樂(lè) 玥，金國(guó)芳

(同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院，上海 200092)

0 引 言

“11.15”杭州地鐵塌方、“5.17”湖南株洲高架橋坍塌等工程事故暴露出我國(guó)當(dāng)前建筑市場(chǎng)主體行為不規(guī)范,承包方轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包問(wèn)題依然突出.掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象泛濫已經(jīng)成為我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題.

1 掛靠和轉(zhuǎn)包與違法分包的概念

掛靠是指單位或個(gè)人借用其他建筑企業(yè)名義承攬工程項(xiàng)目的行為[1]。一些有資質(zhì)的建筑企業(yè)從純經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，將自己的建筑資質(zhì)和營(yíng)業(yè)執(zhí)照有償提供給其他單位或個(gè)人承接工程，并收取管理費(fèi)用。掛靠在法律上被認(rèn)為是關(guān)于身份的欺詐，為法律所禁止。

轉(zhuǎn)包是指在工程建設(shè)中，承包單位不履行承包合同規(guī)定的職責(zé)，將所承包的工程一并轉(zhuǎn)包給其他單位，對(duì)工程不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理責(zé)任的行為[1]。轉(zhuǎn)包表現(xiàn)為將承接的工程不負(fù)任何責(zé)任的分包、轉(zhuǎn)讓出去的行為，肢解分包，在法律上視為轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是法律禁止的行為。

分包是指從事工程總承包單位將所承包建設(shè)工程的一部分依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的承包單位完成的活動(dòng)，該承包人不退出承包關(guān)系，其與分包人就分包人完成的工作成果向建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任[1]。它隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和社會(huì)分工發(fā)展的必然產(chǎn)物，是人們追求建筑市場(chǎng)效率，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)的需要，但建筑工程分包活動(dòng)必須依法進(jìn)行，否則構(gòu)成違法分包。違法分包主要表現(xiàn)為：分包未經(jīng)發(fā)包人同意，分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位，將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的分包和對(duì)已分包的工程再分包的行為。

2 掛靠和轉(zhuǎn)包與違法分包屢禁不止

多年來(lái)建筑工程管理領(lǐng)域和法律界反復(fù)探討治理掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包的問(wèn)題，投入了大量精力卻沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)局面，“掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包”行為仍然肆虐于建筑市場(chǎng)[2]。2007年中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo)研究分會(huì)對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中違法違規(guī)行為進(jìn)行了調(diào)查研究，調(diào)研成果綜合報(bào)告中提到“一些資質(zhì)較低的企業(yè)，通過(guò)掛靠高資質(zhì)的企業(yè)，借取其單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書(shū)等參與投標(biāo)，利用被掛靠、借照企業(yè)的良好社會(huì)信譽(yù)騙取中標(biāo)。中標(biāo)后進(jìn)行施工或轉(zhuǎn)包，結(jié)果使施工現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，文明施工和安全生產(chǎn)均無(wú)法保證，嚴(yán)重影響了建筑工程質(zhì)量，擾亂了建筑市場(chǎng)秩序?！?008年“11.15”杭州地鐵塌方事故調(diào)查顯示相關(guān)項(xiàng)目到承建方手中已轉(zhuǎn)手了四次。2009年“5.17”湖南株洲高架橋坍塌，后經(jīng)查實(shí)施工單位以“掛靠”方式承攬?jiān)擁?xiàng)目。這樣的現(xiàn)象絕非個(gè)例。現(xiàn)在的建筑領(lǐng)域，“高資質(zhì)投標(biāo)、低資質(zhì)進(jìn)場(chǎng)、無(wú)資質(zhì)施工”，幾乎已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的一種潛規(guī)則。

3 掛靠和轉(zhuǎn)包與違法分包的危害

3.1 使工程質(zhì)量、成本、進(jìn)度和安全失控

掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包施工單位不具備相關(guān)資質(zhì)，技術(shù)裝備水平、施工經(jīng)驗(yàn)和組織能力難以滿足工程的要求，施工條件簡(jiǎn)陋、管理水平落后、大量違規(guī)施工。掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包將工程款層層剝皮，在合同周轉(zhuǎn)過(guò)程中工程款被大量吞噬，致使真正投入到工程上的資金不足。掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包施工單位單一追求經(jīng)濟(jì)利益，偷工減料、以次充好、粗制濫造、高估冒算等投機(jī)行為嚴(yán)重。這些都導(dǎo)致工程質(zhì)量下降、造價(jià)增加、工期拖延，還帶來(lái)諸多安全隱患。

3.2 擾亂建筑市場(chǎng)秩序和阻礙行業(yè)健康發(fā)展

掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包，妨礙了建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)揮，危害了建設(shè)市場(chǎng)的健康發(fā)展。少數(shù)資質(zhì)較高企業(yè)長(zhǎng)期參與投標(biāo)，接到項(xiàng)目后轉(zhuǎn)手給不具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人。很多有發(fā)展?jié)摿Φ馁Y質(zhì)略低企業(yè)被排斥在投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)以外。不具備資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人通過(guò)掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包得以進(jìn)入原本無(wú)法進(jìn)入的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，加劇了建筑市場(chǎng)的不良競(jìng)爭(zhēng)[3-4]。這種扭曲的競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)已經(jīng)污染了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3.3 影響安定團(tuán)結(jié)敗壞社會(huì)風(fēng)氣

工程項(xiàng)目掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包中間轉(zhuǎn)手的大多是“皮包公司”，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，出現(xiàn)問(wèn)題就一走了之，屢屢出現(xiàn)惡意拖欠農(nóng)民工工資、材料款等現(xiàn)象，給社會(huì)造成了諸多不安定因素。掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包還助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象在建筑市場(chǎng)蔓延，腐蝕行業(yè)道德。

4 掛靠和轉(zhuǎn)包與違法分包存在的原因

掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包行為從表面上看是受利益驅(qū)使的商業(yè)行為，實(shí)質(zhì)上反映出我國(guó)目前的建筑業(yè)市場(chǎng)仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的階段,統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的建筑市場(chǎng)尚未形成，市場(chǎng)配置資源缺乏效率。

4.1 行業(yè)分割和壟斷

市場(chǎng)合理配置資源的運(yùn)行機(jī)制建立在統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)基礎(chǔ)上。我國(guó)建筑市場(chǎng)仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的階段，行業(yè)壟斷、部門(mén)分割、地區(qū)封鎖的體制性障礙尚未完全破除，社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)尚未形成。建筑市場(chǎng)國(guó)有企業(yè)仍然有壟斷優(yōu)勢(shì)，專業(yè)部門(mén)或者行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)形形色色的形式和手段限制有專業(yè)施工資格但屬非本系統(tǒng)單位的承建權(quán)，地方保護(hù)形成市場(chǎng)分割，造成封閉、固化狀態(tài)，制約著建筑業(yè)有效資源在部門(mén)之間、地區(qū)之間、企業(yè)之間的優(yōu)化配置。大量的民營(yíng)企業(yè)靠掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包才能接到項(xiàng)目。

4.2 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式低級(jí)

選擇項(xiàng)目中標(biāo)單位、工程施工管理和工程結(jié)算最終決定權(quán)被少數(shù)人壟斷，權(quán)力尋租、行政干預(yù)、人為操作非常普遍。“紅包”競(jìng)爭(zhēng)、金錢(qián)交易、權(quán)色交換等不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)充斥建筑市場(chǎng)，將建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)變成人情、賄賂和關(guān)系網(wǎng)的博弈。建筑企業(yè)承接項(xiàng)目和盈利能力和自身的技術(shù)、管理水平?jīng)]有直接關(guān)聯(lián)。在這種游戲規(guī)則下，掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包往往能以很小的投入，得到最大的回報(bào)。

4.3 市場(chǎng)信息不充分

建筑市場(chǎng)信息包括項(xiàng)目投資者的信息、施工企業(yè)的信息，招投標(biāo)信息、工程造價(jià)信息和政策法規(guī)等，是政府、投資者和工程承包方等各方建筑市場(chǎng)參與者做出決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。目前建筑市場(chǎng)信息不充分，市場(chǎng)參與者從合法公眾渠道獲得的工程市場(chǎng)信息有限[4]，獲取完整、全面、真實(shí)、可靠信息的成本非常高。一方面，招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的生產(chǎn)成本、技術(shù)水平、質(zhì)量差異、管理能力、信譽(yù)史等信息了解不充分，掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包隱秘性很高。投標(biāo)人往往依靠單一的價(jià)格優(yōu)勢(shì)排斥高質(zhì)量、有誠(chéng)信的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，造成市場(chǎng)資源配置扭曲。另一方面，業(yè)主和監(jiān)管部門(mén)對(duì)施工單位施工過(guò)程中有關(guān)工程質(zhì)量、工期和造價(jià)等信息掌握不充分。掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包的承包商底價(jià)中標(biāo)后易于不顧工程質(zhì)量、進(jìn)度和安全，通過(guò)非正當(dāng)?shù)氖侄谓档褪┕?shí)際成本，提高工程結(jié)算價(jià)，實(shí)現(xiàn)自己的收益最大化，甚至交納了高額的掛靠費(fèi)、轉(zhuǎn)包費(fèi)、分包費(fèi)后仍然存在很大利潤(rùn)空間。

4.4 工程造價(jià)形成機(jī)制的非市場(chǎng)化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制體系的核心，工程造價(jià)在建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制中發(fā)揮著核心和導(dǎo)向作用。目前建筑市場(chǎng)工程計(jì)價(jià)方式是清單計(jì)價(jià)為主流，定額計(jì)價(jià)并存。雖然清單計(jì)價(jià)提倡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格，企業(yè)自主報(bào)價(jià)，但是由于當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境還不成熟，工程計(jì)價(jià)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的定額依賴性依然非常大。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的工程計(jì)價(jià)方式，加上不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、甚至暗箱操作和非法的方式干擾工程定價(jià)，造成工程造價(jià)不能反映建筑市場(chǎng)的需求與供給[5]。經(jīng)濟(jì)學(xué)中闡述的供求關(guān)系影響價(jià)格，價(jià)格反過(guò)來(lái)又影響供求，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源優(yōu)化配置的原理，在建筑市場(chǎng)中完全失效了。掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包的泛濫正是建筑市場(chǎng)配置資源無(wú)效率的表現(xiàn)。

5 根治掛靠和轉(zhuǎn)包與違法分包的途徑

掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我國(guó)建筑業(yè)市場(chǎng)化程度不夠，市場(chǎng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源合理配置的產(chǎn)物。推動(dòng)建筑業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，通過(guò)規(guī)范有序的市場(chǎng)合理配置社會(huì)資源才能從根本上治理掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包。

5.1 通過(guò)宏觀調(diào)節(jié)加快建筑業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程

政府應(yīng)把主要精力放在宏觀調(diào)控上，為各類企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)要素獲取、享受法律保護(hù)和政策支持等方面，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，消除因行政權(quán)力造成的行業(yè)壟斷和地方保護(hù)。加快建筑產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，盡快形成合理的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)不同類型、規(guī)模和特點(diǎn)的企業(yè)在各層次上就位，在統(tǒng)一開(kāi)放的建筑市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)。

5.2 加強(qiáng)信息化建設(shè)以提高市場(chǎng)透明度

建立健全建筑市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)信息通暢，數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)及時(shí)準(zhǔn)確，適應(yīng)市場(chǎng)快速、高效、多變的特點(diǎn)。使建筑市場(chǎng)各方參與者能從全開(kāi)放、全交互、全動(dòng)態(tài)的建筑市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中快速提取有關(guān)信息，幫助做出市場(chǎng)策略。建立工程施工管理信息縱向、橫向溝通的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，使參與施工管理的各方能及時(shí)、共同掌握施工過(guò)程中有關(guān)施工管理的信息。通過(guò)建筑市場(chǎng)和施工管理的信息化建設(shè)，提高建筑市場(chǎng)透明度，可以有效避免掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包以及相關(guān)暗箱操作。

5.3 以經(jīng)濟(jì)的手段完善市場(chǎng)約束機(jī)制

推行工程擔(dān)保制度，以經(jīng)濟(jì)的手段完善市場(chǎng)約束機(jī)制。工程保證擔(dān)保引入保證人作為第三方，對(duì)建設(shè)工程中一系列合同的履行進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)違約承擔(dān)責(zé)任，是一種促使參與工程建設(shè)各方守信履約的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。保證人會(huì)對(duì)投保人進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)企業(yè)實(shí)力和信譽(yù)的不同實(shí)行有差別的擔(dān)保。信譽(yù)較高、實(shí)力較強(qiáng)，就比較容易得到擔(dān)保，且擔(dān)保費(fèi)率低，容易獲得更多的工程。信譽(yù)不好、實(shí)力不夠，就沒(méi)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)愿意擔(dān)保，即便得到擔(dān)保，也會(huì)因擔(dān)保費(fèi)率過(guò)高而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，最終被淘汰出市場(chǎng)。工程擔(dān)保用市場(chǎng)手段加大違約失信的成本和懲戒力度，使工程建設(shè)各方主體行為更加規(guī)范，促進(jìn)建筑市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰。

5.4 推進(jìn)工程造價(jià)管理改革

隨著建筑市場(chǎng)信息化程度和市場(chǎng)環(huán)境不斷改善，推進(jìn)工程造價(jià)改革，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。讓工程造價(jià)最終反映建筑市場(chǎng)供求狀況，通過(guò)價(jià)值規(guī)律影響供求關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)建筑業(yè)資源的合理配置，讓掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包徹底從建筑市場(chǎng)消失。

參考文獻(xiàn):

[1]袁革忠.如何界定和查處工程轉(zhuǎn)包、違法分包和掛靠[J].建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo),2003,3:17-18.

[2]周善良,荊鈺.掛靠經(jīng)營(yíng)、非法轉(zhuǎn)包、違法分包——從法律視角看建筑業(yè)市場(chǎng)三大痼疾[J].中國(guó)招標(biāo),2008,3:23-26.

[3]黃慶梅.關(guān)于建筑市場(chǎng)掛靠現(xiàn)象的幾點(diǎn)思考[J].北京建筑工程學(xué)院學(xué)報(bào),2008,24(3):77-80.

[4]邵曉雙，屈成衷，鞠彥忠.質(zhì)量投機(jī)行為對(duì)投標(biāo)的影響研究[J].武漢工程大學(xué)學(xué)報(bào),2009,31(1):83-85.

[5]林平.信息時(shí)代教師、課程和學(xué)生三要素及其結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)——以《建筑工程計(jì)量與計(jì)價(jià)》課程建設(shè)為例[J].武漢工程大學(xué)學(xué)報(bào),2009,31(10):84-88.

[6]何水平,周治賢.工程造價(jià)與建筑市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)與思考[J].建筑經(jīng)濟(jì),2002,10:14-16.