政策更明確，更具有結(jié)構(gòu)特點。這兩個事件的影響體現(xiàn)在1 9 8 8年的結(jié)構(gòu)基金改革上。委員會提出了許多結(jié)構(gòu)基金規(guī)定，既增強了共同體對基金支出的監(jiān)督，又提高了委員會在結(jié)構(gòu)基金規(guī)劃與實施方面的作用。[2]

1 9 8 8年的結(jié)構(gòu)基金改革被看作是結(jié)構(gòu)基金發(fā)展的一個里程碑，因其在結(jié)構(gòu)基金援助程序方面進行了一些徹底的改革。[3]改革于1 9 8 9年1月1日生效，從此歐共體區(qū)域政策進入第一規(guī)劃期(1 9 8 9～1 9 9 3)，統(tǒng)一的歐洲區(qū)域政策正式形成。改革的最重要目標(biāo)之一是將原來三個獨立的結(jié)構(gòu)基金(E S F、E A G G F與E R D F)結(jié)合起來，以實行目的更明確的結(jié)構(gòu)措施，增強協(xié)調(diào)性，提高效率。[4]

1 9 8 8年改革最終確定的“結(jié)構(gòu)基金規(guī)定”依據(jù)的是新提出的四項原則：按優(yōu)先目標(biāo)集中使用資源(c o n c e n t r a t i o n o f r e s o u r c e s b y p r i o r i t y o b j e c t i v e s)、項目規(guī)劃(p r o g r a m p l a n n i n g)、合作關(guān)系（p a r t n e r s h i p）與附加性（a d d i t i o n a l i t y）。現(xiàn)在這四項原則分別簡稱為集中原則、項目規(guī)劃原則、合作原則與附加原則，是歐盟區(qū)域政策1 9 8 8年改革以來長期不變的基本原則。

所謂集中原則，是指為了集中使用基金援助，共同體干預(yù)按當(dāng)時的落后程度確定優(yōu)先順序。在第一規(guī)劃期(1 9 8 9～1 9 9 3年)，確定了五個優(yōu)先目標(biāo)（見表一），這些目標(biāo)同第二規(guī)劃期基本相同，目標(biāo)6是第二規(guī)劃期增加的。在這一時期，基金絕大部分集中用于落后區(qū)域(目標(biāo)1區(qū)域)。[5]這一規(guī)劃期的五個目標(biāo)中目標(biāo)1、目標(biāo)2與目標(biāo)5 b是區(qū)域政策的主要目標(biāo)。

項目規(guī)劃原則是1 9 8 8年改革的另一個創(chuàng)新，要求成員國必須提出每個區(qū)域的綜合發(fā)展項目，而不是同從前一樣只提出單個發(fā)展項目。在預(yù)算談判結(jié)束后，政策程序接著進入項目規(guī)劃過程，包括三個階段：第一，國家與區(qū)域當(dāng)局提交發(fā)展規(guī)劃；第二，草擬共同體支持框架(C o m m u n i t y S u p p o r t F r a m e w o r k s，C S F s),包括對規(guī)劃中提出的需要給予回應(yīng)；第三，批準(zhǔn)實施C S F s優(yōu)先項目的操作規(guī)劃(O p e r a t i o n a l P r o g r a m s)。C S F s約占結(jié)構(gòu)基金預(yù)算的90%，其他10%的基金保留用于新提出的“共同體舉措”(C o m m u n i t y I n i t i a t i v e s)。[6]這些共同體舉措是由委員會在認為必要時提出的，集中解決一個特殊問題或沒有包括在C S F s中的區(qū)域的問題。成員國若希望獲得這些共同體舉措框架中的項目援助，必須提交申請，委員會負責(zé)對援助的分配作決定。雖然共同體舉措只占結(jié)構(gòu)基金總預(yù)算的很小一部分，但委員會有權(quán)分配這部分預(yù)算和確定共同體舉措。

所謂合作原則，是指在委員會、成員國政府與區(qū)域當(dāng)局之間建立長期的合作伙伴關(guān)系，以更好地縱向協(xié)調(diào)。引入合作原則是歐盟區(qū)域政策的根本性變化，這標(biāo)志著區(qū)域政策從國家戰(zhàn)略向多層次戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。共同體試圖將合作伙伴關(guān)系引入整個政策實施過程中。合作原則的提出使委員會在結(jié)構(gòu)規(guī)劃階段擁有了合法的發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致委員會在區(qū)域政策方面的權(quán)力增大。

附加原則是指結(jié)構(gòu)基金是對成員國的區(qū)域開發(fā)資金的增補，共同體基金是對國家區(qū)域發(fā)展基金的補充而不是替代。[7]

1 9 9 3年改革時，委員會提出新的結(jié)構(gòu)基金規(guī)定，適用于第二規(guī)劃期(1 9 9 4～9 9 9年)。1 9 9 3年的結(jié)構(gòu)基金改革基本上沒有改變1 9 8 8年改革提出的四項主要原則，政策依然主要集中于目標(biāo)1區(qū)域，而且目標(biāo)1區(qū)域的范圍擴大，人均G D P低于歐盟平均水平的7 9%(而不是7 5%)的某些地區(qū)也包括在內(nèi)。[8]另外，新增了目標(biāo)6。另一個主要創(chuàng)新是引入“單一規(guī)劃文件”(S i n g l e P r o g r a m m i n g D o c u m e n t，S P D)。除1 9 8 8年引入的三階段項目規(guī)劃過程外，成員國還能選擇一個簡化的兩階段過程：第一階段，成員國主管部門草擬一個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，包括具體的經(jīng)濟項目；第二階段，同委員會就規(guī)劃進行談判，以將規(guī)劃納入共同體支持框架中。這個二階段過程意味著國家或地區(qū)當(dāng)局同委員會之間的談判安排被簡化了。另一個重要變化與共同體舉措有關(guān)。除了將占總結(jié)構(gòu)基金預(yù)算比例由10%降低到9%外，部長理事會建立了一個新的制度，即新成立一個“共同體舉措管理委員會”，由成員國代表組成?，F(xiàn)在委員會得向管理委員會提交共同體舉措建議，管理委員會按特定多數(shù)原則通過或否決委員會的建議。若管理委員會否決了共同體舉措，部長理事會會指示委員會將資金用于其他方面。

1 9 9 9年6月，歐洲理事會采納了新的2000-2006年結(jié)構(gòu)基金規(guī)定。在新規(guī)定中，集中原則、規(guī)劃原則、合作原則與附加原則仍然是確定目標(biāo)區(qū)域劃分和分配基金的基礎(chǔ)，但進行了修改。這里只簡單介紹目標(biāo)方面的變化。

為了使結(jié)構(gòu)基金支持更為集中，優(yōu)先目標(biāo)由前一個規(guī)劃期的6個減少到3個，共同體舉措由1 3個減少到4個。此外，共同體舉措分配資金所占比重由9%降為5.3 5%。

表1 歐盟第二與第三規(guī)劃期的區(qū)域政策目標(biāo)

在表1中，第三規(guī)劃期的目標(biāo)1同第二規(guī)劃期的目標(biāo)1的表述沒有變化，但將第二規(guī)劃期中符合目標(biāo)6條件的現(xiàn)有區(qū)域和阿姆斯特丹條約規(guī)定的最偏遠的地區(qū)納入2000～2006年的目標(biāo)1之中；新的目標(biāo)2重點集中在結(jié)構(gòu)問題突出的區(qū)域的經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型上，把前一個規(guī)劃期的目標(biāo)2和5 b結(jié)合到一起，并包括因經(jīng)濟缺乏多樣化而面臨同樣問題的區(qū)域（主要是困難的城市地區(qū)、依賴漁業(yè)的危機區(qū)域、過度依賴服務(wù)業(yè)的正處于轉(zhuǎn)型過程中的區(qū)域）；新的目標(biāo)3把前一個規(guī)劃期的目標(biāo)3和4結(jié)合在一起，并提出了一個新的表述。新的目標(biāo)3援助除了新的目標(biāo)1的區(qū)域以外的所有其他區(qū)域，其考慮的是那些經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型過程中面臨結(jié)構(gòu)困難的區(qū)域的一般需求。盡管各個區(qū)域存在獨特性，但它為成員國的人力資源開發(fā)構(gòu)建了一個指導(dǎo)框架。

自從統(tǒng)一的歐盟區(qū)域政策形成以來，主要的區(qū)域政策目標(biāo)始終是縮小區(qū)域差距，而這一目標(biāo)又是由若干個針對具體區(qū)域問題的目標(biāo)支持的。而且，促進落后地區(qū)的發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整，即目標(biāo)1一直是重中之重，這一點可用目標(biāo)1所獲得的援助比例來充分說明。各規(guī)劃期目標(biāo)1所獲得的援助占結(jié)構(gòu)基金總預(yù)算支出的比例逐步上升：第一規(guī)劃期(1 9 8 9～1 9 9 3年)占6 4%，第二規(guī)劃期(1 9 9 4～1 9 9 9年)占6 8%，第三規(guī)劃期(2000～2006年)占6 9.7%。第三規(guī)劃期結(jié)構(gòu)基金總預(yù)算高達1 9 50億歐元，目標(biāo)1獲得1 3 5 9億歐元(數(shù)據(jù)資料來源于歐盟官方網(wǎng)站)。此外，在按優(yōu)先順序集中區(qū)域政策援助的同時，歐盟區(qū)域政策第三規(guī)劃期出現(xiàn)了一個值得注意的動向，即全面支持非目標(biāo)1區(qū)域，也就是目標(biāo)3。由上述歐盟結(jié)構(gòu)基金改革過程與主要區(qū)域政策目標(biāo)變化過程的分析不難發(fā)現(xiàn)，振興落后區(qū)域的經(jīng)濟是縮小區(qū)域經(jīng)濟差距的關(guān)鍵，因而是區(qū)域政策的主要目標(biāo)。

（三）歐盟區(qū)域政策基金工具

歐盟區(qū)域政策的政策工具主要是基金工具和貸款工具。

1.基金工具

歐盟區(qū)域政策的基金工具主要包括結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、賑災(zāi)基金和入盟準(zhǔn)備基金，它們分別從不同的角度支撐著歐盟的區(qū)域政策。

——結(jié)構(gòu)基金（t h e S t r u c t u r a l F u n d s）主要是由四種基金所組成，包括歐洲區(qū)域發(fā)展基金（簡稱E R D F）、歐洲社會基金（簡稱E S F）、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金中的指導(dǎo)部分（簡稱E A G G F）和歐洲漁業(yè)指導(dǎo)金融工具（簡稱F I F G）。主要基金雖然是在結(jié)構(gòu)基金中一起運行的，但有分工并各有側(cè)重，見表2。

表2 支持歐盟區(qū)域政策目標(biāo)的主要結(jié)構(gòu)基金工具

歐洲區(qū)域發(fā)展基金（E R D F）主要是為縮小地區(qū)差距、支持工業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及實現(xiàn)歐盟所有地區(qū)均衡的社會經(jīng)濟發(fā)展提供資金援助。該基金主要對生產(chǎn)性投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新以及為商業(yè)提供的服務(wù)等領(lǐng)域提供資金支持。[9]

歐洲社會基金(E S F)主要是與失業(yè)作斗爭、開發(fā)人力資源和實現(xiàn)勞動力市場的社會融合，以此來提高就業(yè)水平、為男人和女人提供相同的就業(yè)機會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟社會的融合。[10]

歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(E A G G F)主要是為歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策提供資金支持，它占據(jù)了歐盟財政預(yù)算開支的一大部分。在歐洲社會和經(jīng)濟融合政策的框架下，該基金主要是支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[11]歐洲漁業(yè)指導(dǎo)金融工具(F I F G)主要是為推行共同漁業(yè)政策服務(wù)，它支持漁業(yè)和水產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整措施、鼓勵漁產(chǎn)品的加工和市場化，并為漁業(yè)的發(fā)展和現(xiàn)代化提供良好的條件。[12]

——聚合基金（the Cohesion Fund）是幫助歐盟成員國縮小經(jīng)濟與社會差距和穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)工具。從1 9 9 4年成立以來，它致力于為符合條件的環(huán)境和交通項目提供資金援助，支持力度可以達到項目所需金額的8 5%，這強化了歐盟內(nèi)部的凝聚力和團結(jié)?；鸶采w的國家是歐盟最不發(fā)達的國家和地區(qū)，它們的人均國民生產(chǎn)總值低于歐盟平均水平的90%。[13]聚合基金主要援助兩種類型的項目：有助于實現(xiàn)歐盟條約目標(biāo)的環(huán)境項目、交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。

——賑災(zāi)基金金（the European Union SolidarityFund）創(chuàng)建于2003年，它是在2002年8月歐洲中部發(fā)生特大洪水之后，在歐盟委員會的提議下建立的一個與結(jié)構(gòu)工具截然不同的全新的金融工具。歐盟成員國和歐盟擴大后的新成員國在遭遇特大自然災(zāi)害的時候都有權(quán)要求該基金提供援助。[14]

——入盟準(zhǔn)備基金（the Pre-accession Funds）主要包括為準(zhǔn)備加入歐盟的國家服務(wù)的一般性金融工具（簡稱P h a r e）、結(jié)構(gòu)政策工具(簡稱I S P A)以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展特殊計劃(簡稱Sapard)。[15]

2.貸款工具

歐洲投資銀行是根據(jù)1 9 5 7年關(guān)于成立歐洲經(jīng)濟共同體的羅馬條約設(shè)立的，主要是為歐洲經(jīng)濟一體化提供資金支持。1 9 9 3年以來，它的貸款額已經(jīng)超過世界銀行，成為世界上最大的多邊優(yōu)惠信貸提供者，例如在1 9 9 6年其貸款總額就已經(jīng)達到2 3 2億歐洲貨幣單位。[16]在設(shè)立之初，歐洲投資銀行就將促進歐洲經(jīng)濟和社會的融合作為其優(yōu)先考慮的重要目標(biāo)，以此來支持落后地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，從而應(yīng)對歐盟擴大所帶來的挑戰(zhàn)。歐洲投資銀行資金的投向主要是交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)和服務(wù)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及健康和教育基礎(chǔ)設(shè)施。[17]

二、中國區(qū)域經(jīng)濟政策的主要缺陷

自從20世紀(jì)80年代以來，中國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但與此同時，區(qū)域發(fā)展問題不斷增長，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是各種區(qū)域病相繼出現(xiàn)，而且久治不愈，尤其是西部地區(qū)的落后病與東北地區(qū)的蕭條病，已經(jīng)影響了整個國家的發(fā)展；二是區(qū)域差距擴大，區(qū)域矛盾與沖突不斷。[18]通過與歐盟區(qū)域政策比較，作者認為中國區(qū)域政策的制度基礎(chǔ)存在如下主要缺陷：

第一，中國沒有分工合理、職能明確的區(qū)域管理機構(gòu)。區(qū)域政策是政府管理區(qū)域經(jīng)濟的重要工具之一，無論是其制定，還是其實施與評價，都需要一定的機構(gòu)來負責(zé)。這類機構(gòu)不論采取何種模式設(shè)置，都是立法的產(chǎn)物。而且，必須有專門的職能部門對區(qū)域政策負責(zé)。中國有許多部門(中央政府部門)涉及對地方的援助，但幾乎無一部門具有立法意義上的區(qū)域政策資源。根據(jù)1 9 9 8年“國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知”，中國國務(wù)院組成部委共2 9個，國務(wù)院直屬機構(gòu)共1 7個，國務(wù)院辦事機構(gòu)共6個，國務(wù)院直屬事業(yè)單位共9個。[19]其中有許多涉及地方發(fā)展援助，各有一定的資源，但無一協(xié)調(diào)區(qū)域行動的機構(gòu)。形成的結(jié)果是“事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)”、中央部門間沖突不斷且將其延伸至地方而且沖突解決無規(guī)可依。改革開放以來，隨著利益格局的調(diào)整，部門與區(qū)域沖突有加劇之勢。[20]區(qū)域問題增多要求設(shè)置統(tǒng)一的區(qū)域管理機構(gòu)。

第二，不存在可供區(qū)域政策利用的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域劃分框架。中國是個大國，內(nèi)部區(qū)域差距十分突出。然而，至今沒有統(tǒng)一的區(qū)劃框架，過去的六大區(qū)或七大區(qū)是行政需要的產(chǎn)物，只有經(jīng)濟地理研究價值；1 9 9 6年3月1 7日第八屆全國人民代表大會第四次會議提出在全國建立7個跨省市區(qū)經(jīng)濟區(qū)域，雖然其有立法基礎(chǔ)，但遭到眾多非議。[21]在提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略時有關(guān)西部的范圍更是爭論頗大。近幾年來，政府、學(xué)者與社會各界對東北地區(qū)等老工業(yè)基地的調(diào)整與改造問題十分關(guān)注，但人們還沒有將目光轉(zhuǎn)向蕭條區(qū)域的識別上，政府也沒有將這類問題區(qū)域的識別提上議事日程，在討論衰退與蕭條問題時仍然利用東北地區(qū)這個不適宜于區(qū)域政策的區(qū)域范圍。撇開對這些區(qū)域劃分框架的范圍合理與否不論，單就其單個區(qū)域的面積來說，無一適合作為區(qū)域政策的區(qū)域框架。因即使是其中最小的一個區(qū)域，也比西歐好幾個大國的總和還要大，在如此大的范圍內(nèi)實施援助或控制根本就不可能！英國只有2 4.8 6萬平方公里，卻劃分成1 2個N U T S-1區(qū)域與3 7個N U T S-2區(qū)域，中國如此廣袤的國土只劃分為幾個區(qū)域是不可能實施真正的區(qū)域傾斜政策的。針對這方面的缺陷，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年（2006～2010年）規(guī)劃綱要》第五篇提出了功能區(qū)概念（該《規(guī)劃綱要》提出了四大功能區(qū)劃分新思路，四大功能區(qū)為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)）。雖然功能區(qū)劃分有助于分類型區(qū)進行管理，但功能區(qū)劃分只是完善區(qū)域管理的過渡期安排，不是明確的問題區(qū)域框架。

第三，區(qū)域政策工具殘缺不全。除基礎(chǔ)必須牢固外，還必須有規(guī)范與全面的區(qū)域政策工具，工具是區(qū)域政策的核心。中國除了貧困地區(qū)扶持工具比較完善外，其他區(qū)域政策工具十分缺乏。此外，對區(qū)域/地區(qū)的援助絕大多數(shù)采取的是自主方式而非自動方式，這給地方政府甚至是個人“尋租”留下了很大空間，也是滋生腐敗的一個溫床。在缺乏透明度時，資金劃撥權(quán)是尋租與搞權(quán)錢交易的工具或媒介。在這種情況下，區(qū)域政策效率不高是不可避免的。除了扶貧政策外，中國尚沒有針對其他問題區(qū)域的政策，這也是工具殘缺不全的一個表現(xiàn)?，F(xiàn)有的財政金融資源為許多部門所掌握，各部門缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，這是工具的另一問題。

第四，缺乏有效的監(jiān)督與評估機制。這一問題是與前面三個問題相聯(lián)系的。政策制定者與執(zhí)行者尚且不明確，誰來監(jiān)督政策的實施呢？

在上述四個方面的缺陷中，前兩個屬于區(qū)域管理制度基礎(chǔ)方面的缺陷，是根本性的，后兩個是區(qū)域管理制度基礎(chǔ)缺陷的必然結(jié)果。綜上所述，中國的區(qū)域政策尚未完善，中國的區(qū)域政策尚需要多方面的努力才能完善。

三、歐盟區(qū)域政策的借鑒意義與未來中國區(qū)域政策方向

歐盟區(qū)域政策是目前世界上最典型也是最成功的區(qū)域政策，它通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式對經(jīng)濟落后的成員國和地區(qū)進行援助，取得了明顯的政策效果。中國也同樣存在與歐盟相似的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距明顯的問題，但與歐盟相比我國的區(qū)域政策是零散的、不成體系的，在區(qū)域政策的實施過程中存在著不少的問題，這對于縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距無疑是極為不利的。通過對歐盟區(qū)域政策的深入分析，可以得出一些有價值的啟示。

（一）區(qū)域政策需要專門的區(qū)域管理機構(gòu)

歐盟除了在歐盟委員會(相當(dāng)于國家的政府)中設(shè)有專門的區(qū)域政策事務(wù)部之外，還成立了專門的區(qū)域委員會，專門負責(zé)協(xié)調(diào)歐盟各成員國的區(qū)域政策并制定歐盟的區(qū)域政策。在我國，無論是國家發(fā)展和改革委員會、建設(shè)部還是國土資源部都只具有管理區(qū)域事務(wù)的部分職能，而不是真正意義上的區(qū)域管理機構(gòu)。因此在我國應(yīng)該建立專門的區(qū)域管理機構(gòu)。[22]為了方便分析，暫定這一機構(gòu)的名稱為“區(qū)域管理委員會”。未來的區(qū)域管理委員會的基本職能應(yīng)是：提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)的政策建議并報請中央與立法機構(gòu)審批，具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其他規(guī)則，與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為，并設(shè)立統(tǒng)一管理的專門的區(qū)域基金或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向，具體負責(zé)區(qū)域劃分工作，組織實施全國性跨區(qū)域重大項目，組織研究重大區(qū)域問題等等。區(qū)域管理委員會由中共中央與國務(wù)院雙重領(lǐng)導(dǎo)。

區(qū)域管理委員會的設(shè)置有兩種選擇：一是集中型，即成立一個獨立的部委級機構(gòu)，并將目前分散于國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)與事業(yè)單位的區(qū)域管理和研究功能集中于區(qū)域管理委員會，各部委涉及地方的事務(wù)，特別是涉及多地區(qū)的事務(wù)須報告區(qū)域管理委員會并由區(qū)域管理委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)；二是松散型，即成立一個跨部委的區(qū)域管理委員會，成員由各相關(guān)部委的代表組成，以少數(shù)幾個部委為核心，如國家發(fā)展與改革委員會、國家民族事務(wù)委員會等。中央各部門的區(qū)域資源使用需經(jīng)區(qū)域委員會同意，凡涉及多個地區(qū)的重大項目必須征得區(qū)域管理委員會的同意。就近期機構(gòu)改革的可能性而言，應(yīng)考慮成立松散型的區(qū)域管理委員會，而從長遠的區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)來看，必須建立集中型的區(qū)域管理委員會，因為隨著中國現(xiàn)代化進程的加速，區(qū)域間的利益矛盾會越來越多，對政府調(diào)控的要求會越來越高、越來越多，不如此則很難聚合中國各地區(qū)的發(fā)展。改革開放以來暴露出的區(qū)域大戰(zhàn)充分說明了規(guī)范區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置的重要性與迫切性。不論采取何種模式，除在中央設(shè)立職能部門外，省市區(qū)應(yīng)成立相應(yīng)的機構(gòu)。此外，在規(guī)范全國綜合經(jīng)濟區(qū)域的劃分后，每個區(qū)域都應(yīng)設(shè)立一個區(qū)域管理機構(gòu)。

（二）區(qū)域政策的實施需要有明確的問題區(qū)域劃分

區(qū)域政策是針對特定問題區(qū)域的，如果問題區(qū)域不明確，區(qū)域政策的實施對象也就不會明確。歐盟區(qū)域政策的實施是建立在明確的區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上的，它建立了專門的標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)統(tǒng)計單元目錄（簡稱N U T S）。N U T S是由歐洲統(tǒng)計局建立的，主要是為歐盟提供統(tǒng)一的地域單元劃分。N U T S為三級分類，它將每個成員國劃分為若干個N U T S 1區(qū)域，每個N U T S 1區(qū)域又被劃分為若干個N U T S 2區(qū)域，而每個N U T S 2區(qū)域又會被劃分為若干個N U T S 3區(qū)域。根據(jù)這一劃分，歐盟1 5國共有7 2個N U T S 1區(qū)域、2 1 3個N U T S 2區(qū)域和109 1個N U T S 3區(qū)域。[23]而區(qū)域政策主要是在N U T S 2區(qū)域的層次上實施的，這樣做既避免了區(qū)域政策的實施對象范圍過大、政策效果不明顯的問題，也可以避免由于實施對象的范圍過小而無法實現(xiàn)以點帶面的現(xiàn)象。

我國的各項區(qū)域措施的實施是以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)的，到目前為止既沒有確定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也沒有形成明確的、系統(tǒng)的、針對問題區(qū)域的區(qū)域劃分。由于行政區(qū)劃僅僅代表了地區(qū)在地理位置上的基本特征，無法系統(tǒng)反映出地區(qū)在經(jīng)濟上的特征以及相互之間的各種聯(lián)系，因此以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)來實施區(qū)域政策無疑是不妥當(dāng)?shù)?。我國?yīng)該選取特定的經(jīng)濟指標(biāo)（例如人均G D P和失業(yè)率等等），盡早完成以經(jīng)濟特征為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和問題區(qū)域的劃分工作。只有這樣才能為區(qū)域政策的制定和實施奠定基礎(chǔ)，才能保證區(qū)域政策有明確的針對性，取得最大的政策效果。

（三）區(qū)域政策需要有一系列配套的政策工具

在對歐盟的分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)，歐盟的區(qū)域政策是依靠一系列的政策工具來實施的，其中最主要的是基金工具。歐盟區(qū)域政策的基金工具是相當(dāng)完善的，包括結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、賑災(zāi)基金、入盟準(zhǔn)備基金等。這些基金從不同角度和不同方面對經(jīng)濟落后地區(qū)實施經(jīng)濟援助，它們形成了一個完善的基金工具體系，從資金上保證了區(qū)域政策的實施。除了基金工具之外還有歐洲投資銀行的貸款工具，它作為輔助手段支撐著歐盟的區(qū)域政策。

在我國，區(qū)域政策的政策工具是殘缺不全的，國家對落后地區(qū)的經(jīng)濟援助是通過財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)的，沒有專門針對問題區(qū)域、用于解決區(qū)域問題的發(fā)展基金，也沒有為問題區(qū)域服務(wù)的針對性較強的貸款工具。這樣就使得我國對問題區(qū)域的經(jīng)濟援助沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，容易受到國家宏觀經(jīng)濟政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的影響，這對于問題區(qū)域的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展是不利的。因此，我國應(yīng)盡早由國家財政劃撥?？罱^(qū)域發(fā)展基金，并建立起針對各種問題和地區(qū)的子基金，從而形成完善的基金體系，這樣，問題區(qū)域的發(fā)展才具有了穩(wěn)定的、制度化的資金來源。此外，我國應(yīng)該對與區(qū)域政策相關(guān)的國家政策性銀行進行改革，改革它們的貸款機制和運作機制，進一步加強它們對問題區(qū)域的扶持力度，使得貸款工具進一步發(fā)揮其應(yīng)有的作用，成為基金工具的有益補充，成為區(qū)域政策不可或缺的輔助性工具。

（四）區(qū)域援助資金的運用和區(qū)域政策的實施要科學(xué)化

為了使投資于落后地區(qū)的財政資源最大限度地發(fā)揮作用，也為了使區(qū)域政策能取得最佳的政策效果，歐盟對區(qū)域政策的實施和資金的運用實現(xiàn)了科學(xué)化的管理。在資金投放上，歐盟遵循部分資助原則，即歐盟為援助地區(qū)的項目提供的資金援助僅僅只是項目所需資金總額的一部分。對于滿足目標(biāo)1的項目歐盟提供的資金一般為50%-7 5%，對于滿足目標(biāo)2和目標(biāo)3的項目則是2 5%-50%，其余的資金一般是由成員國政府、地方政府或私人來承擔(dān)。對于不同類型的項目，歐盟資金投放的比例也會不同。外溢效應(yīng)比較大的項目，歐盟的資金支持會比較多；而自身能夠產(chǎn)生經(jīng)濟收益的項目，則主要依靠地方政府和私人投資。此外，歐盟為落后區(qū)域提供的經(jīng)濟援助是一攬子的援助計劃，是一個區(qū)域政策工具包，即包括各種基金的資金援助，也包括歐盟投資銀行的貸款援助，既有無償援助，也有有償貸款。這些做法都是為了使資金運用能充分發(fā)揮帶動私人投資、擴大就業(yè)、推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用，實現(xiàn)最佳的政策效果。另外，歐盟會定期對區(qū)域政策的實施效果進行評估，并寫出歐盟經(jīng)濟和社會融合報告，一方面對前期的工作進行總結(jié)，另一方面也找出問題以便在下一階段加以解決。

歐盟的經(jīng)驗是非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。我國每年財政有大量資金用于為落后地區(qū)提供經(jīng)濟援助，但是資金的浪費和使用效率不高一直以來都是一個值得關(guān)注的問題。只有建立起科學(xué)的管理機制才能使資金發(fā)揮最大的作用，起到最好的政策效果，在短時間內(nèi)縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距。無論是部分資助原則、區(qū)域政策工具包，還是對區(qū)域政策的實施進行定期評價，都是為了通過科學(xué)的管理達到最佳的效果。

四、結(jié)論

中國與歐盟在內(nèi)部區(qū)域差距方面面臨類似的問題，歐盟區(qū)域管理制度基礎(chǔ)建設(shè)方面的經(jīng)驗對完善中國區(qū)域政策具有借鑒意義。對照歐盟區(qū)域政策經(jīng)驗，作者認為，完善中國區(qū)域政策，需要在制度基礎(chǔ)方面立法，重點解決“誰管”與“管誰”兩個問題?！罢l管”主要是明確區(qū)域管理機構(gòu)，而“管誰”主要包括劃分兩類區(qū)域框架，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域。在明確“誰管”與“管誰”的基礎(chǔ)上，需要科學(xué)確定區(qū)域政策實施與評價程序。只有如此，才有可能逐步解決日益增多的區(qū)域問題，并對國民經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展作為貢獻。

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責(zé)任編輯：曹桂芝

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A

1004-3160（2010）03-0059-07

2010-03-02

張可云，男，湖南臨湘人，中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授、博士生導(dǎo)師、國家規(guī)劃專家委員會委員，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟政策、區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系等。