○張勝利

農(nóng)村“一事一議”制度存在的問題及對策※

○張勝利

為了解決農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村公益事業(yè)投資問題，國務(wù)院辦公廳于2007年1月16日轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》以規(guī)范村民一事一議籌資籌勞，加強農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，促進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。眾多學(xué)者就農(nóng)村“一事一議”制度難以滿足農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展多有共識，普遍認為農(nóng)村實施“一事一議”仍存在問題。

一、農(nóng)村“一事一議”制度在實施過程中面臨的問題及原因

（一）部分村干部和群眾對“一事一議”認識不到位

一部分干部對“一事一議”籌資籌勞政策不熟悉、不了解；一部分群眾對稅費改革后卻要農(nóng)民出資出勞搞農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的做法不能理解，認為“一事一議”籌資籌勞是村干部亂收費，是增加農(nóng)民負擔(dān)。還有的村干部把“一事一議”當作是一種形式，走走過場，做做樣子，最終還是少數(shù)人決策，更有甚者，有的村干部把“一事一議”籌集的資金視為一般村有資金，?？畈粚Ｓ?，急事不急辦，使“一事一議”制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）召集村民開會集中難

隨著改革開放進程的加快，一些農(nóng)民常年外出務(wù)工經(jīng)商，留在村子里的大都是老人、婦女，文盲居多，他們的議事能力有限且參與議事意識淡薄，由于在家庭中沒有做主的權(quán)力,很難甚至不敢表達自己的真實意愿，常找借口避開會議。而對于外出務(wù)工人員來說，他們最關(guān)心的是在外地打工的收入和生活，對享受不到其利益的村內(nèi)公益事業(yè)缺乏必要的關(guān)心和參與的熱情，加之打工地點比較分散，想要召集組織超過半數(shù)或三分之二的村民參加村民代表大會或全體村民大會有難度。

（三）資金到位難

目前我國農(nóng)村經(jīng)濟相對薄弱，地區(qū)發(fā)展不平衡，人均可支配資金有限，除去生產(chǎn)生活消費所剩無幾，不愿負擔(dān)村級公益事業(yè)建設(shè)的籌資，這無疑增加了資金收繳的難度。另一方面，即使在村民代表大會上通過決議非辦不可的公益事業(yè)也難免有少數(shù)人抗拒不籌款。部分群眾還認為，他們籌集的資金有可能落入部分村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腰包，交上的資金要打水漂，這樣也加重了集資的難度。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障看，隨著農(nóng)業(yè)稅取消、兩工的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入既要保證吃飯又要解決前些年因盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集資貸款欠下的巨額村級債務(wù)，工作難以正常運行，更無力支付巨額的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展支出。

（四）規(guī)范操作難

有些地方村干部不按農(nóng)業(yè)部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規(guī)定的議事范圍、審批程序執(zhí)行，違規(guī)操作、隨意擴大議事范圍，把原來由政府財政負擔(dān)的項目費用強加到農(nóng)民頭上，對村民籌資籌勞的明細方案不張榜公示，把一些模糊不清的村議事項、未在預(yù)算方案之內(nèi)甚至根本不存在的項目冠以“一事一議”的名義進行籌款，使得農(nóng)民負擔(dān)加重。有些地方在資金的籌集方法上與上級的要求相背離，采取一些過激做法引起村民的強烈不滿。有些地方籌資的透明度不高，未及時上報資金的使用數(shù)額、使用情況，村民對資金的收取、使用、結(jié)算等不清楚。有些地方對籌集的資金也未單獨建賬、?？顚Ｓ?，甚至挪用，不用于解決村民關(guān)心的熱點難點問題，使廣大農(nóng)民心存疑慮，影響農(nóng)民籌資籌勞的積極性。

二、解決農(nóng)村“一事一議”制度實施過程中的問題，加快農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展

（一）加大宣傳和引導(dǎo)的力度

各級政府要認真做好引導(dǎo)工作，做好多渠道、多媒體的宣傳工作，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、板報等形式進行廣泛宣傳，讓廣大群眾了解此項政策，充分調(diào)動村民參與“一事一議”的積極性。村干部要認真研究新形勢下農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題，用創(chuàng)新的思維和方法研究“一事一議”，熟悉理解該政策的宗旨、原則、操作程序、管理方法、限額標準等，以便順利地開展此項工作。

（二）議事形式多樣化，因時因地制宜

“一事一議”要求村干部要想辦法采取多種措施調(diào)動村民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓村民自覺加入其中參與項目的選定、實施等。首先，“一事一議”并不局限于召集村民開會討論，根據(jù)每村每組的具體情況不同，村干部可以采取分任到組、分組到戶的形式，深入到群眾家中，逐家逐戶介紹所建公益事業(yè)項目的有關(guān)情況，并進行意見征集，也可以通過網(wǎng)絡(luò)、手機短信等途徑征集村民的意見。這樣雖然加重了村干部的工作量，但是，可以節(jié)省村民的時間，也能較便利地征求每一位村民的意見，解決了集中議事的困難，節(jié)省了不必要的開支，避免了召集開會期間部分村民鬧意見、鬧情緒。其次，村集體對本村所需興辦的公益事業(yè)，在可行性調(diào)查的基礎(chǔ)上，提交村兩委會討論并達成共識之后，應(yīng)以張榜、公告等形式進行廣泛宣傳，讓村民有思考的余地并做到心中有數(shù)，不搞突然襲擊。再次，要抓準時機，利用外出經(jīng)商、務(wù)工人員回家過春節(jié)、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日的有利時機，召開村民代表大會，盡快議事，不能拖拖拉拉，并嚴格遵守有事則議、無事不議的原則。

（三）加大政府財政支持力度，籌資來源多元化

各級黨委政府對“一事一議”要高度重視，使政府成為農(nóng)村公益事業(yè)融資模式中的主要角色，并通過立法，把國家的重大支農(nóng)、惠農(nóng)政策規(guī)范化、制度化；同時，加大公共財政對農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，使之成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系。加大對農(nóng)村公益事業(yè)項目資金的傾斜和扶持力度，通過一些惠農(nóng)政策的提出和資金安排、投入上的傾斜，切實解決村民興建本村公益事業(yè)籌資上的難題。

“一事一議”的實施在充分發(fā)揮農(nóng)民主體和國家主導(dǎo)的作用時，要根據(jù)各村的實際情況，采取靈活多樣的籌資渠道，多方籌資，建立多渠道資金投入機制，積極引導(dǎo)社會資助，促進投資主體多元化。充分利用各項支農(nóng)惠農(nóng)政策，積極向上爭取一部分資金，積極引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村公益事業(yè)的供給。

（四）規(guī)范農(nóng)村“一事一議”運作程序，加強資金監(jiān)管

農(nóng)村“一事一議”在運作過程中，要按照國家的規(guī)定和政策依法進行，向農(nóng)民籌資應(yīng)嚴格履行程序，需要農(nóng)民“一事一議”籌資的項目、數(shù)額，須經(jīng)村民議事小組提議，村民委員會對需辦的項目要進行論證和作出預(yù)算，交村民會議或村民代表大會討論，不能以任何形式弄虛作假、虛假上報，力爭使每一步程序科學(xué)、公開、透明、公正，防止一些村干部謀取私利和個別村民搞小團體主義。要加強對資金的管理，公益事業(yè)項目議事前的預(yù)算、村民籌集的資金數(shù)目、建設(shè)中資金的使用以及項目結(jié)束后的決算都要進行詳細公示，并逐項逐條向群眾公布，注重發(fā)揮村民理財小組和村民代表的監(jiān)督作用,堅持定期公開、公示公益事業(yè)建設(shè)項目的賬目和有關(guān)情況，讓群眾對整個工程項目的進展、資金使用情況都一目了然，做到?？顚Ｓ?，切實把好預(yù)算關(guān)、程序關(guān)、監(jiān)管關(guān)、決算關(guān)、公開關(guān)。

（五）建立有效的激勵和約束機制，調(diào)動各方積極性

一方面，對于一些熱心于公益事業(yè)的村干部和群眾，政府可以設(shè)立專項資金和榮譽稱號給予其物質(zhì)和精神獎勵。尤其是對公益事業(yè)進行大規(guī)模投資的個人，更應(yīng)該給予鼓勵，充分調(diào)動其積極性。另一方面，要建立一個有效的激勵和約束機制，規(guī)范各項體制的運作，對村干部的無所作為、農(nóng)戶的拒交款項行為等作出具體懲罰規(guī)定，充分調(diào)動各方積極性，建設(shè)農(nóng)村公共事業(yè)。

農(nóng)村“一事一議”制度是新生事物。作為農(nóng)村一項基礎(chǔ)工作，該制度為廣大農(nóng)民帶來了一定利益，可是，由于其自身的特點，難免會出現(xiàn)一些制度上的漏洞和問題。但是，如果花了錢后有一個好結(jié)果，能夠為農(nóng)民帶來實惠，農(nóng)民就不會怕出資出勞，也會積極參與“一事一議”。這就要求在國家出臺關(guān)于農(nóng)村“一事一議”制度系列惠農(nóng)政策的同時，從各地實際出發(fā)，因時制宜，因地制宜；各農(nóng)村基層政權(quán)一定要嚴格執(zhí)行國家的政策法規(guī)，實事求是，以農(nóng)民為本，把農(nóng)民利益作為一切工作的出發(fā)點。

※本文為河南省政府決策研究招標課題《農(nóng)村“一事一議”機制與農(nóng)村公益事業(yè)投資關(guān)系研究》（課題批準號B211）的階段性成果之一。

（作者單位 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 楚樸）