盧海元，張素琴

（1.國家人力資源和社會保障部,北京1007 1 6；2.鄭州航空工業(yè)管理學院,河南鄭州4 5001 5）

關于完善被征地農(nóng)民生活保障體系的設想*

·經(jīng)濟縱橫·

盧海元1，張素琴2

（1.國家人力資源和社會保障部,北京1007 1 6；2.鄭州航空工業(yè)管理學院,河南鄭州4 5001 5）

目前，我國被征地農(nóng)民數(shù)量龐大，從1978年到2009年被征地農(nóng)民已高達8700多萬。近10年被征地農(nóng)民每年新增高達400萬左右，可能還將持續(xù)10年左右。做好被征地農(nóng)民生活保障工作(包括就業(yè)保障、住房保障和社會保障工作)是一項剛剛起步的新、急、難的工作，也是亟待拓展和深化的研究工作。進一步做好被征地農(nóng)民生活保障工作，要完善被征地農(nóng)民就業(yè)促進和住房保障政策，落實就業(yè)、住房和社會保障資金，做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接。

被征地農(nóng)民;就業(yè);住房;社會保障

目前，我國被征地農(nóng)民數(shù)量龐大，從1 9 7 8年到2008年被征地農(nóng)民已高達8 300多萬。近10年被征地農(nóng)民每年新增高達400萬左右。[1]為應對金融危機，4萬億擴大投資計劃的實施將使近2年每年新增被征地農(nóng)民超過400萬人。目前，我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化加速度階段，每年新增400萬左右被征地農(nóng)民可能還將持續(xù)10年左右。積極城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，新增被征地農(nóng)民的數(shù)量可能會進一步增加。因此，做好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作，不僅對優(yōu)化分配結構、擴大內需、增加消費、加快城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)化質量具有重要意義，而且對實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，避免出現(xiàn)貧困群體和拉美“貧民窟”現(xiàn)象，走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路都具有現(xiàn)實意義。

目前，許多與做好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作相關的理論、政策、制度和法律法規(guī)還處于剛剛起步或缺失狀態(tài)，理論研究和工作基礎非常薄弱，工作中也還存在一些突出的矛盾和問題，制度改革和建設的任務十分繁重，亟待加強研究和工作的力度。貫徹落實《物權法》及黨中央、國務院關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作一系列文件的規(guī)定，要進一步完善被征地農(nóng)民就業(yè)促進和住房保障政策，落實就業(yè)、住房和社會保障資金，做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接，規(guī)范被征地農(nóng)民社會保障審核程序，提高征地審核效率，維護被征地農(nóng)民社會保障權益。

一、完善被征地農(nóng)民就業(yè)促進政策

（一）安排被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金。根據(jù)《就業(yè)促進法》和國務院《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕3 6號）關于“被征地農(nóng)民的培訓和就業(yè)服務，由各地統(tǒng)籌考慮，所需資金與征地費用統(tǒng)籌安排”的要求，被征地農(nóng)民享受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、社會保險補貼、小額擔保貸款貼息等就業(yè)扶持和就業(yè)服務所需資金，由省、市、縣人民政府在當?shù)氐膰型恋赜袃斒褂檬杖胫?，按每個被征地農(nóng)民1000-2000元一次性劃出，與促進就業(yè)專項資金統(tǒng)一使用。

（二）加大對被征地農(nóng)民的就業(yè)援助。對被征地農(nóng)民在法定勞動年齡內有勞動能力和就業(yè)要求的，視同城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，發(fā)給《就業(yè)登記證》，享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員就業(yè)扶持政策；對城市規(guī)劃區(qū)內就業(yè)困難的被征地農(nóng)民，視同城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)扶持政策。各級人民政府要將被征地農(nóng)民作為就業(yè)援助優(yōu)先扶持和重點幫助對象，落實職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼、稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼政策，通過公益性崗位安置等途徑，將被征地農(nóng)民納入就業(yè)資金支出范圍，引導被征地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和轉移就業(yè)。[2]縣級以上地方人民政府應采取多種就業(yè)形式，拓寬公益性崗位范圍，開發(fā)就業(yè)崗位，有針對性地建立“征地一戶、幫扶一戶、解決一戶”的動態(tài)管理機制，確保有就業(yè)需求的被征地農(nóng)民家庭至少有一人實現(xiàn)就業(yè)。對被征地農(nóng)民子女實行免費職業(yè)技術教育，提高生活補助標準，納入自主創(chuàng)業(yè)補貼范圍，優(yōu)先安排就業(yè)。

二、完善被征地農(nóng)民安置住房保障政策

（一）明確征地安置保障住房的對象。根據(jù)《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕2 4號）關于加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系的要求，以實現(xiàn)“住有所居”為政策目標，將被征地農(nóng)民納入住房保障范圍，對符合規(guī)定安置保障住房條件的被征地農(nóng)民家庭基本做到應保盡保。征地公告下達之日前，具有農(nóng)村房屋所有權證和集體土地使用權證的被拆遷房屋的被征地農(nóng)民為住房安置對象。在征地拆遷范圍內通過買賣、繼承、贈予等方式取得房屋產(chǎn)權的城鎮(zhèn)人員不屬于住房安置對象，但在城鎮(zhèn)確無住房的除外。

（二）住房安置方式與保障住房的安置標準。住房安置可以采取統(tǒng)建優(yōu)惠購房、貨幣安置住房的方式。按每人30平方米建筑面積的標準予以安置。增購1個自然間的標準為建筑面積1 5平方米。每戶選擇一種住房安置方式。經(jīng)審核屬于住房安置對象的被征地農(nóng)民，分別選擇統(tǒng)建優(yōu)惠購房安置或貨幣安置的，在發(fā)放土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費時，以戶為單位與土地行政主管部門簽訂“統(tǒng)建優(yōu)惠購房安置或貨幣安置住房協(xié)議書”。

三、完善被征地農(nóng)民社會保障政策

（一）認真制定被征地農(nóng)民社會保障方案

按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，選擇一批就業(yè)和社會保障工作基礎較好、管理服務能力較強、改革創(chuàng)新積極性高的縣市區(qū)進行統(tǒng)籌被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障制度建設試點。試點地區(qū)重點探索通過貨幣安置、就業(yè)培訓、留地安置、土地入股、土地出租、社會保障安置、農(nóng)業(yè)安置、住房安置、子女教育、戶籍確認和城市規(guī)劃區(qū)內被征地農(nóng)民農(nóng)轉非、征地水利移民后期扶持等多元化安置方式，創(chuàng)建被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，建立被征地農(nóng)民分享土地增值收益和發(fā)展成果的體制和機制，提高對被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼等政策支持和服務力度，促進被征地農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，進一步完善被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障政策。

各級人力資源和社會保障部門、國土資源部門、財政部門要嚴格按國辦發(fā)[2006]2 9號和國發(fā)[2006] 100號文件的要求，明確被征地農(nóng)民社會保障對象和項目，根據(jù)被征地多少和補償金額的差異，認真擬訂分別納入養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保險的費用籌集辦法，做好被征地農(nóng)民社會保障方案制定及資金測算工作，足額籌集被征地農(nóng)民社會保障資金。同時，各相關部門要做好被征地農(nóng)民的服務工作：建設部門負責制定新的拆遷補償辦法和被征地農(nóng)民的住房安置；教育部門負責被征地農(nóng)民子女的教育和職業(yè)技術培訓；人口與計劃生育委員會負責完善計劃生育家庭的相關政策；公安部門負責做好被征地農(nóng)民的戶籍確認和城市規(guī)劃區(qū)內被征地農(nóng)民農(nóng)轉非工作；審計部門負責審計建設項目是否將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算、政府是否將被征地農(nóng)民社會保障所需費用列入財政預算。

（二）完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，妥善解決歷史遺留被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題

按照《國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》（國辦發(fā)[2006]2 9號）和國發(fā)[2009]3 2號文件的要求和優(yōu)先優(yōu)惠、分類指導的原則，已進入城鎮(zhèn)企事業(yè)單位就業(yè)和有條件地區(qū)的被征地農(nóng)民，可納入企業(yè)養(yǎng)老保險制度；不具備參加企業(yè)養(yǎng)老保險制度的被征地農(nóng)民、部分被征地農(nóng)民和因安置被征地農(nóng)民而調整土地的農(nóng)民，建立建設單位繳納與個人繳費、集體補助、政府補貼相結合、基礎養(yǎng)老金與個人賬戶相結合的新型養(yǎng)老保險制度。

被征地農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金待遇水平為不低于當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準加新農(nóng)?；A養(yǎng)老金。部分被征地和調地農(nóng)民參加新農(nóng)保制度，將部分土地補償費、安置補助費和繳納的新增社會保障費用于建立個人賬戶，并根據(jù)被征地和調地多少適當提高其基礎養(yǎng)老金水平。提高基礎養(yǎng)老金水平所需資金，由國有土地有償使用收入或財政收入安排，并列入財政支出預算。

對歷史上形成的老被征地農(nóng)民，應按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系和應保盡保的要求，多渠道多方式解決其社會保障問題：一是允許被征地農(nóng)民個人、村集體、政府分別出資或由政府全部出資，以補繳養(yǎng)老保險費的方式參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或被征地農(nóng)民基本生活保障制度；二是被征地農(nóng)民個人賬戶養(yǎng)老金所需資金，允許采取銀行貸款、政府貼息、部分養(yǎng)老金償還等方式解決。三是對難以參加養(yǎng)老保險制度的被征地農(nóng)民，應納入最低生活保障制度。

（三）將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算

根據(jù)《物權法》關于“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益”的規(guī)定和中央“做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障”的要求，建設項目立項前，用地單位應將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算，足額安排社會保障補償費。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障費，按不低于土地補償費、安置補助費之和的20%一次性提取，用于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障個人賬戶。被征地農(nóng)民醫(yī)療保險費按城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險個人繳費標準一次性提取40年。被征地農(nóng)民失業(yè)保險費按城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險繳費標準一次性提取10年。

（四）建立被征地農(nóng)民社會保障金財政預算制度

為完善土地收支管理使用辦法，根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號）和《進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜[2009]7 4號）的要求，在試編社會保險基金預算時，應在政府公共預算支出中增加對被征地農(nóng)民社會保障資金的安排，將被征地農(nóng)民社會保障所需資金列入土地出讓收支預算管理范圍，將被征地農(nóng)民社會保障資金收支預決算納入社會保險基金預算。按照誰征地誰負責保障的原則，各級政府要根據(jù)用地規(guī)劃，將被征地農(nóng)民社會保障所需各項資金納入年度財政支出預算。要優(yōu)先將不低于1 5%的國有土地有償使用收入，用于促進被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、提高被征地農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金待遇水平、繳納被征地農(nóng)民醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費所需資金，安排征地預存社會保障資金。在征地組卷報批并經(jīng)國土資源部門審核批準后，國土資源部門負責將用地單位依規(guī)定核算的各項社會保障費用，足額存入被征地農(nóng)民社會保障基金財政專戶。人力資源和社會保障部門會同國土資源部門負責將用地單位繳納的社會保障資金，按依規(guī)定核算的社會保障費全部轉入被征地農(nóng)民社會保障資金個人賬戶，并納入同級社會保障基金財政專戶。用地單位沒有將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算的建設項目，發(fā)改委不得批準立項。沒有將征地預存社會保障資金存入被征地農(nóng)民社會保障基金財政專戶的項目，人力資源和社會保障部門不得簽署被征地農(nóng)民社會保障審核意見，國土資源部門不得批準征收土地。

（五）依法保障被征地農(nóng)民權益

要依法保障被征地農(nóng)民對社會保障的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，確保征地全過程的公平、公正和公開。在征地拆遷補償標準安置途徑告知書發(fā)放前，負責征地政府人力資源和社會保障部門要與同級國土資源部門、財政部門共同制定被征地農(nóng)民社會保障方案，報同級人民政府同意后，隨征地告知書一并告知被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民要求征地聽證時，人力資源和社會保障部門、財政部門要參加聽證，認真聽取被征地農(nóng)民對社會保障的意見與建議，根據(jù)有關法律、法規(guī)和政策，完善被征地農(nóng)民社會保障方案與措施。

為了切實保障被征地農(nóng)民的利益，各省級人民政府對本地區(qū)解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作負總責，要對所屬各級政府實行目標責任制管理，加強監(jiān)督指導。有關工作情況，納入對各級政府的政績考核之中。[3]各級政府要把解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障擺上重要議事日程，加強領導，落實相應的管理工作機構和具體實施機構，切實抓好各項工作；要接受人民群眾的監(jiān)督，每年在向人民代表大會所作的《政府工作報告》中報告解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障年度計劃的完成情況。

[1]張潤清等.無地農(nóng)民問題形成的制度分析及對策研究[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2008,(7).

[2]楊曉仙，葉民英.無地農(nóng)民基本生活和社會保障權益探析[J].湖湘論壇,2009,(6).

[3]張素琴.強化政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責任[J].湖南行政學院學報，2009,(3).

責任編輯：詹花秀

F2

A

1004-3160（2010）03-0072-03

*本文系2009年河南省政府決策項目《建立河南省城鄉(xiāng)銜接的基本養(yǎng)老保險制度研究》[編號：b476]、2010年河南省教育廳軟科學項目《河南省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究》[項目編號：2010b630041]的部分研究成果。

2010-03-14

1.盧海元，男，湖北團鳳人，國家人力資源和社會保障部農(nóng)村社保司處長、武漢大學社會保障研究中心兼職教授，主要研究方向：社會保障；2.張素琴，女，河南內黃人，鄭州航空工業(yè)管理學院經(jīng)貿(mào)學院教授，主要研究方向：財政政策。